政府审计与国有企业治理效率--基于中央控股上市公司的实证分析_利润总额论文

政府审计与国企治理效率——基于央企控股上市公司的经验证据，本文主要内容关键词为：国企论文,上市公司论文,证据论文,效率论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      国有企业的改革和治理体制的完善一直是理论界和经济实践中的重要问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推动国有企业完善现代企业制度。中央企业作为国民经济的重要力量和资本市场的主要支柱，央企控股上市公司更是成为国企治理打造标杆的目标。做强做优央企控股上市公司，是国有资产监督管理委员会(简称国资委)和中央企业的重要任务，这包括努力提升控股上市公司治理效率。然而，国有企业，特别是央企，在公司治理中频频暴露出的薪酬福利乱象、投资运营失策、依靠垄断地位浪费社会资源等问题广为媒体、民众诟病。如何实现国有资本的有效配置和规范运营，促进国有资产的保值增值，推动国有企业治理效率的提升，这一直是社会各方共同思考的问题。

      政府审计产生于公共受托经济责任关系的确立，是国家治理的重要组成部分，对央企控股上市公司治理效率的提升理应发挥重要的作用。政府审计发挥对国有企业的监督作用是其重要的职责(秦荣生，2004；刘力云，2005；葛笑天，2005)。政府审计能够在宏观层面发挥维护财政金融安全(黄溶冰等，2010；韦德洪等，2012；刘雷等，2014)、腐败治理(李江涛等，2011)等重要作用，同时政府审计也能提高微观主体上市公司的会计稳健性、抑制盈余管理动机等(陈宋生等，2014)。公司经营业绩是考察治理效率的一个重要方面，但目前鲜有文献探讨政府审计在央企控股上市公司经营业绩提升中的作用。本文基于审计结果公告，考察政府审计功能发挥对央企控股上市公司经营业绩的影响，以期为政府审计在国企治理效率提升中发挥的作用提供进一步的经验证据。

      本文后续安排如下：第二部分是制度背景与研究假说，第三部分是研究设计，第四部分是实证结果与分析，第五部分是进一步分析，第六部分是稳健性测试，第七部分是研究结论。

      二、制度背景与研究假说

      国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增加企业活动、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。而作为国有经济中坚力量的中央企业其现代企业制度的建设及公司治理效率提升关乎着国有经济改革的成效。“由于企业经营目标的多元化，甚至盈利不是企业最主要的目标，这使得央企的业绩缺乏一个基本的、可比性的评价体系，那么若最终央企经营状况恶化，就无法确切地判断到底是政策导致的亏损还是因管理当局自身的经营不善所导致，这为央企的信息不透明埋下了‘隐患’”①。国资委为维护所有者权益，落实国有资产保值增值责任，建立有效的激励和约束机制，引导中央企业科学发展，特制定了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》以及《中央企业负责人副职业绩考核工作的指导意见》等。“央企控股上市公司应增加透明度优化治理结构，其中对公司业绩的审计，对管理者薪酬设计的审计变得尤为重要”②。经营业绩是公司发展的源泉，是国企治理的基础，它能影响治理结构或机制的若干方面，如央企负责人普遍实行的以经营业绩为导向的年度薪酬制度；反之，经营业绩也可作为国企治理效率的重要体现，因为它能够较好地反映国企治理的效果或效率，正如经营业绩是央企负责人解除受托经济责任的重要考核指标。

      《中华人民共和国宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。国务院印发的审计署主要职责规定，审计署可以“直接审计中央国有企业、国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位的企业，出具审计报告，在法定职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处罚的建议。”虽然中央企业审计结果仍然采用“财务收支审计结果公告”，但实则审计内容已从传统的财务收支问题拓展到重大经济决策、落实宏观经济政策、内部管理、信息系统等问题，即审计内容已不限于《审计法实施条例》“按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出”的“财务收支”界定，还包括了《审计法》及其实施条例中经济责任审计的其他内容“有关经济活动”(李小波和吴溪，2013)。审计内容的拓展体现了政府审计对国有及国有控股企业的审计已进入“以经济责任审计为重点的全面发展阶段”(李金华，2008)。经济责任的履行或经济活动产生的直接后果之一就是经营业绩。因此，经营业绩是中央企业负责人落实国有资产保值增值责任，履行目标经济责任的重要内容。按此逻辑，经营业绩也就自然成为审计内容，是政府审计对于中央企业财务收支审计作用发挥程度的一个重要体现。

      政府审计发挥对国有企业的监督是政府审计的重要职责(景东华，2003；秦荣生，2004；刘力云，2005；葛笑天，2005)。政府审计对国有企业控制功能的发挥，具体可表现为基本层次的监测作用，与衍生层次的预防作用、预警作用、纠偏作用以及修复作用，如图1。监测作用表现为对国有企业财务收支进行检测，搜集经营活动的相关信息；预防作用重在对违法活动产生威慑作用；预警作用在于实现对经营活动过程中的风险发出预警信号；纠偏作用在于发现、处罚并及时纠正经营活动中的违规行为；修复作用重在对内部管理制度设计、经济政策制订中的缺陷进行修复。政府审计对于中央企业的审计，对于重大经济决策的制定、宏观政策的执行，以及内部管理制度等经济效益等的关注，不仅有助于改善中央企业的经营管理，提高经营绩效，还充分体现了政府审计对于中央企业负责人全面有效履行经营业绩这一受托经济责任的促进作用。国有企业改革进程中，中央企业在国务院国资委的推动和中国证监会的支持下加快推进整体上市，原有的集团公司大多成为控股公司，中央企业大部分有效资产下沉至央企控股上市公司(凌文，2012)。因此，对中央企业的审计，自然会辐射到央企控股上市公司，这本身是由他们的股权关系所决定的，如中国长江三峡集团公司2009年度财务收支审计范围就覆盖了长江电力；招商局地产控股股份有限公司2007年至2009年度财务收支审计就是直接针对招商地产的。从现有的研究文献而言，政府审计通过对中央企业的审计，会作用到其控股的上市公司(唐雪松等，2012；李小波和吴溪，2013)，并且其功能作用的发挥有助于提高控股上市公司的会计稳健性(唐雪松等，2012)，抑制控股上市公司的盈余管理水平(陈宋生等，2014)。

      

      图1 政府审计对中央企业经营业绩的作用路径

      社会审计和内部审计的研究文献表明，审计能够对公司经营业绩产生积极的促进作用(朱小平等，2007；刘国常等，2008；郭慧，2010；蔡春等，2011)。政府审计与社会审计、内部审计相比较，它侧重以揭露问题为主，强调从制度层面和机制层面发现问题、解决问题。因此，政府审计对中央企业的财务收支审计，通过揭露违法违规以及内部管理漏洞等问题，有助于促进中央企业改善经营管理，提高经营绩效，改善治理效果。基于此，提出如下假设：

      H：政府审计功能发挥有助于提高央企上市公司经营业绩，即政府审计介入程度与上市公司经营业绩正相关。

      三、研究设计

      (一)样本选择与数据来源

      本文以实际控制人为国有性质的所有A股上市公司(删除金融类上市公司)作为研究对象，将上市公司“实际控制人名称”为2010-2013年审计署发布的“中央企业集团年度财务收支审计”的审计结果公告的中央企业集团的，识别为这些中央企业直接或间接控股的上市公司，作为被审计的样本。由于审计公告日滞后于被审对象年度，如“2010年第13号：中国航空集团公司2008年度财务收支审计结果”，审计对象的时间是2008年，但审计行为活动实施年度在2009年，审计结果公告在2010年，我们将2008年定义为被审对象年度，2009年定义为审计介入年度，2010年定义为审计公告年度。样本区间定义为[2008，2012]。实际控制人数据来源于CSMAR数据库和WIND数据库，进行了数据的比对填补；政府审计相关数据来源于审计署官网发布的审计结果公告；其余数据均来源于CSMAR数据库。

      (二)变量定义及模型设定

      1.政府审计功能的衡量。我们通过对政府审计介入程度的衡量来刻画政府审计功能作用的发挥。具体方法为：①识别出实际控制人为中央企业集团的上市公司是否接受了财务收支审计或大型投资/建设项目审计；②将审计介入年度及以后年度赋值为1，未审的赋值为0；将样本公司各年度的赋值加总求和作为政府审计介入程度(audit)的衡量值。

      2.上市公司经营业绩的衡量。根据《国务院国有资产监督管理委员会令第30号中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》的规定，中央企业负责人年度经营业绩考核指标的基本指标包括利润总额和经济增加值，任期经营业绩考核指标的基本指标包括国有资本保值增值率和总资产周转率。因此，分别采用“利润总额”(profit)和“总资产周转率”(TurAssets)衡量上市公司的经营业绩。

      3.模型设定。为了检验假设，分别构造了模型(1)和模型(2)：

      

      

      四、实证结果与分析

      (一)描述性统计

      描述性统计中，audit的数值处于0至5之间，均值为0.536436；profit的均值为19.25635；TurAssets的均值为0.841473。从gapyear的均值来看，大约80%(0.79616)公司成立都有10年以上时间。从公司的基本特征来看，size的均值为22.497，最大值最小值之间相差近9；tagr均值为30%，最小值为-53%，最大值为7081%③。从其他变量来看，excpay的均值在14左右，sashare的均值为0.0465，即样本中大约有4.65%的公司有过增发配股情况，indreg的均值为0.49，即央企控股的上市公司有近50%属于管制行业，ceo的均值为0.07，即约有7%的样本存在董事长和总经理兼任的情况，ind的均值为0.37，即样本中独立董事占董事会规模大约为37%。

      (二)多变量回归分析

      表2报告了政府审计介入程度audit与利润总额profit之间的关系。回归结果表明，audit与profit在5个期间内，只有第3期和第4期，即滞后2期与滞后3期在5%的水平上显著，说明政府审计功能作用的发挥具有滞后效应，这种作用在审计结果公告的第2年才显现出来，持续2个期间后消失。正如前文分析所述，政府审计以揭露问题为主，而被审计单位对于问题的整改需要一定的时间，所以政府审计的这种“纠偏”“修复”等作用往往在后续期间才得以体现；同时，将审计结果向社会公开，借助社会监督、舆论监督的力量，促进审计结果的整改和落实，使审计监督的作用得以更好地发挥。

      表3是针对被审计样本的回归结果。研究发现，政府审计功能发挥对利润总额的影响从第1期开始即审计介入年度，就有微弱的显现，一直持续到第4期，并且在第3期和第4期这种作用表现相对明显。政府审计从实施审计行为活动开始，对于审计发现的问题就会与被审计单位有一定的沟通，而被审计单位在审计结果公告之前对于某些问题就会采取积极的整改措施。所以，表3的结果一方面说明政府审计对于利润总额的改善是有正向地促进作用，另一方面也说明政府审计的这种作用具有滞后效应，主要在审计结果公告后的连续两个期间得以明显地体现，支持了全样本的结果。

      

      我们进而考察政府审计功能发挥对总资产周转率的影响。回归结果表明(如表4)，audit与总资产周转率TurAssets存在显著的正相关关系，表明政府审计功能发挥有助于改善资产的经营质量和利用效率，提高经营业绩。政府审计的这种作用从介入当年，即第1期就开始显现，一直持续到第5期，才减弱。从被审计样本来看(如表5)，研究结论与全样本基本一致，只是政府审计的这种作用表现更为明显。相比于利润总额，政府审计对总资产周转率的作用表现更为明显。我们认为，主要是因为总资产周转率这个指标侧重于反映资产的运营效率，当资产总额变动不大的情况下，做大收入就能实现指标的优化；而利润总额一定程度上体现了收益与成本的“博弈”，这主要与企业的经营战略紧密相关。

      

      

      五、进一步分析

      “利润总额”是绝对值指标，它会受到资产规模的显著影响，如表3和表4所示。我们进一步以净资产收益率ROE和资产收益率ROA作为经营业绩的衡量指标，考察政府审计功能发挥对其的影响。研究发现，就全样本而言，政府审计介入程度audit与ROE及ROA之间并不存在显著关系；就被审计样本而言，audit与ROE及ROA在第3期，即审计公告年度的第2年，存在10%水平上的显著正相关关系。这些回归结果可以说明以下两方面的问题：①国资委对中央企业负责人经营业绩的考核采用“利润总额”这一绝对值指标，本身并没有考虑其与规模的配比。而中央企业为了迎合监管要求，“关注”点自然落在利润总额上，这一结果导致中央企业更多的是做大规模而非做优做强。政府审计是一种独立的、间接的控制机制，这种控制行为必须借助于更为直接的管理控制形式等，而审计控制的对象正是中央企业履行受托经济责任的过程或状况。在这种形势下，政府审计对ROE与ROA的作用是有限的；②政府审计对经营业绩的提高有一定的促进作用。被审计样本的回归结果恰好说明这一点，并且这种作用也是集中表现在审计公告年度的第2年。但现阶段而言，政府审计发挥的作用是有限的，未来应进一步强化政府审计功能。

      六、稳健性测试

      我们分别采用净利润和经营费用率替代利润总额和总资产周转率，纳入回归模型。回归结果支持我们的假设，说明政府审计功能发挥有助于改善央企控股上市公司的经营业绩。

      按照国资委对中央企业负责人经营业绩的考核办法，总资产周转率是任期考核指标，考核期为3年。我们进一步考察了管理层在考核期内进行盈余管理而对结果带来的影响，采用截面修正Jones模型估算每家公司的盈余管理水平，采用中位数一分为二的方法将样本分为两类，赋值1和0，分别代表高水平组和低水平组，代入模型(2)，重新回归，以期控制盈余管理动机对总资产周转率的影响。回归结果表明，政府审计介入程度与总资产周转率在介入年度和审计结果公告年度存在显著正相关关系。

      七、研究结论

      本文基于审计结果公告，以央企控股上市公司为研究对象，考察了政府审计功能发挥对控股上市公司经营业绩的影响，为政府审计在国企治理效率提升中的作用提供了新的证据。研究结果表明，总体而言，政府审计对于央企控股上市公司经营业绩的提高是有促进作用的，但这种作用具有一定的滞后性，集中表现在审计结果公告后的连续两个期间。就现阶段而言，政府审计的这种作用是有限的，在考核指标的驱动下，中央企业一定程度上忽略了“效率”，更多的是做大规模而非做强做优。因此，政府审计对于资本运作的效率或资产的增值等并没有发挥完全的作用。本文的研究结果可为监管机构带来以下启示：①审计机关应充分认识审计监督作用的滞后性和周期性，考虑审计对象或审计周期的循环性；②从政策制定的角度而言，应充分思考企业经营的“效率”，推动企业做优做强。审计机关应进一步推动绩效审计，对促进企业经营效率和效果的提高发挥应有的作用。

      本文以央企控股上市公司的经营业绩为切入点，是对探讨政府审计在国企治理效率提升中的作用的一次有益尝试。未来我们将借助于政府审计查出的违规问题做进一步的研究，为政府审计完善现代企业制度、提升治理效率的路径及机理等寻找进一步证据。

      ①载于《央企治理问题根子在信息透明度不够》，上海证券报，2010年4月10日。

      ②载于《央企控股上市公司应增加透明度优化治理结构》，上海证券报，2010年4月10日。

      ③tagr最大值7081%为中航资本(600705)2012年度数值，该数值系中航资本在该年度完成重大资产重组所致；最小值-57.58%为中航电子(600372)2009年度数值，该数值系中航电子在该年度实施重大资产置换所致。

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