改革关联视角下我国房地产税改革问题分析，本文主要内容关键词为：地产税论文,视角论文,国房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 房地产税改革是当前财税领域的一个热点问题。近年来，中央对房地产税改革高度重视，国家“十二五”规划提出要“研究推进房地产税改革”，党的十八届三中全会《决定》提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”。而沪渝两地开展个人住房房产税试点，又使房地产税改革成为广大社会公众普遍关注的问题。 房地产税属于财产税范畴，实质上就是不动产税。尽管房地产税与现行的房产税仅是一字之差，但在征税范围、计税依据等诸多方面，房地产税将有别于房产税。总体而言，我国的房地产税改革目前还处于探索阶段，不少理论问题有待深入研究，操作性方案也有待细致谋划。房地产税的涉及面较广，牵动多种利益关系与诸多改革事项。为此，房地产税改革应置身于国家与财税发展改革的大局来看待与把握。[1]本文遵循“置身大局”的研究思路，拟通过构建一个改革前后向关联理论框架，结合我国改革发展大局实际情况，对房地产税改革中的功能定位、税制设计、实施路径等问题进行再探讨，力求进一步深化对房地产税改革的理论认识，并提出更有利于全局发展、更具有现实可行性的房地产税改革建议。 二、房地产税改革的前后向关联分析框架 1.理论分析框架的构建 房地产税改革受到诸多因素的影响，同时，房地产税改革也会对其他相关领域改革发展产生影响。为了清晰地描述房产税改革与其他因素或改革发展事项的关联性，笔者将影响房地产税改革的因素称为前向关联因素，而将受到房地产税改革影响的因素称为后向关联因素。①划分两种类型的关联，是构建房地产税改革前后向关联框架的基础。接下来的重点就是找出前向关联因素与后向关联因素所包含的主要内容。 (1)前向关联因素的内容。根据“税源变化引致税制变革”的税制变迁规律，课税对象和税源状况对税制发展有重要影响。房地产税的模式选择，相当程度上取决于作为课税对象的不动产的保有情况。我国现行房产税之所以对个人住房不征税，重要原因之一就是改革开放初期个人私有住房拥有量少。②此外，基于房地产税“课税对象”与“税源”分离的特点，③除了不动产本身外，房地产税改革还受到房地产税纳税人收入状况的影响。而从税制实践层面分析，特定时期的税收制度改革总是在一定的税收征管条件下进行的，房地产税改革也同样如此。相比间接税，直接税征管难度要高得多。因此，客观征管条件方面的特点和局限性，将成为设计房地产税改革方案的现实约束条件。按照党的十八届三中全会《决定》的要求，今后要“落实税收法定原则”，而加快房地产税立法无疑具有先行示范意义。所以，立法进程将直接影响到房地产税改革的进度。综上，房地产税的前向关联因素主要包括课税对象和税源状况、征管条件、税收立法等。 (2)后向关联因素的内容。房地产税是税收体系中的一个税种，其改革必然首先影响到税收制度的发展。从税制结构方面看，房地产税属于直接税，因此，房地产税的改革将对完善直接税体系产生影响。而从税收划分方面看，房地产税通常划归为地方税，所以，房地产税的改革还将直接关系到地方税体系建设。进一步拓宽视野，从整个经济领域来考察房地产税效应会发现，房地产税与房地产市场和居民收入分配存在密切关系。由于房地产税的课税对象是房屋、土地等不动产，房地产税改革自然而然会牵动房地产市场的发展；此外，因不同收入群体的不动产拥有量(和价值)差异较大，使得房地产税改革还具有一定程度的收入分配效应。综上，房地产税的后向关联因素主要包括直接税体系、地方税体系、房地产市场、收入分配等。
图1 房地产税改革前后向关联分析框架 2.对房地产税改革逻辑的分析 推进房地产税改革，关键是解决好三大问题：第一，房地产税的功能定位是什么?这是房地产税改革首先要回答的理论问题。要弄清楚这个问题具有基础性作用，否则改革就容易迷失方向。第二，房地产税的税制要素如何设计?包括征收范围的确定、计税依据的选择、税率水平和结构的设置、税收优惠的安排等，这是房地产税改革的核心内容。第三，房地产税改革在现实中如何推进实施?这是操作层面的重要问题，其中的难点在于化解各种利益矛盾，以及应对来自于征管条件约束等方面的挑战。笔者尝试运用前文构建的改革前后向关联分析框架，对上述三大问题进行理论探讨，以求厘清房地产税改革的逻辑。 首先，房地产税的功能定位应充分考虑后项关联因素的需要。由于后项关联因素受到房地产税的直接影响，这些关联因素的改革发展需求就应当在房地产税功能中得到相应的体现。这样，房地产税改革就能起到带动其他相关领域改革发展的作用，更好实现为全局服务的目标。目前，学术界对房地产税的筹集地方财政收入功能和收入分配功能基本上形成了共识，这两项功能也正好与地方税体系建设和收入分配改革两大后项关联因素相对应。不过，对这两项功能还有必要做进一步的细致探讨。比如，房地产税具有为地方政府筹集财政收入的功能，而目前我国地方政府有4个层级，这一功能究竟应该针对哪一级(几级)地方政府?至于房地产税调控房地产市场的功能，不同看法较多，尚需结合房地产税特点与房地产市场客观发展要求来认识。 其次，房地产税的税制设计，要兼顾多个后项关联因素的需要，并考虑课税对象与税源状况以及征管条件约束两大前项关联因素。房地产税在税制要素设计中可能出现功能冲突现象——某种设计方案在满足某一后项关联因素提出的功能需求的同时，却损害了另一后项关联因素提出的功能需求。例如，对各种房地产全面征税，自然有利于提高直接税比重、增加地方税收入，能增强房地产税的筹集地方财政收入功能；但是，这一做法会加重中低收入者税负，与“扶低、扩中”的再分配目标相悖。这就需要在房地产税税制设计时兼顾多重目标，尽可能多寻求“交集”。然而，理论上最优的税制并不一定就是实践中最好的税制。当我国房地产税改革从理论层面转向实践层面时，还需要考虑现行征管条件对房地产税制度设计的约束，以及住房产权多样化、纳税人收入与房地产价值可能存在不对称性的现实，这有助于增强税收改革的可行性。 再次，房地产税改革的推进，应通过走立法程序促进共识形成和利益协调。目前，征收房地产税的法理基础还存有一些争议，相关利益方的博弈也始终在进行，这在一定程度上影响了房地产税的立法进程。因此，明晰房地产税的法理依据，在制度设计和实施策略上把握好利益格局调整的方向和力度，对保证房地产税改革的合法性、合意性和稳定性有重要作用。 三、房地产税的功能定位与税制设计要点 根据改革前后向关联分析框架，房地产税的功能如何定位、税制要素怎样设计?后向关联因素的改革发展需要是重要理论依据，以此为出发点来界定功能、设计税制，是提高房地产税科学性的基础。 1.房地产税的功能定位 (1)筹集地方财政收入功能归属哪级地方政府? 实施“营改增”后，地方政府正面临地方税主体税种缺位的问题。由于房地产税的特性与地方税有很强的匹配性，[2]将房地产税培育成为地方税主体税种，为地方政府提供支柱性财源就成为了一种比较合理的选择。但进一步考虑，房地产税的组织地方财政收入功能，是各个层级地方政府共有，还是归属于特定层级的地方政府呢? 笔者认为，房地产税为地方政府筹集财政收入的功能，应当主要赋予省以下的市县级政府，即将房地产税收入划归市县级政府。④其理由在于：第一，房地产税的税基增长主要得益于周边地区基础设施与公共服务的改善，而市县级政府是区域基础设施投资与公共服务支出的主体。基于政府公共投资与房地产税收入增长间的良性循环关系，房地产税更适合划归低层级的市县级政府。这对提高地方政府筹资积极性、改善区域公共服务质量均是有益的。第二，作为地方税主体税种，自然要求收入规模在地方税总收入中占据较高比重。如果将房地产税按一定划分比例分配给所有层级的地方政府，必然使税收收入分散，降低房地产税在某一层级地方税收入中的比重，不利于树立“主体税种”地位。第三，分税制的基本精神是实行比较彻底的分税，尽可能减少共享税。将房地产税设置为市县级政府税种而非各层次地方政府共享，符合这一要求。至于省级政府地方税主体税种，可通过将零售环节增值税改为销售税并划归省级财政等方式来解决。 由上可见，房地产税的筹集地方财政收入功能，更确切地说，应当是为市县级政府筹集财政收入的功能。这一功能定位，有助于明确市县级政府的地方税主体税种；而此项功能的发展，将起到促进市县级政府地方税主体税种成长的作用。 (2)对调节收入分配功能的深化认识 税收发挥调节收入分配功能的机制，简单地讲，就是通过“向穷人少征税，向富人多征税”来缩小贫富差距。贫富差距通常表现在消费、收入流量和财产存量上，因此，将消费、收入流量和财产存量作为课税对象均能使税收发挥调节收入分配的功能。消费税与个人所得税，分别从消费与收入这两个衡量贫富差距的维度来调节收入分配；而房地产税，则是从财产维度，通过对财产存量(房地产)课税来实现“向穷人少征税，向富人多征税”目标的。但要注意的是，房地产税的税源并非房地产本身而是房地产税纳税人的收入。所以，房地产税发挥调节收入分配功能，作用对象是收入流量，而不是对财产存量的直接再分配。 调节收入分配的主导思想是“提低、扩中、调高”，[3]对于房地产税来说，其调节收入分配功能的重点应放在“调高”上，其主要原因为：第一，为中低收入者减免房地产税负对“提低、扩中”的作用比较有限；而通过增加高收入者的房地产税负，其收入水平下降的空间相对更大。第二，以“调高”为重点，能促进房地产税收入增长，有助于增强房地产税为市县级政府筹集财政收入的功能，从而使调节收入分配、组织地方财政收入两项功能保持一致性。 (3)调控房地产市场功能定位是否合理? 近年来，社会公众倾向于将房地产税与房价联系起来，将房地产税看作是调控房价的一种手段。尽管房地产税确实会对房价产生一定的影响，但这并不意味着就应当把调控房价作为房地产税的功能。房地产市场的波动性较大，为了稳定市场，需要对房地产税政策进行频繁变动，这不利于保持税制的稳定性。从宏观调控频率较高与税收制度稳定性较强的矛盾来看，房地产税并不适宜承载调控房地产市场、平抑房价的功能。 否定房地产税的调控房地产市场功能，并不意味着房地产税在房地产市场上不承担相关功能。应当看到，目前我国房价过高，确实与房地产领域税收制度不合理有一定关系。比如，“重流通、轻保有”的税负结构，造成房地产流通环节由房地产企业缴纳的营业税、土地增值税等大量税负转嫁到购房者身上，抬高了房价；同时，保有环节的房产税和城镇土地使用税税负偏轻，使得持有房地产的税收成本较低，加剧了投机性购房需求以及房地产开发商囤地、捂盘行为。所以，房地产税与房地产市场的关系，应从制度优化而非工具调控角度理解。房地产税在房地产市场领域的功能定位，需要从“短期”调控视角转向“长期”发展视角，即通过税收制度的优化，促进房地产市场长期健康发展。更具体地，发挥房地产税促进房地产市场健康发展的功能，要求建立起更加重视保有环节课税的房地产税收体系，使保有环节的房地产税有助于优化房地产市场的供求关系。 (4)辨证看待房地产税的功能 房地产税的三大功能，不宜简单理解为一种并列平行关系。为市县级政府筹集财政收入在房地产税功能体系中处于基础性地位，是基本功能；而调节收入分配、促进房地产市场健康发展属于派生功能。如果房地产税的收入规模较小，其收入再分配功能就会趋于弱化，优化房地产供求关系的作用也不会显著。 此外，还有必要区分房地产税的现实功能与潜在功能。现实功能在当下就已经体现出来；至于潜在功能，在功能成熟前尚需一定的条件与时间。从目前来看，由于税制要素设计、征收管理条件、城镇化水平等方面的制约，我国房地产税的三大功能均表现得不够充分，还属于潜在功能。但是，随着城镇化加快推进，通过完善房地产税制和提高直接税征管水平，房地产税的潜在功能是完全能够转化为现实功能的。 2.房地产税的税制设计要点 房地产税税制设计的基本依据是房地产税的功能定位，按照三大功能定位来设计房地产税制度，不仅有助于房地产税自身改革，还能带动税收制度的完善、增进收入分配的公平、促进房地产市场的健康发展。不过，按照不同功能要求所设计的税制方案之间会存在一些矛盾和冲突。为解决这一问题，首先要寻找不同方案的“交集”；如果没有“交集”，则在优先考虑筹资功能基础上，作一个相对折中的选择。这样，房地产税的税制设计就能够较好兼顾三大功能。遵循以上思路，笔者提出如下税制设计要点。 (1)征税范围的设计要点 房地产税征税范围的选择应以“宽税基”为基本方向，征税范围应尽可能设置得广泛些，各类房地产不论其用途如何，不论其所处地理位置，也不论是存量还是增量，均须纳入课税范围。这既有利于实现对房地产的普遍征税，也有利于扩大房地产税税基、增加房地产税收入，进而增强房地产税的组织地方财政收入功能。当然，出于公平考虑要将部分房地产排除在外的，可通过减免税方式另行规定，这样就能做到普遍征税与税负公平的统一。 (2)计税依据的设计要点 我国现行房产税有从租和从价两种计税方式，其中，从租征收造成房产税一定程度上具有营业税或所得税性质，偏离了财产税属性；而从价征收的“价”由于是房产余值，故难以体现房产后期的升值因素，既影响税负公平，也不利于税收增长。基于更好发挥促进收入公平分配与筹集地方财政收入功能的要求，将市场评估价值作为房地产税的计税依据更加科学合理。 (3)税率的设计要点 税率偏低显然不利于房地产税成长为地方税主体税种，但如果统一采用较高税率水平，也难以体现税负公平性，与公平收入分配目标相悖。为了兼顾组织地方财政收入与调节收入分配两大功能，可采取高低差异化搭配的税率结构：营业用房地产的税率可高于居住用房地产；别墅等高档住宅的税率可高于普通住宅；城镇地区的税率可高于农村地区。 (4)税收优惠的设计要点 房地产税的税收优惠，难点在于个人住房。建议采取“首套普通免税+免税面积扣除”的办法。对只有一套普通住房的家庭，免征房地产税；而对只有一套高档住房(别墅、复式房等)，或有两套及以上住房的家庭，在扣除一定的免税面积后征收房地产税。一个家庭能享受的免税面积总额为人均免税面积乘以家庭人口。这种针对个人住房的“首套普通免税+免税面积扣除”优惠模式，有两个好处：第一，该模式基本上可以做到低收入者不必缴纳房地产税、中等收入者不缴或缴纳较少房地产税，从而使个人住房房地产税负担集中在高收入者身上，从而更好发挥房地产税的“调高”功能。第二，在该模式下，普通自住需求基本上不会有税负，改善性自住需求和一般投资性需求要承担的税负也不会太多，房地产税负担主要落在奢侈性自住需求和投机性需求上，这就会起到优化住房需求结构的作用，这对促进房地产市场健康发展有积极意义。 (5)房地产领域相关税费的整合 由于房地产领域税制不合理在一定程度上推高了房价，加剧了房地产供求结构的扭曲，因此，房地产税的改革理应从调整房地产领域税负结构、促进房地产市场健康发展的角度作全盘考虑。首先，由于房产与土地密切关联，可将现行房产税与城镇土地使用税加以合并，统一为“房地产税”，作为专门针对不动产保有环节设置的一种财产税，并适当提高税负水平。其次，有必要取消、归并房地产流通环节的部分税种。当前，土地增值税与所得税间、契税和印花税间均存在不同程度的重复征税现象。可将土地增值税并入所得税中，在房地产收益环节统一征收所得税；另将土地使用权转让和商品房销售合同从印花税税目中剔除。再次，还需对房地产领域尤其是涉及流通环节的相关收费进行清理。通过上述整合举措，力求理顺房地产领域的税费关系，实现税负重心从流通环节向保有环节的转移。 四、房地产税改革的实施路径和约束条件 前文主要侧重从理论层面分析房地产税的功能定位和税制设计，但当我们从理论维度转向实践维度时会发现，推进房地产税的改革，并不仅仅是理论设计问题，还涉及实施方式的选择、利益矛盾的协调、外部环境的考量、征管约束的应对等。只有将这些现实中的因素纳入改革规划中，并根据这些因素对理论方案进行合理修正与适当调整，才能更好地推动我国房地产税的改革。 1.立法：房地产税改革的必由路径 (1)房地产税改革走立法程序的原因 当前房地产税改革之所以要走立法程序，既是出于房地产税特点的考虑，也是对以往不动产税改革实践的反思，更是落实税收法定原则的基本要求。首先，房地产税属于直接税，而直接税相比间接税有一个特点，那就是纳税人对自己缴纳的税负一目了然。正因为纳税人能很确切地知道自己的税负，因此房地产税在公众中是不受欢迎的。[4]西方发达国家曾多次因房地产税改革引发抗税风潮甚至社会动荡。通过税收立法，有望增强社会公众对房地产税的接受度，减少今后的税制执行成本。其次，当前沪渝两地试点个人住房房产税是在国务院授权下进行的，没有经过全国人大审议，缺乏纳税人参与，由此引来较大争议，社会认同度不高。所以，下一阶段的房地产税改革，应当调整改革模式，先通过立法形成制度框架后再加以实施。再次，根据税收法定原则，没有相应法律作为前提，国家是不能征税的。现行房产税依据的是1986年国务院颁布的《房产税暂行条例》，立法层次较低。我国要推进税收法治化进程，必须加强立法机关在税收立法中的主导地位。当前的房地产税改革，并不只是对旧税种的调整，而是开征一个新的税种，因此更加需要走立法程序，由全国人大及其常委会经法定程序确定征税对象、征税范围、纳税人等事项。 (2)房地产税立法面临的挑战与应对 要推进房地产税立法，首先要解决立法的法理基础问题。法理不清，立法基础就不稳。目前，部分学者从法理上对征收房地产税提出了质疑。归纳起来，主要是两种观点：一是在土地国有制下，向仅有土地使用权的购房者征收房地产税在法理上说不通；[5，6]二是同时征收房地产税与土地出让金会导致重复征税。[7]这两种观点均存在认识上的误区。首先，能不能对房地产征税与土地所有制性质并无直接关系。国家向公众课征房地产税依据的是纳税人对房地产的产权，而房地产产权实际上是一个权利束，不仅包括所有权，还包括使用权、收益权、开发权、转让权等，它们均是用益物权。房地产税的纳税人只要拥有对房地产(主要是地产)的用益物权即可，而不一定要拥有所有权。其次，土地出让金和房地产税的属性不同，不存在重复征税问题。土地出让金的本质是“租”，是国家凭借对土地的所有权而收取的；而房地产税则是“税”，是国家以社会管理者身份对房地产征收的财产税。可见，两者是不能混为一谈的，更不可轻言用房地产税来替代土地出让金。这一道理，与企业所得税不能取代国有企业利润上缴是相同的。澄清以上两个问题，有助于明确房地产税立法的法理基础，消除人们对征收房地产税合法性与合理性的疑虑。 房地产税改革中利益相关方的博弈，是房地产税立法中面临的另一个重大挑战。房地产税的改革，将影响到拥有房地产的居民、房地产企业、中央政府、地方政府、金融机构等多个群体的经济利益。出于维护自身利益的目的，他们会通过寻找代言人、舆论宣传等各种途径来影响立法进程，进而在房地产税改革中争取利益最大化(或损失最小化)。由于相关利益方的博弈过程对房地产税改革进程有重要影响，为了促成博弈均衡状态的实现，税制改革实施路径的设计，就有必要充分考虑各方利益诉求并做好协调工作。基于此，笔者认为在改革方式上要把握好3点：一是在立法全过程中，全国人大要充分了解与听取各利益相关群体意见，争取凝聚社会共识，避免方案出现明显偏向某一群体利益的结果。二是走分步推进的渐进改革模式。在征税范围上，可先增量、后存量，先城镇、后农村；在税率水平上，初始阶段可先设置得低一些，等今后再适时提高。这样的安排，短期内能避免纳税人负担上升过快，减少既得利益损失和税负抱怨；而在长期中，则有利于促进房地产税收入稳步增长，满足市县级政府筹集财政收入的需求。三是授予地方部分税政权限。房地产税是地方税，为了调动地方政府积极性，也为了适应区域发展不平衡的情况，应赋予省市级政府必要的房地产税税政权。例如，在税率上，中央政府可规定一个范围，由地方政府在此幅度内结合本地实际情况自行确定。 2.房地产税改革的约束条件及应对措施 (1)住房产权多样化问题 我国住房产权多样化的客观现状，是房地产税改革实践不能回避的问题。因为历史原因并受到住房制度改革的影响，我国住房产权类型非常复杂，仅就城镇地区而言，除了一般商品房外，还包括公有住房、经济适用房、房改房、私有房、⑤集资房等。按照前面所提出的分步推进，先增量后存量的改革思路，房改房、私有房、集资房等基本上是历史遗留物，属于存量范围，改革初期可不涉及；而对公有住房和经济适用房，可给予免税待遇。⑥从长远看，随着房屋折旧、拆迁、损毁，房改房等特殊类型的房产，其存量会越来越少，所以也不会成为困扰房地产税改革的长期性问题。 (2)纳税人收入与房地产价值不对称问题 由于房地产税的税源与课税对象是分离的，我国在推进房地产税改革中，还不得不考虑纳税人收入与房地产价值可能存在不对称性的状况。这种不对称性通常表现在退休老人、残疾人、失业者、遭遇重大变故家庭等一些特定纳税人上。从国际经验看，各国一般都通过设置相应的减免税优惠条款来应对该问题。如美国规定低收入家庭符合一定标准时可享受一定的抵免额，所得有限的老人和残疾人可享受税收递延；而英国规定有残疾人居住的住宅可降低纳税等级，没有收入来源或低收入纳税人可按收入、储蓄情况给予最高可达100％的税收减免优惠。[8]我国房地产税优惠措施的制定，也应体现对各类收入相对较低而房地产价值相对较高纳税人的应有照顾，以免导致其税负过重。不过，造成我国纳税人收入与房地产价值不对称的，还有一种有别于其他国家的特殊原因——那就是房价收入比仍处于偏高状态，特别是在大城市；有不少家庭是集两代甚至三代之力买房。鉴于这一实际情况，目前的房地产税税率水平还不宜定得过高，可比国际平均水平⑦略低一些。 (3)房地产税征收管理问题 税收制度与税收征管是税收活动中不可分割的两个部分，良好的征管条件与能力有助于税制的顺利实施；反之，则会阻碍税制的发展与成熟。房地产税作为直接税，与间接税相比，在税源监管、税款核算上的难度大得多，对纳税意识的要求也更高。在发展中国家和转轨国家，不动产税普遍存在着税收登记缺失、原始记录不完整、缺乏可靠的房产销售数据等问题，所有这些都成为制约不动产税征管效率提升的因素。[9]我国也存在类似情况，财产登记制度不健全、个人住房信息不透明、有公信力的财产评估机构较少等问题，造成房地产税征管的基础条件薄弱、能力水平偏低。 面对来自征管条件方面的制约，可行的应对举措为：一方面，由于不少征管条件在较短时间内难有实质性突破，因此，在房地产税税制设计时要考虑征管上的可行性，对于理论上较优而在现实中实施困难或实施成本过于高昂的方案要仔细斟酌，有时只能退而求其次。例如，在计税依据的选择上，尽管按市场评估价征税最能体现公平性，也能保持良好的税收弹性，但在评估制度尚不健全的情况下全面采用该方法课税，很可能会产生过高的征税成本。为此，可考虑引入一些替代方法，如面积法、位置法等，尽管这些方法欠缺公平性但却具有易于计量和管理的优势。[10]此外，针对不同地区房地产评估能力存在差异的实际情况，计税依据的选择还可以因地制宜——在发达地区采用市场评估价征税，而在落后地区暂时保留按余值计征。但另一方面，房地产税改革也不能完全被动地受制于征管约束。今后一个阶段，要高度重视与房地产税征管相关的配套改革，主要内容包括自然人纳税人税务编码、不动产登记、住房信息全国联网、房地产评估制度等。通过加快推进上述各项配套改革，为房地产税改革提供比较完备的征管基础条件。 五、总结 根据中央有关部署，新一轮财税体制改革2016年要基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。房地产税改革作为税制改革的主要内容之一，难度较大、时间紧迫，需要包括学界在内的各界人士积极贡献智慧。相比现有的关于房地产税改革的研究文献，本文的特点在于将房地产税改革置于改革发展大局与现实外部环境中进行考虑，通过构建一个改革前后向关联分析框架，对房地产税改革的理论与实践问题进行了更加全面、深入与贴近实际的探讨。 在房地产税的理论认识方面，本文认为：(1)房地产税功能有基本功能和派生功能、现实功能与潜在功能之分。为市县级政府筹集财政收入是基本功能，而以“调高”为重点的调节收入分配、促进房地产市场健康发展是派生功能。上述功能正处于由潜在功能向现实功能转化过程中。(2)征收房地产税具有充分的法理依据。课征房地产税与土地国有制不矛盾，房地产税可以与土地出让金并存。(3)房地产税改革方案设计要在立足三大功能的基础上，充分考虑立法中各方利益的协调、课税对象和税源状况、征管条件约束等因素。在房地产税政策建议方面，本文提出：(1)征税范围应逐步拓宽，先增量后存量、先城镇后农村。(2)计税依据在坚持以市场评估价为导向的同时，可结合征管实际情况，在一定时期和区域内引入一些替代方案。(3)应由低到高逐步提升税率水平，并采取差异化的税率结构，地方政府可拥有一定范围内的税率选择权。(4)税收优惠重点针对个人住房，采取“首套普通免税+免税面积扣除”的办法。(5)以房地产税改革带动房地产领域税费体系的整合、优化，实现税负重心从流通环节向保有环节转移。(6)加快房地产税征管体系建设，努力推进相关领域配套改革。 总之，遵循“置身大局”的思路，注重从改革关联角度谋划房地产税改革方案，将有助于提升房地产税改革的科学性、合理性与可行性。 注释： ①本文中的改革前后向关联，与产业经济学中产业前后向关联在含义上有所不同，要避免混淆。 ②现行房产税制度的基本框架形成于1986年颁布的《房产税暂行条例》，当时个人住房尚未实行市场化，因此对个人住房免予征税。 ③房地产税的课税对象是房地产，但税源则是房地产税纳税人的收入。 ④实行乡财县管后，乡级财政已经虚化了，故在此不予考虑。 ⑤这里的私有房与一般商品房有所区别，前者指祖上留下来的自建房，部分私有房存在只有土地使用权证而无房产证的现象。 ⑥对于经济适用房，只要严格按规定分配，即使不给予免税待遇，在“首套普通免税+免税面积扣除”优惠方式下，也基本上不用纳税。 ⑦在西方国家，不动产税的税率水平一般在0.5％～2％之间。
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