关于中国铁路建设引进外资的研究，本文主要内容关键词为：引进外资论文,中国论文,铁路建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：目前，资金短缺的矛盾在加速铁路建设过程中显得尤为突出。为此，本文通过对资金缺口、历史的经验、铁路近期改革实践以及对几种引进外资方式比较的论述，提出了发行铁路债券的思考建议，并就铁路建设引进外资问题得出了讨论和结论。
关键词：外资方式比较债券结论
1 巨大的资金缺口
目前，在加速铁路建设的过程中存在着许多困难，其中，资金的极度匮乏显得尤为突出。估计每年平均需要建设资金800～900亿元，“九五”期间共需要建设资金至少4000亿元。现在主要的资金来源是专项建设基金，每年大约有300亿元，折旧约60亿元，再就是国内外贷款。每年大约400～500亿元，“九五”期间共可筹集2000亿元，但还有一半的资金缺口。
我国正处于建立市场经济的初级阶段，国民经济积累与消费的矛盾十分尖税，大幅度地提高铁路运输价格和专项建设基金可能性不大，因此，引进国际资本用于铁路建设是一个解决问题的重要途径。1980～1993年，我国铁路共利用外资37亿美元，主要是世界银行的贷款、亚洲银行的贷款和日本政府海外协力基金等。
按照目前的情况，到2000年为止，还可能利用世界银行第7批贷款约5亿美元，第8批和第9批约6～10亿美元；利用亚洲银行贷款约2～3亿美元；利用第4批日本政府海外协力基金约20亿美元，这样，估计一共可利用金额约为30亿美元。
在以上各种形式中，都存在着困难，一是外汇平衡问题，因为铁路不可能生产出口换汇的产品，自己无论如何也不可能达到外汇平衡，这就需要国家保证外汇的额度；二是回报率的问题。
2 历史的经验
铁路的发展有一个从兴到衰、再从衰到兴的历史过程，铁路与其它交通工具处于竞争之中，最早占有垄断地位，后来在竞争中逐渐处于劣势，其中包括体制与管理方面失误的原因；由于新技术的发展，特别是高速铁路的问世，使得铁路又呈现新的生机，开始从公路、航空等运输方式中“收复失地”。这3个历史阶段的要素在目前中国铁路中兼而有之：一方面铁路在中国仍然是主要的运输工具，需要大规模修建新线；另一方面，国家单独所有和计划经济的管理模式又很不适应市场经济的需求；此外，中国也很有可能借鉴国外高速铁路的成熟技术，充分利用“后发优势”。这样，资金短缺的矛盾也就更加突出了。
铁路建设不仅有可能而且非常有必要引进国外资金。美国早期大规模建设铁路时有相当一部分资金来自欧洲，中国早期铁路建设也利用了许多外资，而且现在一些国家如韩国在修建高速铁路时也要引进外资。从企业体制看，在早期，铁路企业都是一些规模比较小的公司，后来逐步合并扩大，到了国家独资时，企业规模都比较大而且表现为高度垄断。实践证明大有大的弊端，同时不利于吸收外资，国有企业改革的一项重要内容就是打破垄断，进行分割和划小核算单位。因此，无论是最早时期还是现在，股份公司都是铁路企业的有效形式，也是吸收社会资本和外资的有效企业体制。
在铁路建设中，国家应该给予扶植政策，这在美国铁路建设初期表现得最为明显。对于正常的铁路运营，国家不应该控制死价格，铁路可与用户签订合同，彼此确定合同价格是完全合理的。从各国高速铁路的情况看，经济效益都很不错，这说明吸收社会资本和外资必须保证投资者足够的回报率。从这一点上还可以判定，那种把铁路当成“自然垄断”行业的做法是完全错误的，因为在资本市场上，铁路根本不具备什么垄断性。
总而言之，铁路建设和经营不仅有必要而且也完全可以引进外国的出资资本。但是，在这里有两个最重要的条件，一是必须有适当的企业主体，二是要有合理的政策。
3 近期的改革实践
在中国，铁路仍然是最重要的交通运输工具，80年代以前平均每年修新线1000km，“六五”“七五”时期下降到300km左右，其主要原因在于建设资金严重短缺，“八五”期间估计资金缺口达1000亿元。不可否认，运价偏低、政策不得力等是重要的原因，但是，还必须看到投资体制本身的问题。长期以来，铁路投资渠道过分集中于政府，在政府中又特别集中于中央政府，例如，“七五”期间中央政府投资占铁路总投资的94.8%，而地方政府则只占5.2%。
实际上，中央政府也主要是靠铁路建设基金，在目前每吨公里5.35分费率中有2.7分为建设基金，不计入铁路运营收入，它实际上是税收的转化形式，只有2.65分计入运输收入，按照这一水平，铁路1994年全行业可能要亏损40～50亿元。世界上没有哪一个国家、哪一个时期是这样“以路建路”的，这与马克思当年对美国铁路股份制的评价也完全是背道而驰的。
是国内社会上没有愿意投向铁路的资金吗？是国外没有对中国铁路的投资意向吗？不是的。例如，对于萧（山）甬（宁波）线、上海浦东、金（华）温（州）线、福（州）厦（门）线、海南岛环岛铁路与过海通道、铜（陵）九（江）线、广（州）深（圳）线以及京沪高速铁路等项目。外国金融机构或其它境外资本都表示过投资热情。
只不过，尽管探讨的项目很多，但是到现在为止，还没有一家有影响的铁路股份制企业诞生。可以看出，目前阻碍中国铁路引进外资直接投资的原因主要在于没有适当的企业体制准备，铁道部、铁路局、铁路分局究竟谁是真正的企业还没有搞清楚，不要说吸收社会资本，就是中央与地方的关系还没很好地解决。再有就是现在的低运价、高基金政策，使得外商无法得到投资回报。
总的来说，铁路投资体制有集中投资与分散投资两种基本的模式。目前中国铁路主要是靠国家单独建设，资金来源主要是建设基金，就是借外债，也是国家为债务人。这种国家集中建路的体制就是不需要企业分散投资的体制，就是排斥分散投资的体制，也就是排斥外商直接投资的体制。可以肯定地讲，如果这种国家单独建路的体制与政策不改变，就无法再进一步大量吸引外资。
4 几种引进外资方式的比较
4.1 外商直接投资
根据前边的分析可以看到，目前我国铁路筹集外资的主要方式还是国际开发银行贷款和其它政府贷款，这时中国政府为债务人，这是一种集中的融资方式；分散的出资方式要求股份制企业为主体，这在目前的中国无论是微观体制上还是宏观政策上都不具备条件，因此，虽然进行了许多努力和试验，都没有能够很好地达到吸引外商直接投资的目的。
4.2 发行境外股票
到境外发行股票与直接投资不同，外资主要是零散出资者，这要求得到国家批准，目前只有广深公司有可能利用。实际上，铁路股票还可以考虑到美国纽约去上市，因为纽约证券交易所规模大，约6万亿美元，为香港联合交易所的20倍，而且采用竞价发行，市盈率较高；香港采用的是固定价格发行，市盈率较低。但是，其前提是构造出股份公司来，而这与外商直接投资时的问题是一样的。
4.3 投资基金
投资基金是一种现代较为流行的中长期信托投资方式，但是，与中国的铁路建设基金不同，国际上对投资基金的使用有着严格的限制，例如，设立一个2亿美元的铁路基金，要求其中的25%不得用于铁路上，其余的也规定必须分散到许多项目中去，这样，各个项目就只能得到少量的资金，而与我们大规模建设的目的不一致。
4.4 B.O.T.方式筹资
B.O.T.也是国际上通行的一种投资方式，由投资全资投入建设，并且由其建立运营管理公司，全面负责运营，利用收入得到回报，在一定期限之后再移交委托方。但是，在国际上还没有很成熟的运用于铁路建设的实践，能否运用于我国铁路建设更是没有把握。一位美藉华人提出采用B.O.T.方式搞长江大桥工程，由于对盈利无法估计，所以要求在协议中写上“如果没有达到足够的盈利则延长期限”。
4.5 合资合作引进外资
生产产品项目可通过合资合作的方式引进外资，但往往发生双方对技术投入估价差异，还有材质、配套技术和管理方面的问题。
5 关于发行铁路债券的思考
5.1 发行铁路建设债券的优点 根据铁道部有关部门的研究，虽然利用外资的可能形式很多，但考虑目前的条件，比较简单可行的是到境外特别是到美国去发行铁路建设债券，其优点是：市场容量大，发行费用较低，债息率较低，不涉及企业重组等复杂问题，筹资时间快，对资金使用限制少，避开某些政策性难点，中国银行等5家中国金融机构已经在美国进行了成功的债券发行，取得了宝贵的经验等等。
5.2 铁道部具有足够的偿还能力
目前，铁道部现金流量进出为1000亿元，资金规模大，运营部分帐面资产为1500亿元，考虑到重估可增加60%，资产规模达2500亿元，而现在内外债一共才400亿元，国际上认为固定资产与长期负债的比例达到1:1时为保险临界点，因此，从资产负债比判断是很安全的。
5.3 发行主体
发行主体可以有3种情况。一是以国家名义由财政部或其它代理机构发行，其优点是简单方便，不必披露过多信息，缺点是需要向代理机构支付费用，转贷加大了资金占用，不利于铁路本身在国际上树立形象，二是以铁道部名义发行。其优点是有利于树立铁路形象，无需交纳代理费，总的资信水平与第1种基本相同，其缺点是需公开较多的信息；三是组建铁路金融机构发行，由铁道部担保，其优点是不用披露铁路整体信息，有较大灵活性，可办理相关业务如外汇业务，缺点是初期组建机构较复杂，信誉评级低于前两种，债券利率较高。由于铁道部在向世界银行等贷款时已经披露了足够的信息，因此，这个问题并不很大，根据综合比较，可以认为第2种即以铁道部名义发行债券是最合适的。
目前国家对中长期境外商业贷款（含债券）实行指令性计划管理，国家计委根据中国外债结构、偿还能力、外资需求、配套条件和国内金融市场情况制定计划、确定规模，借款单位需提供项目建议书和可行性研究报告，获得批准后要向国家外汇管理局登记备案方可对外开展工作。因此，目前铁道部正在准备有关方面的工作。根据铁道部的设想，争取1994年发行3～5亿美元，以后平均每年发行可在5亿美元以上，这样，到2000年发行境外铁路债券的规模可在30亿美元左右，而且在打开局面之后还可根据需要及时调整。尽管这个数字只是占总的资金缺口的一小部门，估计加上其它措施（例如运价每1t·km调高1分钱，每年就多出100亿元），是有可能克服资金短缺的困难的。
6 讨论与结论
关于铁路建设引进外资问题，首先，应该看清楚当前所处时代的特征，那就是中国正处于从计划经济向市场经济的过渡过程之中，目前铁路的体制与政策都基本上是计划经济的典型，与市场经济是格格不入的。
由于计划经济是集中投资体制，所以计划经济的一个重要特点是筛选建设项目。而市场经济是分散投资的体制，许多线可以同时进行，例如，京哈、京广、京沪3个企业可以同时开始高速铁路建设项目，各自确定筹资方案，各自从不同国家筹集资金。
从铁路改革的基本走向来看，是将统一的铁路体制进行各种方面和层次的分解，以形成分散的铁路企业主体，一般来说，按照铁路企业走向市场程度的不同，可以将铁路企业体制分成这样几种类型：铁板一块、线路分离、上下分离、客货分离、前后台分离等等，国外铁路企业的改革实践给中国铁路改革提供了丰富和宝贵的经验。
就中国目前的现实讲，解决铁路投资体制问题大概可以有3种可能，一是坚持目前的集中投资体制，建设主要以专项基金为主，引进外资只能是从开发银行或政府贷款；二是在坚持集中投资体制的同时，不主要把基金直接用来修路，而是拿来贴息，因为假定目前固定资产1000亿元，基金每年300亿元，固定资产利润率可达30%，是足以吸收外资的，而且固定资产与长期负债之比只有1:0.4，还很有余地；三是分散投资体制，这要求把专项基金还原成价格的本来面目，使得各个企业有足够的回报率，这样就能达到一个“八仙过海，各显其能”的局面。
铁路建设筹集外资问题涉及到不同层次的问题，归根结底是铁路企业体制的问题，不同的企业体制有不同的筹资方式；仅仅考虑筹资方式不过是治标，突破体制问题才是治本。
综上所述，中国铁路建设引进外资工作可以分成两步走，当前以中央集中投资体制为主，方式以借债和发行债券为主；在这同时必须抓紧铁路企业体制改革和宏观管理政策的改变，以便在最近的将来过渡到以分散投资体制为主，方式则变成以直接出资与借贷相结合为主。
（收稿日期1994-11）