完善我国现行政府间财政转移支付制度的若干思考，本文主要内容关键词为：转移支付论文,我国现行论文,财政论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间财政转移支付制度，是指以中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的财政能力、收支差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。财政转移支付制度是市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法与基本方式。财政转移支付的制度的规范、完善与否，在很大程度上决定与影响着国家经济改革与制度创新的公平与效率。伴随着分税制财政体制的实施，具有均等化意义的我国财政转移支付制度也在1994年正式出现。作为宏观财政政策的基本中介参数，政府间财政转移支付制度对我国宏观调控体系的优化和经济的区域协调发展起到了明显的调节与推动作用。为进一步加强中央政府的宏观调控能力，平衡各地方的经济发展，迫切需要规范、完善我国现行的政府财政转移支付制度。
一、现行的政府间财政转移支付制度及其存在的主要问题
我国现行的政府间财政转移支付制度是“分级包干”体制下的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体，主要包括以下几种类型：
（1）体制补助（或上解）。 包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区之间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。
（2）年终结算补助或上解。为了保持财政体制的相对稳定性， 中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台的措施等因素引起中央和地方财力转移，以及因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通过财政结算进行调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。
（3）专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款， 它是中央财政掌管的财力，根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。
（4）税收返还。这是1994 年推行分税制时为保证地方的既得利益所确定的财政资金的分配方法。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方净上划的数额（即消费税+75%增值——中央下划收入）如数返还给地方来作为1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30%。
（5）公式化的转移支付制度。它是1995 年起实施的一种新的分配方式。这种方式主要采用数字公式来估算地方财政能力和支出需要，以决定中央对地方的转移支付，它是我国财政转移支付制度规范化的一个重大进展。但由于支付额度较小，仅占中央财政收入的0.5%左右， 与实际转移支付需要相差悬殊，所以其作用甚微。
这种“混合体”财政转移支付制度，是新旧财政体制转轨时期的产物，它是根据当时的实际情况而制订的，经过多年的实践表明，这种“混合体”的财政转移支付制度对促进地方的经济发展，加强中央的宏观调控等方面起到明显的作用。然而，它却是一种不完善、不规范的财政转移支付制度。这种制度主要存在以下几个方面的问题：
第一，目标选择不当，有效转移支付支出不足。转移支付所追求的根本目标是在提高财政支付收支效率的基础上，实现地方政府公共服务能力或水平的大体均衡，即以公平为主，兼顾效率。我国目前的转移支付制度从某种意义上讲，实际是以效率优先，兼顾公平，这虽然与我国经济体制改革总方针相一致，但与转移支付的根本目标是相悖的。另外，财政转移支付支出资金是从中央财政收入中拿出来的，由于中央财政占全国财政收入的比例不高，其收入增量有限，所以转移支付的规模很小。而与此同时，我国地区间的经济发展又极不平衡。幻想以有限的财政转移支付支出为欠发达地区提供均等化的公共服务能力以使其经济自然发展，这是一个莫大的误解，也根本起不到缩少地区差距的作用。
第二，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。为了照顾原有的既得利益，分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数额的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他形式转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。
第三，转移支付形式过多，且相互之间缺乏统一的协调机制。中央对地方转移支付的总体目标不明确，各种转移支付形式之间各自为政，导致收入上解地区恰恰又是专项拨款获得较多的地区，表现为专项补助资金安排随意性很大，失去了其应有的功能，使得转移支付实际上变得毫无结果。同时转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。由于专项补助缺乏规范化的分配方法，谁来得勤、跑得快、叫得响、配套资金比例大，谁就能得到。如此，大大违背了实现地方公共服务水平均等化的初衷，进一步扩大了地区间差距。
第四，分配数额的确定不合理。新体制下采取的税收返还制度，是在保证既得利益的基础上进行的，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，其财力充裕，而税收额少的地区得到的返还额少，财力依旧不足。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，同时也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
第五，公式化转移支付制度作用太小。1995年开始实行的《过渡期转移支付办法》，用因素法对部分财源进行分配，在提高转移支付的均等化功能及其规范化、透明度等方面都有重要的进步，并为进一步改革创造了条件。但由于该办法所用资金是从中央财政收入增量中拿出来的，而中央财政占全国财政收入的比例不高，其收入增量有限，所以用该办法分配的转移支付数也十分有限，不可能从根本上改变转移支付分配不科学的局面。
二、对完善我国政府间财政转移支付制度的思考
目前，人们对我国地区间财力不均衡的状况已成共识，缩小地区间差距的呼声越来越高。同时，社会主义市场经济的体制框架已基本确立，中央和地方的事权和财权也基本做了划分，建立规范的政府间财政支付的条件已基本具备。在现有条件下，完善我国政府间财政转移支付制度应做好以下几方面的工作：
第一，明确转移支付的目标。明确转移支付的目标，这是建立规范的转移支付制度的根本依据。建立规范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体均等的公共服务水平，即以公平为主，兼顾效率，否则转移支付制度无法完成其应有的使命。从西方国家转移支付制度的实施来看，转移支付的目的只是各地政府的基本行政能力的大体一致，即使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡，而并非要达到地区经济发展的均等，也不意味着达到全国人均财政收入水平的均等。从我国现实情况来看，由于经济发展水平不平衡由来已久，导致不平衡的原因很多，社会公共服务能力相差悬殊。因此，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就当前来说，转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。因此，我们应将转移支付支出的重点用于经济欠发达省份，能源、交通、环保等基础以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业。就长远来说，转移支付均衡目标的实现应分三步走：第一步，调整各地区之间的不平衡，缩小地区间经济发展的差距，实现除了国防费用、行政经费、教育经费等少数项目达到均等化标准之外，其他公共服务开支达到最低标准；第二步，将公共服务开支均等化的项目逐渐扩大到科技、卫生、社会保障等开支；第三步实现全部公共开支项目达到全国的均等标准。
第二，改变财政转移支付的模式。根据国际上的经验，政府间财政转移支付的基本模式有两种：一种是单一的自上而下的纵向转移支付，即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。这一模式简单易行，但透明度低、稳定性差、随意性大；另一种方式是以纵向为主、纵横交错的转移支付，即对于政府间的转移支付，中央不仅统一立法，而且直接通过特定手段进行转移支付，同时又负责组织地区之间的转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向的转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。两种模式相比，各有优点。根据我国区域经济发展极不平衡、公共服务能力差距大、中央财政收入有限等实际情况，我国应将现有单一纵向转移支付模式改为以纵向为主，纵横交错的模式。采用纵横交错的转移支付模式，通过横向转移均衡地方公共服务能力，可以大大减轻中央财政压力，同时也便于提高转移支付的透明度，将富裕地区贡献与贫困地区得到的援助放在明处，便于促进地区间团结协助，不仅激励了富裕地区，也鞭策了贫困地区；通过纵向转移支付，又可以加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，惯彻中央的政策意图。
第三，统一转移支付标准，以“公式法”取代“基数法”。采用“公式法”是规范转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也应是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响各地财政的因素。具体而言，首先是科学分析影响和决定各级地方政府收支的基本因素，主要有基础因素（包括人口、土地、自然环境、行政机构等）、社会因素（包括市政建设、教育、卫生等）、经济因素（包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等）。在此基础上， 按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出中央政府转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使中央政府对地方政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下中央之间的利益冲突与摩擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。
第四，适度提高转移支付的规模。转移支付规模是指上级财政可以用做转移支付的资金占其可控范围内的全部政府财力的比重，其大小反映了上级政府均衡各地财政支出水平的资金拨付能力。由于一国内部各地区间经济发展不平衡程度及国家实施宏观经济调控的力度的差别，不同国家及同一国家不同时期的转移支付水平相差悬殊的情况下，上级政府所集中用于转移支付规模是不一致的。一般来说。在各地由收入能力引起的支出水平相差悬殊的情况下，上级政府所集中用于转移支付的财力越充足，就越充分发挥均衡和调控作用，但并不是说规模越大越好，这里有一个适度问题。如果转移支付的规模过小，一则难以平衡地区经济发展，不能较好地保证中央的宏观调控，从而无法达到转移支付的目标。这一点可从我国的实际情况中看出来。由于我国中央政府财政能力不足，支付规模偏小，使得中央在进行地区平衡的决策时常常心有余而力不足，无法有效地抑制日趋扩大的地区间差距。如果转移支付的规模过大，则必然会大大触动地方的利益格局，影响地方政府的积极性。同时，规模过大，也会使得地方政府过多地依赖于转移支付并将其大部分精力都集中于转移支付额度的争取上而不是大力发展地方的经济。那么，怎样才算是达到了适度规模了呢？根据我国目前的情况，要达到适度规模应达到以下四个标准：其一，确保各地都能提供全国最低标准的基本公共服务；其二，有利于平衡地方间发展；其三，确保中央有能力实现其宏观调控目的；其四，不影响地方政府积极性的发挥。
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