国家治理视角下的政府审计目标与目标_政府审计论文

国家治理视角下的政府审计目标与目标_政府审计论文

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一、问题的提出

现代国家治理的核心问题就是要建立一个对人民负责的政府。具体地说,国家接受人民的委托组建政府,再以法律形式把人民委托和赋予的权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力与履行责任的政府机关,国家治理就是政府通过对这些权力的配置与运行,管理与控制国家和社会的各项事务,提供公共服务以维护人民的利益,确保国家安全,捍卫国家利益,保持社会稳定,实现科学发展。但是,在任何一个民主国家中,如果只想给予个人或团体以某种明确规定的职能而不加以抑制(监督),那么,这个人或团体就很有可能获得极其不良的独立权力。所以,国家在配置人民托付的权力时,又会通过法律授权专门的政府机关对其他权力的配置与运行进行监督,这一专门机关所进行的监督就是政府审计。可见,政府审计是国家治理的重要组成部分,它产生于国家治理,并随国家治理的发展而发展,政府审计的目标和对象内生于国家治理的目标。

但是,国家治理的形态是发展变化的,在不同的国家治理形态下,政府审计的要求以及政府审计的对象也自然不同。本文拟遵循这一逻辑思路,分析与探讨现阶段国家治理视角下的政府审计目标与对象。

二、国家治理视角下的政府审计目标

政府审计目标是指在既定社会环境下,针对国家治理的需求,政府审计活动意欲达到的理想或预期效果。政府审计目标的确立是政府审计与特定环境相互联系和相互作用的产物,它源自于国家治理本身及人们对国家治理的认识,这一目标的确立是一种主观见之于客观的活动。所以,在不同的国家治理形态下,会有不同的政府审计目标的表述,研究者研究视角的不同,也会产生不同的观点。迄今为止,关于政府审计目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论以及审计信息论等。恩格斯认为:“国家是经济上占统治地位的阶级进行阶级统治的政治权力机构。总之,是一个成长于社会之中而又凌驾于社会之上的、以暴力或合法性为基础的、带有相当抽象性的权力机构。”国家治理,就是对国家和社会的控制、管理和服务,其本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。国家治理属性及职能的发挥,体现于政府行使其政治、经济和行政的权力。政府这种公权行使的目的在于管理社会私权,以巩固统治集团的地位,促进社会经济的发展,有效解决各项公共问题和协调各种社会利益冲突。可见,国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序(亨廷顿,2008),以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配(伊斯顿,1999)。所以,作为国家治理工具之一的政府审计,其目标的确立必然要考虑实现国家治理目的的最佳手段。

韦伯在《经济与社会》(上)中论述道:“国家是一种制度性的权力运作机构,它在实施其规则时垄断着合法的人身强制。”在现代政治分析中,国家治理通常首先是指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权,从而对社会实施控制和管理的过程。可见,国家治理目标的实现需要解决的两个基本问题是:谁来使用权力?如何使用权力?内生于此的政府审计目标就应该抽象为权力获取与运作的合理合法,促使各权力主体在使用人民赋予的权力时,时刻不忘对人民承诺的责任,否则人民赋予国家与政府的权力就会旁落,国家治理也将成为一句空话,政府审计也必将是一种空设。廖义刚(2008)曾尝试以巴泽尔的“交易—履约模型”为分析框架,分析探讨了国家对乡村自治组织强化监督制约的必要性,在此基础上,进一步剖析了政府审计制约乡村自治组织权力(尤其是经济权力)实现乡村社会良治的作用。

我国古代,自秦汉以来的国家都是君主专制与中央集权相结合的专制主义中央集权,皇位世袭,皇权至上,中央设立一系列政务机构辅助皇帝,地方上采用郡县制及其衍生制度,地方长官由皇帝任命不可世袭。在这种国家治理模式下,政府审计目标和对象的确立几乎都是针对皇权以下的权力的授予和行使。所以,中国古代政府审计主要涉及财政财务收支审计,通过审核检查各权力行使者管辖范围内的财政财务收支的真实、合法和合理性,确保相应责任人员忠实地履行其职守。特别地,中国古代的政府审计还强调对官吏在经济上的违法乱纪行为进行审计纠弹和对官吏经济政绩的审计考核,以有效地维护封建皇权链的运行和社会的繁荣昌盛。政府审计与国家治理之间的这种关系,可以用已故著名会计学家杨时展教授的至理名言——天下未乱计先乱,天下欲治计乃治来表述。他(1997)曾在文硕《世界审计史》的序中,以满清、北洋和民国为例对此予以了进一步的论述。从历史上看,一个政权,审计一上轨道,就会政治清明,官守廉洁,一定昌隆;审计不上轨道,就会贪污不治,贿赂公行,一定衰败。

新中国成立之初,沿袭革命根据地和解放区的传统做法,中央和很多地方在财政部门及其他一些政府部门下先后设立审计机构,开展审计工作。此后不久,这种模式下的审计机构又被财政检查、财政监察机构所取代,并由它们结合财政财务管理等业务工作,实施一些审计监督活动。这种设置在国家实行高度集中的社会主义计划经济体制下的确发挥了其应有的作用,但是,在中国共产党十一届三中全会以后已逐渐凸现其未能发挥国家治理工具作用的弊端。所以,为了适应财政经济管理和监督的需要,党中央、国务院和有关部门从1981年开始,就在不断地酝酿和讨论实行社会主义审计监督制度和设立审计机关的问题。1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过修改后的《中华人民共和国宪法》,正式确立了我国的审计监督制度,并于1983年9月15日正式成立中华人民共和国审计署。至今,中国政府审计大致经历了开创组建、积极提高、总结规范和深化提高四个阶段,围绕国家治理的需要,政府审计在维护财经秩序、加强廉政建设、完善宏观调控,以及促进改革开放和经济发展等方面发挥了重要作用。

随着我国经济建设的快速发展,人民的期待赋予了国家治理新的内容和要求,他们不仅要求政府能够提供基本且有保障的公共产品,并在此基础上提供有效的公共管理和公共服务,更期望政府是负责、透明和廉洁的政府。在当代中国,一切权力来源于人民、归属于人民,人民的利益是国家的最高利益。鉴于此,2007年10月党的十七大明确提出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”这样一个政府职能转型目标,并明确规定到2020年“政府提供基本公共服务能力显著增强”,为此要求“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务”,尤其强调“减少政府对微观经济运行的干预”。国家治理的这种转型对政府审计也提出了新的要求,中国政府审计及时地、创造性地提出:在国家治理中,审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。“其第一要务是保障国家安全,审计的最高目标是维护国家或人民群众的根本利益。”

三、国家治理视角下的政府审计对象

对权力及其衍生物的审计主要应该围绕权力以及谁来使用权力和如何使用权力这些问题来展开。针对“权力”,政府审计活动本身就是实施国家治理活动的过程,其实质就是对国家治理权力行为自身予以的规范与监督;针对“谁来使用权力”,政府审计主要是审计监督权力行使主体对权力的获得,重点加强对权力行使主体选拔任用的监督;针对“如何使用权力”,政府审计主要是审计监督权力行使的过程和结果,集中体现在对权力使用予以控制与约束的预算上,具体包括权力行使主体的预算编制、预算执行和预算执行结果。

(一)政府审计对象:权力

国家可以具体化为国家政权,这也是通常意义上对国家的理解。它是一种拥有治理一个社会的权力机构,在一定的领土内拥有外部和内部的主权。但是,这种权力不是天生的,而是来源于社会每一个人将自然权利的让渡,让渡出来的权利形成权力,又服务于每个人的权利。根据卢梭和洛克等人的论述,个人让渡的自然权利形成了政府权力,政府的合理性、合法性也由此得以证明。但是,政府因此而获得的权力必须进行再分配,否则其内部无法形成制约与制衡,就不可能很好地对自身加以监督。另外,权力分配不均是个常态,它并不纯粹是个人品质和能力分配不均的结果,而是一个社会主要机构以及这些机构的合法性运作的反映。权力既是达到目的的一般化能力,对于社会主要机构的结构在社会成员中是分配不均的,又是社会互动中直接表明的或通过预期反应间接表明的人际非对称社会关系。

国家治理的目的是通过国家机构及其公职人员运用国家权力去引导、控制、规范各种社会角色的行为活动,最大限度地维护国家秩序,保护国家利益和公民合法权益。它是一个复杂的综合过程,包括法律、法规的制定和实施,政府部门的职责落实,人与人之间、组织之间相互关系的维护,以及对国家治理权力行为自身的规范和监督。政府审计机关作为国家机构的组成部分,其自身也是经由国家权力分权后成为国家治理的一部分,并遵循相关法律法规监督和规范权力行为,保障权力的合法、公正和有效地运行,这与国家治理的目标是一致的。

(二)政府审计对象:谁来使用权力

针对谁来使用权力这一问题,在几千年的政治史上,人类尝试了多种解决方式,其中主要有暴力、血缘继承、任命、考试和选举。在人类社会发展史上,血缘继承和选举相继成为最主要和最具合法性的权力转移方式,前者发生在现代社会之前,往往借助“君权神授”来提高其合法性;后者则盛行于现代社会,因其具有权力转移、利益代表和问责三项功能而逐渐获得其合法性。

根据《中华人民共和国宪法》的相关规定,在我国,一切权力都属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生,对它负责,受它监督。全国人民代表大会是最高国家权力机关,国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。国务院总理的人选根据国家主席的提名决定,国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选根据国务院总理的提名决定。另外,根据《宪法》第六十三条之规定,全国人民代表大会对以上人员均有权罢免。《宪法》第一百零一条规定,地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。不过,现阶段从我国的整体情况来看,公开的、竞争性较强的直接选举主要存在于村委会和城市居委会层面,这些都是基层政权的派生机构,而不是一级政权。这种“提名”制度的设计,虽然充分考虑了政治家的“知人善任”的才能,但也存在着类似“任命制”的某些缺陷。因此,需要政府审计这一“免疫系统”参与其中,以确保“谁来使用权力”的合法性。“用我手中的钱,去买人民的权,再用人民的权,去赚更多的钱。”这反映了现实社会中,的确存在一些把谋求权力作为手段以获得其他纯粹个人满足的人,要是真由这些人来行使人民赋予的权力,那么贪污腐化、亵渎权力的现象就不可避免了!党和政府也认识到了这一问题的严肃性和重要性。党的十六大报告中指出:“加强对权力的制衡和监督,发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。”第一次明确地提出了我国政府审计在对权力的制约和监督方面的要求,赋予了政府审计对象的新认识。

(三)政府审计对象:如何使用权力

谁来使用权力的合法性解决的是权力使用的归属,这一问题固然重要,但是权力如何使用问题同样重要,有时甚至表现得更加重要。因为,在确定谁来行使权力后,被确定的主体在其整个任期内的权力使用都不是针对前一问题所制定的制度本身能有效约束的,所以需要建立另一个制度来控制约束权力的使用。这一制度就是预算制度。“因为预算可以说是政府活动的节目表,一切政策目标大抵均以动支预算的方式具体实现。”且现代公共财政预算的目标还包括宪政的权力制约、人民主权和保障人权的诸多理念。

现代预算制度要求政府在其内部建立起集中、统一的预算控制,以期将政府各部门所涉及的财政资金纳入统一的预算控制中。主要的要求是,政府及其各部门按照一定的法律程序编制一个能够详细、准确地反映其全部活动的预算,并将编制的预算提交给立法机构予以审查和批准,然后由各预算主体按照一定的法律程序执行经由立法机构审查和批准后的预算,并接受立法机构对其预算执行的监督。这样,预算制度就成为一个监督权力使用的非常有效的控制制度。预算的要求迫使各权力行使主体要在代表们甚至公众面前,陈述他们将要开展的各项活动及其开展这些活动所需的资金情况与活动开展和活动资金支出的理由。政府审计通过对预算的审查就可以审查各权力行使主体所开展的活动是否必要、各项资金支出是否合理,更为重要的是通过对预算执行的审查制度还可以很好地审查各权力行使主体的权力使用情况,是否勤勉尽责地行使了人民赋予他们的权力。

在最高审计机关国际组织第十三届大会的开幕式上,前联邦德国的审计院院长扎维尔伯格就曾经指出:“不加控制的权力会导致滥用,不加控制的外部资金管理会导致管理不善和舞弊。因此,要对权力加以控制。对于国家的财务权力,也要求有专家对账目、预算内和预算外的一般事务进行仔细的检查。审计院因而成为每一个政府体制发挥作用时必不可少的一个因素。不论它是一个像二百七十五年以前普鲁士那样的独裁国家,还是一个以民主原则为基础的国家。”李金华(2005)也类似地说到:“国家审计机关首先要关注政府在预算执行过程中的责任。因为审批预算的权力来自人民,这种权力的最终实现必须依托于预算的有效执行,否则,人民的权力就会旁落。”2010年审计署发布的《国家审计准则》第六条也明确指出,“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性,维护国家经济安全,推进民主法治,促进廉政建设,保障国家经济和社会健康发展。”

针对“如何使用权力”方面,现阶段的政府审计除了要关注预算编制、执行及其结果以外,还要重点关注各级政府的“软预算约束”和“逆向软预算约束”。政府间的分权机制、政府各部门间的信息不对称以及政府与公民间的信息不对称、政府监督机制失衡以及地方政府之间的相互竞争等种种原因,使得下级政府都有突破已有预算限制、实现规模与权力扩张的动机,并且都试图通过游说上级政府部门以获得预算外资源。在我国的经济改革过程中,针对这种“软预算约束”,中央政府已通过采取财政包干、收支分流、财政拨款与财政收入挂钩等措施来硬化财政预算,以期达到限制地方政府的规模扩张冲动。尽管这些措施的成效并不尽如人意,但也较明显地改善了来自上级政府的“软预算约束”。不过,很多地方政府却另辟蹊径,转而自上而下地攫取计划外的财政收入或其他资源,这种现象因为与“软预算约束”索取资源的方向相反,又被人们称为“逆向软预算约束”。比如:最常见的是基层政府向企业或个人征收正式税收之外的各种罚款和乱摊派乱收费:或者是通过各种关系或压力迫使或诱使管辖区域内的企业、其他实体或个人向其政绩工程或其他公共基础设施项目捐资等。更为隐蔽的是:有一些政府部门通过拿出很少一部分资金来推动一个项目,比如修桥修路等,然后鼓励下级政府部门或相关单位或个体用各种方式来集资完成该项目。这样政府就可以用较少的预算资金获得更大规模的资源支配,进而推动其希望完成的工程项目。

无论是“软预算约束”还是“逆向软预算约束”都在一定程度上表明:一方面,政府账面上的预算规模对其组织行为并没有实际的约束力,它可以通过自下而上或自上而下地索取资源以突破既定的预算约束;另一方面,很多地方政府的目标设置及其组织行为已经突破了既定的预算约束,建立在既定预算约束加“软预算约束”再加“逆向软预算约束”的预期之上。这些现象的盛行必将影响到“权力的使用”及其“权力使用的后果”,严重的还会影响到人民和国家的利益。所以,这些都理应成为政府审计对权力的制衡和监督的不可或缺的部分。

四、小结

党的十六大报告在强化对权力制约和监督的同时,赋予了政府审计机关重要职责,更新了政府审计目标和对象的抽象认识。一个内嵌于国家治理的政府审计,理应服务于国家治理目标的实现,通过自身活动的开展,促进政府各相关权力主体的权力得到制约,促进政府行政行为的公开透明,提高国家治理效益,以维护国家秩序,保护国家利益和人民的合法利益。由此我们可以将政府审计对象抽象为权力、谁来使用权力以及如何使用权力,再由此进一步分解和细化政府审计的具体内容,尽责地发挥其国家治理工具的作用。

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