简论我国社会保障预算制度，本文主要内容关键词为：社会保障论文,预算论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
随着我国社会主义市场经济体制改革的逐渐深入，要求政府职能全面革新。自1992年起我国实行复式预算制度，与过去几十年来传统的单式预算相比，这种做法有利于政府科学划分管理职能，明确管理范围和改善管理方式，可以说是一种巨大的进步。然而，这还是不够的。为了加强国家宏观调控能力，更好地体现社会主义财政支持经济建设和提供社会公共消费的双重职能，也为了适应国际惯例的要求，我们还必须在目前基础上，尽快设置社会保障预算，并相应地建立财政金融体系，以有利于充分发挥国家预算在我国社会财力中的主导作用，保证国家经济快速、稳定、健康地向前发展。
二
建立社会保障预算制度是市场经济健康发展的必然要求。市场经济是以优胜劣汰为特征的，竞争方式的平等性和竞争结果所带来的事实上的不平等如不加以适当限制，势必会加大贫富裂痕，激化社会矛盾，直接导致整个社会秩序的混乱。国家实施社会保障预算正是实行这种限制的最重要的措施之一。它既是对市场经济的一种否定，又是对市场经济的一种补充。市场经济只有辅之以一定限度的不等价交换和无偿支付，切实实行社会保险、社会救助等措施，才能健康地、富有活力地发展起来。
建立社会保障预算制度也是现行的社会保险统筹制进一步改革的必然趋势。在传统的计划经济体制下，我国社会保障事业企业化，这给本应生机盎然的社会主义企业背上了不应有的沉重包袱。随着经济体制改革的深入，职工养老、退休、医疗等由企业具体操作的社会保障事业正在从企业活动中分离出来，但这一任务还远未完成。经过多次改革而形成的现行的社会保险费用的统筹制，虽然在很多方面是可以肯定的，但具体做法上仍带有极强的计划经济体制的痕迹。退休保障金的拨付仍然是由劳动部门返回给企业，再由企业支付给享受社会保障的职工，这就是说，离退休职工在实际上仍然是由各企业包管的。从本质上看，这种做法仍然没有跳出企业承办社会保障的旧框架，没有从根本上扭转国家财政的社会保障职能缺位和错位的现象，因而对企业解除包袱、轻装上阵，作用极为有限。更为严重的是，现行的统筹制已显露出种种难以克服的弊端。社会保险的有些项目在试行社会统筹十多年来，基本上处于“自定政策、自筹资金、自行管理”的状态。社会统筹比例不统一，既多又乱。各省、市、自治区、直辖市各有章法，标准不一。以养老金保险为例，上海规定的统筹比例是25.5%，北京、天津是18%，河北是16%；不同生产类型的企业和不同所有制的企业中统筹的情况变化频繁，北京市的养老保险统筹对三资企业实行16%的比例，而对集体企业实行27%的比例；即使在国有企业中，固定工、合同工、临时工也各不相同。从管理权限上看，有的是省级统筹，有的是地、市级统筹，有的是县级统筹，情况十分繁杂。这无疑增大了社会管理成本费用，也不利于企业之间的公平竞争，更不利于劳动力这一最重要的社会资源的合理流动。除此之外，社会统筹制的试行，仅仅依靠行政手段推向社会，缺乏严格法律依据和强制手段予以保证，甚至也没有一个全国统一的实施条例加以规范，使得社会统筹面临的问题越来越大，形成了日益严重的筹资难的状况，从根本上影响着社会保障事业的顺利发展。1991年我国刚刚在全国较大范围内推开养老保险制度，就有4个省市出现了养老基金入不敷出的现象，当年赤字1.08亿元。目前全国累计的拖欠养老保险金高达数亿元。据国家审计署提供的资料表明，目前全国实际需用的养老统筹基金达30亿元，只清还9亿元，尚欠21亿元。其动用部门分别是地方政府及其所属财政和主管部门。很明显，建立社会保障预算制度已是现行社会统筹制进一步改革的必然趋势。非如此，我们就不能完成社会保障的宏大事业。
建立社会保障预算制度是当今世界大多数国家的主导选择。本世纪三十年代，美国开征社会保障税；二战后，许多国家为了建立和完善社会保障制度也纷纷开征此税，使社会保障预算成为广泛流行的一种制度。据《世界政府财政年鉴1990》所提供的118个国家的资料表明：至少有68%国家采用了这种制度，包括除日本以外所有的发达国家和很大一部分发展中国家。尽管这些国家在社会制度、经济发展水平上有很大差别，但是有一点是相同的，那就是这些国家都借助法律，通过预算手段强制地征收社会保障税来筹集社会保障资金。社会保障税收入实行专款专用，全部作为社会保障基金，用于推行社会保障制度。而目前我国仅有市场经济条件下一些尚不十分健全的税收体系。为了更好地同国际经济接轨，有必要借鉴国际上用税收方式筹集社会保险基金的经验，采取符合社会化大生产要求的各种通行惯例，稳妥慎重地采纳社会保障预算制度。
三
社会保障预算制度是指国家以行政法规筹集并管理社会保障收入和支出的全部体现和管理方法。它涵盖社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚等各种社会保障的具体形式。其中社会保险是核心，它包括失业保险、养老保险、医疗保险等。所有这些都需要设立专门的预算基金来保证。从它的管理方法来看，最基本的做法是设立专门的项目，根据它们各自的用途来筹集、运用和管理相应的基金，坚持专款专用的原则。由于把支持社会保障体系的基金纳入了国家预算系统，因而会使这一工作具有突破性的转变，它体现在如下几个方面：
1.它将使社会保障事业具有高度的统一性。从社会保障预算收入和支出包括的项目看，它应有养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、医疗保险基金以及社会福利基金、社会优抚基金和社会救济基金的支出和收入，等等。如果我们对社会保障基金实行全社会统一预算管理，其基金的使用也就成为一种社会行为。社会的公共行为要求建立特有的社会保障行政机构统一组织实施这些公益性活动。这会减少管理费用从而降低社会为此而支付的总成本。
2.它将使社会保障资金收支具有可靠的稳定性。社会保障预算资金的筹集按国家、企业和个人共同负担的原则实施。这既照顾了各方面的利益，又在一定程度上体现了现行统筹制的连续性和过渡性。与此同时，我们将现行的一些由财政负担的社会保障支出，从政府公共预算中划出，纳入社会保障预算支出。而社会保障预算一般不得发生赤字，一旦发生，应通过提高社会保险税率、社会保障费征收标准或减少社会保障支出总额来解决。这便形成了自己独特的循环机制。它既和总体财政预算有关，或者说从根本上依赖于或决定于总体财政预算状况，但又在一定程度和一定范围内独立于总体财政预算并对其起支持、补充作用。这种相对独立的收入支出使得社会保障资金收支具有了前所未有的稳定性，从而使整个社会保障事业有了可靠的财力基础。
3.它将使社会保障事业具备前所未有的法律强制性。通过国家预算的形式征收社会保障事业所需资金，是带有强烈法制色彩的社会行为，任何企业、任何个人都无法借故推托。从企业来说，交纳各种社会保障税，是一种应尽的法定义务，因为这只不过是按照公平原则将过去承担的本属于社会的保障义务归还给社会承担而已。这可以解决新老企业养老、医疗等费用负担极不合理的矛盾，有利于企业卸下包袱，参与市场公平竞争。从个人角度看，征收我国境内企业和行政事业单位的在职职工、个体劳动者、外资企业中方人员的社会保障税，是把个人的长远利益和近期利益统一起来的一种做法，同样是一种法定义务。如果将其纳入国家财政预算内，使之带有法律强制性，问题便迎刃而解了。
4.社会保障预算制度还将使社会保障事业具有极大的透明度。社会保障筹资涉及到政府、法人团体、个人三者的权利和义务，涉及到各经济主体对经济利益的权衡比较，因此它本身要求通过一种比较透明的预算制度来保证。在这种预算制度中，社会保障的对象、形式、项目设置、保障标准、筹资方式都以行政法规的形式加以确定，并交由统一的社会保障部门办理。在统一的社会保障系统中，财政将负责对社会保障管理部门的审计和监督，并向各级人民代表大会报告社会保障预（决）算情况。在这种体制中，民众和社会舆论也会积极参与和监督，这就从根本上保证了社会保障事业健康发展。
四
在我国建立社会保障预算制度已势在必行。为适应这一客观要求，我们应特别把握好以下几个重要环节：
1.尽快建立健全科学合理的社会保障的专门机构，以保证社会保障预算制度的顺利实施。目前我国缺乏社会保障的统一管理机构，基本上是劳动、民政、财政三家各自划界，共分天下。这对发展我国社会保障事业极端不利。建议建立一个由税务局负责征收，经过财政部门专项预算，最后交由社会保险事业管理局负责支付的管理模式，并统一归国务院所属的社会保险部领导。考虑到社会保障事关重大，涉及的面较大，因此提出，还应加强全国人大对此项事业特别是社会保障预算的监控力度。
2.切实做好与现行社会统筹制衔接的有关工作，以利于社会保障预算制度的平稳过渡。社会保障统筹制试行数年来，已积累起不少的经验，组织起一支不小的队伍。在向社会保障预算制度过渡时，应充分发挥这一优势。原有的社会统筹保障资金应划归国家财政，与新的社会保障税一道按国家财政社会保障项目预算使用。今后随着社会管理现代化程度的提高，可以通过全国微机联网形式，使纳税人可在任何居住地持续缴纳社会保障税目和享受社会保障福利。在具体税目上要充分考虑广大纳税人的承受能力，可先征收失业保险税和养老保险税，再逐步征收医疗保险税等。其税率也应根据纳税人的收入状况和现实经济水平逐步提高。起初政府、企业和个人可以按4∶4∶2的比例承担，以后随着个人收入的普遍提高再逐渐调整。总之要有利于从统筹制向社会保障预算制度的平衡过渡。
3.认真加强社会监督机制，真正取信于民，为社会保障预算制度的实施奠定坚实的群众基础。实施社会保障预算制度与千百万人的切身利益密切相关，每一个纳税人都会要求这些税款正确做到“专款专用”，也会关心整个收支是否平衡等重大问题。要取信于民，就必须加强社会监督机制。要定期公布社会保障资金的收支情况，及时接受纳税人的质询，要对社会保障基金使用情况做经常性审计，对挪作它用的要及时曝光并予以严惩。只有这样，才能为社会保障预算制度实施争取到最广泛的群众支持，保证国家意志的彻底实现。
4.细致地做好其它有关政策的配套工作，使社会保障预算制度积极稳妥地建立起来。建立社会保障预算制度，开征社会保障税，是一个涉及财政、税收、金融、保险等各个领域和行业的大事，需要各有关方面密切配合。社会保障税的征收会引起分配关系上的变化，社会保障税的上缴和支付会造成国家总体财政预算收支上的变动，社会保障税的设立还会影响企业财务上新的帐务处理。生产、流通、消费、分配各个环节都会产生不同程度的反应。因此，我们必须密切监控，不断进行政策微调，及时形成新的法规与之协调，这样才能尽早形成科学的社会保障预算制度并使其正常地发挥作用。