江苏省农村集体企业改制中资产管理的主要做法、经验和问题对策，本文主要内容关键词为：江苏省论文,资产管理论文,企业改制论文,对策论文,做法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1995年颁发《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》以来，江苏省各地针对长期以来农村集体企业资产管理中的问题特别是改制时集体资产管理中的问题，采取切实措施，强化对农村集体企业资产管理，取得了可喜成果。现根据调查情况，谈谈江苏省改制中加强农村集体企业资产管理的主要做法、经验和存在问题。
一、主要做法
1.核实集体资金占用量，摸清集体资产家底。农村集体资产是农业合作化以来广大农民辛勤劳动的积累，对发展和壮大农村集体经济起着不可替代的作用，但是随着农村集体经济的发展，农村集体资产的增长，集体资产管理不善，家底不清，存量不实，特别是改制中大量集体资产闲置、损失浪费和被侵占流失现象普遍存在，在少数地方或企业甚至相当严重。为了摸清集体资产家底、防止改制中集体资产流失，挽回已经出现的损失，江苏各地根据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发[1995]135号）， 积极开展农村集体资产尤其是集体企业资产清产核资。各地在清产核资中，基本做到“全、实、准”，主要做法有：清查范围涉及到占有和使用农村集体企业资产的所有单位，清查的内容既有各种经营性资产，又有非经营性资产和资源性资产。对经营性资产，主要以该单位的财务会计资料为基础，先帐内后帐外，先当地后在外的程序进行逐项核实；对非经营性资产，主要清查集体出资部分；对以集体出资为主，多渠道形成的资产，从资金的源头查起，搞清资产形成过程，确定集体资产的占有份额；对于难以计价的资源性资产，则按实际情况计量、造册、登记。很多地方采取自查与组织复查相结合的方法，对农树集体企业的贷币资金、固定资产、存货进行盘点，对长期投资、无形资产、递延资产及各种债权债务等则与有关方面核对单据、协议，对盘亏、盘盈、毁损或潜亏挂帐反复核实、并按现行财务制度和报批程序处理；对于集体资产占用单位中帐面价值与实际价值背离较较大的问题，很多地方按照有关资产价值重估的标准和方法，进行了集体资产价值重估；对企业的呆帐、死帐从评估基准日前提10年，以每年应收余款之和的5‰左右提取坏帐准备金， 经资产管理部门批准冲减企业资本金；对债务人逾期未履行偿还义务，超过三年仍不能收回的应收款，改制时则逐户核实、审议，追究有关当事人责任，并把应收款中预计能收回的部分计入资产总额，确实不能收回的，由企业申请，经主管部门认可，报财政、地税部门审查批准后，不计入资产总量，但应采取帐销案存的办法，继续保留对债权人的清偿权利，资产所有者委托的代表与改制企业签订催收合同，实施专户管理，定期监督催收。到1998年底，江苏省90%的县（市、区），89%的乡，82%的村不同程度地开展了清产核资工作。从已经结束清产核资单位资产变动看，清理后总资产2369亿元，比清理前增加5.82亿元，增长2.5%，总负债1534亿元，增长1.1%，所有者权益835亿元（其中，集体所有者权益的550.98亿元）， 减少10.68亿元，下降了12.8%。
2.以改制为契机，明确企业产权关系。长期以来，农村集体企业的产权是不明晰的。原因是农村集体企业是乡镇政府、村民集体组织、金融机构和农户等多方两经济主体共同驱动的结果，农村集体企业的发展不仅依靠各投资主体的资金，而且更多地依靠经营者和广大农民的长期劳动积累，使农村集体企业的原始投入的所有者长期没有明确的归属，导致其产权关系实现机制受阻、所有权约束机制不完善、资产组织能力降低、产品结构和产业结构难以合理化。因此，解决农村集体企业产权模糊性刻不容缓。江苏各地采取措施，努力解决农村集体企业产权模糊问题。
（1）积极推行企业改制， 把改制作为明晰产权关系的重要途径。截止1997年底，实行公司制的企业6624家，占改制企业数的8.95%；实行股份合作制的企业20460家，占改制企业数的27.65%；实行租赁、风险抵押承包的企业25108家，占改制企业数的33.9%；实行拍卖、 公转私和出售的有14150家，占改制企业数的19.12%；破产、兼并及其它形式的有的6000多家，随后，在总结经验教训的基础上，各地不断推进企业改制，较好地解决了农村集体企业产权关系。
（2）以改制为契机，合理界定农村集体企业资产归属。 各地按照依法界定和谁投资、谁所有、谁收益的原则，根据企业发展的历史事实，平等协商，妥善处理权属界定中的具体问题。其主要做法有：凡镇、村集体独资企业（包括由集体承担债务及借债举办的企业）的资产，均属于镇、村范围内的全体农民所有，由代表全体农民的镇、村集体经济组织行使资产所有权；镇、村集体与外单位共同出资的联营企业，则在清查定量的基础上，明晰各方实际出资额及其在实收资本中的实际比例，其中属于投资的，按出资处理，属于借款的，则按债务处理，对于历年收益没有按年度分配和交割清楚的，应重新计算，根据联营协议分割；凡集体出资参股，控股的股份经营企业，则以有限公司的出资证明书、股份合作制企业的股权证为依据，按照企业的年度财务会计报告及资产负债表界定股东的权益，确定农村集体应有的净权益；农村集体企业划出部分资产，另设立新的具有法人资格的镇、村集体企业，如原来没有办妥资产转划手续，一方作为债权，另一方作为投资而造成误差的，可在严格核实的基础上，由老企业减少资本积累，新设企业作为实收资本，也可经双方协商同意，将划转的资金、物资全部或部分保留为债权债务关系；集体企业拨出部分资金设立的不具有法人资格、盈亏由母企业统一核算的分企业（分厂、经营部等），这种拨款不属于投资性质，其资产仍属于母企业；由镇、村实业（工业）总公司出面借贷资金，下拨给企业使用的，如果明确作为总公司集体投资的，总公司应由过去对该企业债权改为对该企业的长期投资，享有所有者的权益；对于企业涉及集体与个人之间的资产关系的，按不同情况明确界定双方的权益。凡是集体企业由个人承包的，承包期间个人带入的资产、资金，如果当初商定作为出资联营的，按商定的协议分判处理有关权益。凡是由集体出厂房、土地和基础设施，个人出资金、实物共同经营的，按联营企业同样处理；一些乡（镇）村企业虽然集体没有出资，但由集体经济组织牵头，通过贷款等途径组建的，其企业积累为集体资产；产权制度改革中设置的“共享股”为集体资产。一些地方针对资产清查中存在的问题，又实事求是地组织“回头看”，对清查结果进行了自上而下、自下而上的清查复核”。
（3）通过企业改制，积极调整企业资产结构和产权结构。 与国有企业和城市集体企业一样，农村集体企业也存在着资产结构僵化、产权结构不合理问题。为了适应市场需求的变化，各地通过产权制度改革，积极调整产权结构，对存量资产优化组合，努力实现投资主体多元化。从各地改制情况看，在农村集体企业实收资本中，总的趋势是集体资本所占比重逐步降低，非集体资本所占比重不断提高。如江苏1995年乡村工业企业实收资本中，集体资产从改革前的85%以上，调整为71.6%，非集体资产（社会法人、外商和个人资本）所占比例从改革前的18%提高到27%，1996年，非集体资本所占比重进一步上升到38%，比改制前提高了20个百分点。投资主体多元化，促使农村集体企业能以较低成本筹集了大量的资金，促使社会上的部分消费资金、闲散资金向生产资金转化，降低了企业的融资成本，分散了投资风险，并且通过产权制度改革，有效地盘活了一批存量资金，不良资金，提高了集体资产的产出率。
3.规范行为，完善管理体系和管理制度。（1 ）规范资产评估行为。在改制中，大部分地区对农村集体企业资产评估比较重视，把这一工作看作是防止资产流失的有效手段，是加强农村资产管理的重要环节，故在集体资产通过拍卖、转让、租赁、出售、兼并或者由于实行联营、改制为公司制、服份合作经营、及中外合资经营、中外合作经营等方式而发生所有权或经营权转移时，有针对性地进行了资产评估，并以评估价值作为转让所有权或经营权的依据，对于资产承包、抵押担保、更换主要领导人、承包期满评价经营管理状况等，积极开展了资产评估。为规范资产评估行为，很多地方建立了农村集体资产评估管理机构及农村集体资产评估部门，对管理机构和评估部门的职能、权限、工作人员的选聘及管理或评估原则、要求作了规定，全省建立了市、县（市、区）农村集体资产评估事务所57家，部分国有资产评估事务所或人员也参与了对农村集体企业资产评估。评估中遵循“及时、优质、低偿”的原则，严格按申请立项、委托评估、资产清查、评定估算、验证确认、签定的程序进行，较好地体现了真实、科学、公正、可行的要求。截止1997年底，江苏省累计评估企业（单位）1190家，评估资产总额483.7亿元，评估后集体净资产比评估前增加了6.9%，在此基础上， 很多地方扩大了评估对象和范围，进一步严格了评估要求，甚至对已经评估的单位进行复评。
（2）严格产权登记制度。很多地方在农村集体企业改制时， 在资产评估和界定资产权属的基础上，狠抓了农村集体企业资产产权登记工作，统一制定了农村集体企业资产产权登记表和产权登记证，并就产权登记证的申领程序、产权登记表及产权变动登记表的具体填报要求作了明确的规定。为使产权登记不流于形式，很多县市统一了集体企业资产管理台帐，包括农村集体企业资产汇总台帐、农村集体企业资源性资产台帐、农村集体企业固定资产明细台帐、农村集体企业待处理财产明细台帐、和农村集体企业资产管理考核台帐，从而能跟踪反映集体企业资产存量、构成、分布及增减变动情况。
（3）加强回收资金的收管，维护集体资产收益。各地普遍认为， 农村集体企业改制的根本目的是转换企业机制，实行制度创新，更好地发展农村经济，并不是把企业一卖了之或一推了之；改制时把实物形态转化为货币形态而回收的资金，仍然是广大农民在长期生产经营中积累的成果，是发展农村经济的基础，必须把它收好、管好、用好。对此，各地采取积极措施，确保回收资金及时收缴、妥善处理。一些地方针对改制企业回收资金存在部门多头管理、混淆资产性质、纳入预算外资金管理等现象，统一了回收资金管理部门和政策，强化了回收资金收缴力度。如统一建立改制企业回收资金收缴使用台帐，对改制企业资产剥离情况及剥离不良资产中应收款认真清核、登记，对剥离应收款再清理，千方百计催缴，尽量减少资产损失；强化督查力度，如查改制企业资产回收金到帐情况，看是否落实资金到帐率；查回收资金的管理情况，看是否执行了文件精神；查回收资金使用投入情况，看是否按照政策规定使用，杜绝乱支滥花现象；查改制企业收集体资产的收益管理情况，看改制企业剥离的集体净资产收益有无到位。
（4）严格农村集体企业资产监督管理。第一， 严格经营管理责任监督。为便于监督管理，各地以资产保值增值为核心，强化了资产经营责任制和资产管理责任制。如很多地方按照集体资产所有权与经营权分离的原则，乡镇集体经济组织按工业、农业、副业、建筑业等部门分块建立中介性集体资产经营组织，经济规模较小或企业单位数较少的乡（镇）暂不设立中介性集体资产经营、管理组织，由集体经济组织对企业和经营单位的集体资产直接监督。每年年初（或一个责任期之初），集体经济组织与中介性经营管理组织签订集体资产授权经营合同书或委托管理责任书，落实保值增值或保全责任；中介性经营、管理组织与集体出资的企业及集体资产使用单位签订资产经营承包合同书或管理责任书，同时落实整个法人财产和集体财产的保值增值或保全责任。中介性经营管理组织的负责人、乡镇和资产使用单位的集体资产所有权代表为集体资产的保值增值责任人；农村经济合作社主任、村民小组组长为村组集体积累保值增值责任人；在责任期内，责任人完成或超额完成保值增值目标的，按一定比例予以奖励，或增加报酬总额，完不成保值增值目标的，减少报酬总额，或按照一定比例相应赔偿；严重失职造成集体资产损失的，除给予经济赔偿外，视具体情况对其予以行政处分，直至追求法律责任。第二、严格财务监督和审计监督。首先，加强财务监督管理。从一些地方农村集体企业资产管理实践看，企业会计委派制是加强农村集体企业资产管理的有效手段。即企业主办会计由乡镇集体经济组织（或集体资产管理办公室）统一委派并实行轮换，会计报酬由集体经济组织（或集体资产管理办公室）统一考核结算，并统一向企业收取会计服务费，对委派的会计实行资产所有者和经营者的双重领导，双向负责、双轨考核的管理办法，委派部门与会计人员签订责任书，明确其责权利。这样，有效地防止了企业抽逃资金、捏造债权债务或假帐、造帐外帐、以各种名义私分、贪污、挪用公款、公物和巧立名目突击花钱等现象；其次，加强审计监督管理。各地注意加强对农村集体经济组织和各类企业正常审计监督。尤其对资产承包及转让项目投资、基本建设、年终结算、财务收支等进行专项审计。审计工作主要由县市农村集体资产管理部门组织进行，也有些地方由委托市县审计部门审计，乡镇安排农经干事兼抓审计工作。
二、主要经验
1.领导重视、解放思想、实事求是，是抓好农村集体企业资产管理的关键。加强农村集体企业资产管理，发展农村集体经济是党在农村的一项基本方针，也是实现农村经济两个根本性转变的一项重要基础性工作，关系到建设有中国特色社会主义、引导广大农民走共同富裕之路的大问题。从调查结果看，改制中凡是农村集体资产管理有成效的地方，当地领导都十分重视这一工作，把这一工作看作是从传统的管理体制向社会主义市场经济体制转变的重要内容之一，看作是推进农村经济增长方式转变的一条现实途径，看作是发展农村公有制经济的必然选择，看作是实现当地农村“九五”战略目标的客观需要，因而宣传口径比较一致，农村集体企业资产管理有目标、有计划、有安排并且在体制上、制度上及人员的配备上都作了统一安排。
2.制度建设是搞好农村集体企业资产管理重要保证。从各地实践情况看，改制时，要想杜绝资产管理中不正之风，使改制工作健康发展，确保改制后集体资产保值增值，必须狠抓制度建设。第一、建立民主管理制度。凡是涉及重大事项必须按照权属关系，由集体经济组织成员代表大会民主讨论决定，企业改制中的资产流转必须公开透明，接受监督。第二、投资责任制度。主要是抓住三个环节，分别落实责任，即抓住调查咨询、科学论证、立项审批这个环节，严格审批责任，防止投资决策失误；抓住投资计划落实环节，保证工程质量和按期竣工投产；抓住投资决算审计环节，每项工程完工后都要进行审计，对发现的问题及时作出处理，防止集体企业资产受到损失。第三、资产经营责任制度。对集体资产承包经营的，坚持公开、公平的原则，合理确定承包基数，把集体资产保值增值作为主要指标纳入承包合同；对集体资产进行股份经营或股份合作经营的，应与派出的股权代表落实责任并在董事会中充分发挥作用，参与决策、加强监督；对租赁经营企业严格执行租赁合同，强化财产担保，落实承租者的经营责任。第四、强化资产年检和报告制度。实践证明，资产年检制度是防止集体资产前清后乱的有效制度。因此，必须加强产权登记和变更管理，建立健全资产逐级报告制度，加强财务管理和审计监督，及时检查集体资产增减变化及保值增值状况，切实掌握资产营运效率和效益状况，使集体资产经营处于有效监督之下。
3.突出管好管活回收资金和各项收益，是确保集体资产保持增值的重要手段。各地普遍认识到，企业改制中大量被置换出来的集体资产货币资金和各项收益，是广大农民长期以来辛勤劳动的成果，是发展壮大集体经济、带领农民共同致富奔小康的重要基础；能否管好用好这笔资金，事关农村合作经济的发展前途，事关农村改革、发展和稳定的大局。由于各地比较重视管好管活回收资金各项收益，所以，使集体经济发展有了较好的基础。主要经验有：首先，确立投入原则，选择好资金投向。在抓好足额回收资金的基础上，强调这部分资金应主要用于有发展前景和效益好的骨干企业的投入，或用于有回报有保证的生产经营性基础设施建设，不得用于非生产经营性开支，不得平调为国有资产，不得用于平衡财政。其次，在这笔资金的具体投入使用上，坚持四个一致，即资金投入与市场需求相一致；资金投入与国家宏观政策相一致；资金投入与地方支柱产业的发展相一致；资金投入与企业发展目标相一致。第三，用活这笔资金。以投资结构合理化和投资效益最优化为前提，对回收资金，实行专款专用、投贷并重、有偿使用。在没有选准项目的情况下，允许购买债券和其它融通资金手段；使集体资金通过循环流动得到增值；对收益资金，在鼓励用于骨干企业改造，扶强扶优的同时，支持用于创办流通企业、房地产开发及其它第三产业。
三、问题对策
1.必须尽快建立农村集体资产经营实体。过去，曾长期困扰农村集体企业的一个问题是政府和村民组织直接参与农村集体企业资源配置，全面介入企业生产经营活动，使企业的法人财产权无法实现，企业经营者地位无法真正具备，企业的自主经营，自我发展也不能真正做到。经过近几年的改制，大部分农村集体企业已开始真正成为独立核算、自负盈亏、自我发展的经营实体，激发了经营者和劳动者的积极性。但是，在建立新型企业制度过程中，在“还权于企业”的口号下，一些原本应参与对农村集体资产经营的经济组织或管理部门过早地退出了经营管理及监督领域，形成了农村集体企业资产经营管理及监督上“断档时期”，使得集体企业资产管理和经营处于低效和无序状态，当企业的集体利益部分受到侵害或其它不公平待遇时，当出现可能导致集体资产流失的行为时，难以得到及时有效地制止和纠正，更谈不上依靠法律手段来维护集体利益了。因此，必须尽快建立农村集体资产经营实体，使其成为农村集体企业所有者权益中集体利益的法定代表人，按照市场供求关系和价值规律支配、处理、经营集体资产、实现有效增值。
2.必须切实保护农村集体企业资产。当前农村集体企业改制中反映较大的问题是地方政府混淆乡（镇）财政与集体资产界限，随意处置农村集体企业资产，把一部分集体货币资产混同于乡（镇）财政收入，用来发工资搞福利、办公支出、搞非生产性建设，有的则用于填补过去“数字出干部”及决策失误造成的资金窟窿。这种杀鸡取蛋的作法如果不迅速制止，大量的农村集体资产将会被蚕食殆尽，断送乡村农民依靠这部分货币资产发展和壮大集体经济的希望，农村集体经济将会萎缩甚至消亡。
管好用好企业改制中被置换出来的农村集体货币资产，关系到维护农村集体企业和农民的合法权益和长远利益。因此，必须采取有效措施保护农村集体企业资产。要尽快出台行政性法规，明确规定集体资产的性质、功能、使用范围和程序；要加强农村集体企业资产管理，改制中置换出来的资金应主要用于发展农村集体企业，不得将其转入消费资金或补贴政府开支，更不能挥霍浪费；要加强跟踪审计监督，改制中的回收资金必须真正做到专户存储、专款专用，如发现不规范行为，应及时制止并追究有关人员责任。
3.加强集体企业资产管理不能停留于改制上。目前，我国农村集体企业在清产核资基础上，正深化集体企业产权制度改革。江苏省的农村集体企业改制措施得力，速度较快，这对于优化产权结构和产权关系，尽快建立起适合农村集体企业发展的组织形式和经营管理体制，为企业注入生机和活力必定起着巨大作用。但有一些地方或企业把改制“万能化”，以为只要改制完成了，企业资产就会自然而然地增值了，没有对影响资产保值增值问题作出全面深入地分析，并对改制后如何实现资产保值增值进行充分研究，以致一些企业改制已经完成，效益未见好转。
当前，制约农村集体企业发展的因素很多，不仅有体制问题及运营机制问题，还有资产质量和资产经营效益等问题。因此，农村集体企业在改制同时，必须加快产品结构和产业结构调整，优化资源配置，提高企业资产质量和资产经营效益。值得指出的是，企业存量资产中并不是所有资产都是健康资产，还有一些病态资产。病态资产在资产运动中，其代谢和增值功能发生障碍，不能进行正常的代谢循环和价值增值，这就需要健康资产作“因子”，去医治病态资产，以修复其正常的代谢和增值功能。实现这个目的，除通过企业改制，实现资产重新组合来实现外，还可以依靠企业内部一些健康资产去医治病态资产。如可以把富有生命力的存量无形资产作为粘合剂和催化剂投入到资产运动中去，以激活企业全部存量资产的代谢和增值功能。
4.必须切实加强企业改制管理。经过几年的改制，大部分地方的农村集体企业资产管理水平上了一个新台阶，取得了可喜成就。但是，改制中还存在着很多不足。个别地方没有充分尊重企业和群众意愿和选择，强买强卖；急于求成，形式单一，没有按实际情况进行改制；不按规定认真进行资产评估，低估、漏估集体资产；转让出售集体资产时，不能贯彻公开、公平、公正的原则，搞定向拍卖、低价出售；不按规定落实企业债务，致使集体资产流失，或把大量债务压到乡、村集体头上；清产核资不实不全不准，做表面文章，重有形资产的核实，轻无形资产的清查，对在外资产缺乏全面调查核实；改制动机不纯，搞“明修栈道，暗渡陈仓”、“大船搁浅，舢舨逃生”、“新瓶装旧酒”；收益管理不严，回收资金不到位，吃里扒外，损公肥私，以权谋私；制度不健全，监督不到位，已经改制为有限责任公司或股份合作制企业，有的没有按其章程运作，股东会、董事会、监事会形同虚设，没有真正行使其职能，仍旧是厂长一人说了算，企业内部管理机制只是换了个“药罐子”；少数改制后的企业财务制度不健全，不理帐，不上报统计资料，对回收资金乱支乱用；工作进展不平衡，少数地方对加强农村集体资产管理的重要性、紧迫性认识不足，没有把这项工作摆到应有的位置，在安排上衔接不紧，措施不到位。
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