进一步完善农村土地承包责任制讨论述要，本文主要内容关键词为：承包责任制论文,论述论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地问题是农业发展的核心问题，中国农业的每一次飞跃都与土地制度的改革紧密相联。自从实行家庭联产承包责任制以来，中国农村充满了前所未有的活力。但是，当前农村土地承包制中暴露出了种种问题，在一定程度上阻碍了农业的发展。为进一步完善农村土地承包责任制，理论界及有关部门的实践工作者展开了广泛的讨论。现将其内容综述如下：
大家一致认为，土地承包责任制中普遍存在的问题有：承包过于零碎分散，不利于规模经营；土地流转的机动性不强，一些政策措施没有跟上，导致有的农户人多地少，造成劳动力剩余；而有的农户人少地多，无力精耕细作；由于农业生产资料涨价，农产品成本高，农民负担重，缺乏积极性，等等。为解决这些矛盾和问题，理论工作者就延长土地承包期、建立农村土地流转机制、完善“四荒”地使用权的拍卖等三个问题进行讨论。
一、做好延长土地承包期的工作
大家一致认为，为积极稳妥地做好延长土地承包期的工作，首先，必须明确产权、搞好资产评估。其次，必须坚持“大稳定，小调整”的原则，在承包期内总的来说实行“增人不增地，减人不减地”的办法。对人口变化大的村，在大多数农民同意调整土地的前提下，采取动粮动钱不动地的办法，按耕地的不同类型分等记价，调整征购任务和提留数额，以解决因人口增减所带来的利益矛盾。或按预计人口增长率预留土地的办法，稳定承包关系，几年（一般5年）进行一次小调整。第三， 处理好延长、调整与稳定的关系。对于基本合理、群众比较满意的原承包方法，可以在完善原承包合同的基础上续签合同，延长承包期30年。对于人口、土变化大、承包地严重不均的村，可根据群众意见和发展农村经济的需要，对原承包地进行适当调整，重新签订合同，承包期为30年。
有些人提出要坚持民主议定和权利平等的原则，深入调查研究，多方听取意见，权衡利弊，优化调整方案。还有些人提出要正确处理国家、集体和农户三者之间的利益关系，在保证国家税收、集体提留的前提下，依据对土地等级的评估，合理确定承包费。另外，还有人对土地承包延期后的税费、劳务负担问题提出了自己的意见。他们认为，土地承包延期后，有关部门要规范租、税、费制度，农民的负担、劳务及所缴各种税费应按亩数来平均分摊，地租征收依据应是土地的等级，划清租、税、费三者之间的界限。
二、构建农村土地流转机制，促进适度规模经营
农用土地流转机制，是一种以土地使用权的让渡作为主要内容，土地需求者以有偿方式获得土地使用权的机制。大家一致认为，建立农村土地流转机制在理论上和实践上都是必要的和可行的。他们根据各地实践，集中讨论了关于土地流转的方式选择、农地流转存在的问题以及解决问题的方法和对策。
（一）土地流转的方式选择
土地使用权流转方式有以下四种：1、出租， 即承包农户将其土地使用权出租给有种田能力的农户或其他社会组织使用；2、转让， 即原承包人将其承包田的剩余期限内的使用权依法转给其他农户或法人； 3、转包，即原承包的土地转包给新承包人；4、入股， 即对土地使用权作价入股，实行土地股份合作经营，土地股份与其他资金，财产股份一样具有同等的性质。
也有人补充提出，将土地使用权出让，即集体经济组织以土地所有者的身份，将土地使用权在一定期限内让渡给土地使用者，由土地使用者向集体支付租金；抵押，即土地使用者将自己的土地使用权向银行担保取得贷款；当抵押人不能按约偿还贷款时，其土地使用权则归银行所有和处置，“四荒”拍卖等三种形式也作为土地流转的方式。还有人根据新情况，提出了两种新的土地流转方式：一是土地使用权反租倒包的方式，即根据实际需要，由集体经济组织按土地的原经营收益额，将其使用权全部反租回来，再发包给种田能手、专业队，办家庭农场；二是互换的方式，即在原承包地过于零散、不便于耕种的情况下，或因产业调整的需要，承包者之间通过协商，互换土地。
（二）目前农地流转中的难点与问题
在农地流转工作的具体实施操作中，存在一些亟待解决的问题。
1、农地经营权的转让多是农户间的自发行为， 缺乏政府的统一管理，导致流转行为的不规范，为一些经济纠纷的产生埋下了祸根。同时，由于土地的私人交易，使农地有自发变成非农用地的倾向。
2、土地市场发展滞后，必然产生土地转让中的欺行霸市， 倒买倒卖等投机行为。而土地流转的投机性，又导致了集体资产严重流失。
3、以土地抵债，口粮田随意转让现象严重， 这使有些农民失去了维持生活的最基本生活资料，自断退路，增加了社会负担，为社会治安带来了隐患。
有的人从农业劳动力转移的角度考虑，指出土地流转的困难。他们认为，一些在非农产业就业的农民，虽然他们的主要收入来源不是农业生产，但是他们手中的非农饭碗有随时打破的风险，他们视土地为最后退路，不会轻易放弃土地，这就为农地的流转带来了很大的困难。还有人对当前土地流转中的作法提出了不同的看法。他们认为，通过招标等竞争方式出让土地，形成规模经营，实际上是对一部分集体成员生存权的否定。这与农地集体所有的性质所决定的人人都有平等的土地使用权相矛盾，这是我们在制定有关政策措施中应注意的问题。
（三）解决农地流转问题的对策
针对农地流转中存在的大大小小的问题，大家提出了许多对策，概括起来，一致的观点有：
1、加快农村土地市场的发展，加强市场秩序的建设。 从实际出发，制定切实可行的土地经营权转让市场管理制度；对土地流转中的运行机制、价格、违约责任等问题分别予以严格规定，避免土地流转中的投机行为。
2、改承包为租赁。即变集体所有、家庭承包经营为集体所有、 家庭承租经营，这样就把农地所有权和使用权完全分开。农户取得的土地使用权是一项财产权利，在履行合同的前提下，他既可以耕种土地，又可以依法将土地使用权进行转让、转租、抵押。
3、实行代耕代营制。 这是以农民外出打工人数较多而相对落后的农村为分析对象而提出的一种合作经济联合体模式。主要方式是：社区内的代耕代营农户与因主要劳动力外出打工或从事非农产业而自愿转让责任田的农户签订契约，转让耕地的农户以货币化的土地使用权以及从事非农产业所得收益中原用于购买农用生产资料的资金，作为股金参与代耕代营专业户的收益分配。同时，转让耕地农户的妇、老劳动力可参与季节性农业劳动，并从中取得一部分收入。另外，代耕代营农户分别向农产品加工企业提供农副产业，并从他们那里获得销售收入，解决再生产资金问题。
4、从农村实际出发，制定土地流转政策。 对农民承包的口粮田与责任田在土地流转中要区别对待。责任田的流转政策要适当放宽，促进土地向种田能手转移。对口粮田的转让要采取适当从严的政策，对从事其它行业的农民，至少头三年内应原则上保持土地承包不变，待他们有了稳定的收入来源后，再允许转让。
也有很多人提出，实施以农地为中心的股份合作制改革，引导农地合理流转。持这种观点的人认为，农民没有土地是痛苦的，但争得土地后留恋不舍，会妨碍他们在工业化时期改变身份。而股份制可以当作一种诱导方式，用来解决人地紧张关系。但是，也有人认为，在土地入股方面应持慎重态度，股份合作制有它的适用范围，决不能动摇中央关于稳定家庭承包制的决策；也不应据此否定租赁制、承包制、联营、合伙等民营形式。
三、完善“四荒”使用权拍卖制
大家一致认为，作为非耕地资源的“四荒”地拍卖制是一种不同于耕地承包制的制度变迁。“四荒”地开发，采取“准购买，准拥有，准开发，准受益”的原则，从而大大调动了农民投资开发的积极性，并使劳动力，土地资源和社会闲散资金得到合理的配置。同时，由于集体收回相当一部分拍卖资金，从而可以提高集体社会化服务的经济实力。
同时大家也认为，作为一种全新的制度变迁，“四荒”拍卖制还有很多不完善之处。归纳多数人的论点，不完善之处主要在于“四荒”使用权流转市场发育不充分。具体表现在：市场竞争不够充分，造成“有场无市”状况；“四荒”使用权拍卖标底价的确定具有盲目性，缺乏科学依据；“四荒”使用权无法合理、顺利转让，影响“四荒”资源配置效率，无法真正保护农民的合法权益。除此之外，还有政策操作不规范，管理混乱等问题。
针对上述问题，大家也提出了各自的解决思路和政策建议。普遍赞同的有：1、要界定出让范围与形式，强化所有权。 “四荒”出让的是使用权，所有权仍属于集体，国家征用土地时，受让方必须服从国家征占地需要；2、确定出让年限与规模，稳定经营权， 并对“四荒”进行评估，未经评估的“四荒”不得出让；3、建立流转制度， 搞活使用权。在完善“四荒”市场的基础上，逐步建立“二级流转市场”，以保证流转运行是完全的市场行为，其交易场所、信息、技术、奖金、中介、签证等应规范化；4、 切实加强拍卖前的“四荒”调查与规划以及拍卖后的治理开发。“四荒”地治理开发规划要服从当地社会经济发展的总体规划，农业综合开发的总体布局以及治理水土流失的要求，因地制宜，走区域化的道路。拍卖后，要规范“四荒”地的用途，真正实现综合效益；5、管好、用好拍卖资金，合理使用，严防挪用。
也有人补充提出，对“四荒”使用权的拍卖要提供法律、法规和政策保护，对“四荒”的开发治理给予必要的资金支持与优惠政策。
在确定“四荒”地使用权的拍卖价格方面，有人主张竞价拍卖与群众承受能力相结合的原则，同时要兼顾集体与个人两方面利益，根据当地条件，经济基础和群众购买积极性等因素，综合考虑，合理估价。另有人主张建立健全“四荒”资产评估制度，按照价值规律逐步形成合理的地租、地价；逐步创造条件，实现协议拍卖向竞价拍卖或招标拍卖的根本性转变。
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