城乡二元住房制度：透视中国城镇化健康发展的困局，本文主要内容关键词为：困局论文,健康发展论文,中国论文,城乡论文,城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言：中国问题的特殊性
理解中国问题首先要理解中国特殊的政治经济背景。根据国际经典的城镇化理论，城镇化的过程是城乡间包括劳动力报酬、公共服务等要素在内的均衡化过程。西方学者认为农村劳动力向城市的转移速度与城乡间的工资差距正相关，并且移民速度的减慢和城乡工资差距的缩小在城镇化进程中将同时发生[1]。然而在中国，从乡村流向城市的人口规模日益扩大①，但与相同工业化水平时期的其他国家比较，中国城镇化率仍然处于较低水平，城乡间的收入、公共服务设施水平的差距仍处在不断拉大的阶段。为什么中国的情况特殊，这必须回到中国城镇化起点的政治经济背景中思考。区别于西方国家，中国城镇化总体处于一个“时空压缩”的发展环境中[2]。西方发达国家通过殖民主义的掠夺在长达百年时间内汇聚全球要素完成的城镇化进程，中国不可能复制。中国的城镇化为了完成工业化初期阶段的原始积累，就必须在国内人为地设置二元的城乡制度，通过压缩农村的要素成本来支持工业化、城镇化发展。正常的自由经济环境中，劳动力、土地、农产品等农村生产要素和劳动产品都能在市场环境中自由地流入城市[1、3~5]。但从中国城镇化的初始直到现在，农村生产要素流入城市均受到种种限制，或者通过惟一的垄断性的渠道即政府收购完成。中国城镇化之初就奠定的机制——城乡二元制度内生地决定了中国城镇化过程中的种种关系，影响深远。
2 不断压缩经济成本造成固化的二元城镇化结构
长久以来为了实现工业化起飞阶段的积累，中国的经济政策经常带有明显的城市倾向[6～7]。农村的发展，很大程度上是被抑制和被牺牲的。为了推动传统农业社会向现代工业社会转变，中央政府在不同时期制定了一系列二元经济政策，力求通过各类资本的积累获得可持续增长的动力。从城乡关系的角度分析中国城镇化的动力机制，始终遵循着这样的逻辑，实现了城市对乡村的隐性剥削。针对不同时期隐性剥削的重点，通过劳动品、劳动力、资本与空间3个方面的分析，研究认为从城乡二元制度视角理解，中国的城镇化是一个不断压缩城镇化经济成本的过程(图1)。
图1 城镇化的动力机制回顾：一个不断压缩城镇化经济成本的过程
Fig.1 Review of urbanization dynamic mechanism:a compressed process of economic costs of urbanization
2.1 通过固化劳动品价值压缩城镇化的成本
重工业优先的赶超战略确立了城乡分割的二元体制。新中国成立后在恢复了连年战争中一度瘫痪的国民经济后，摆在中央政府面前的首要任务是如何实现将中国从一个落后的农业国建设成为一个先进的工业国的问题。农业是经济发展的基础；而实现国家的现代化，工业化是必由之路。当时中央政府认为，只有工业化才能改变中国落后贫穷的面貌，才能最终解决农民的问题[8]。在工业门类的选择上，根据当时对国际政治形势的判断和对国防装备的需求，借鉴了苏联的社会主义工业化模式，制订了依靠建立单一的公有制和计划经济来推行快速发展重工业的战略。由此，在快速建立共和国工业体系的过程中，逐步形成了农业支持工业、农村支持城市、城乡分割的二元体制。这一时期，政府为了强化对农业要素的配置权，通过农业生产资料的社会主义改造，限制农民进城就业，限制城乡间生产要素的自由流动，并逐渐强化。这种限制首先是从农副产品统购统销开始[8]，切断农民对农业剩余产品的自由支配权，禁止可以作为资本的农副产品的自由流动，剩余粮食统一由国家来收购；在城市方面，国家禁止农民自由流向城市，对城市居民实行粮食的定量供应。
城乡之间的生产要素流动被政府强行干预，取而代之的是严格按照计划实施的调拨和交换。工农业产品通过政府人为的定价，各自价值被固化，不受市场供求关系的调控，形成典型的“剪刀差”(scissors gap)。工农业产品的“剪刀差”主要包含两个方面：在政府规定的统购统销的价格水平下，农民在出售农产品时少收入，在购买工业产品时多支出，两者之和即为当时工农业产品交换中存在的“剪刀差”。计划经济时期农业为城市及其工业化提供的资金积累分为3种方式：税收方式、“剪刀差”方式、储蓄方式[9]。“剪刀差”是我国计划经济时代农业支持工业、农村支持城市的一个最为重要的方式。“一五”以来，农业的资金累积数量，绝大部分没有回归到农业的再生产中，82%的农业累积价值净流出，用以支持城市工业，特别是重工业的再生产。在1952-1990年间，“剪刀差”对工业化提供的全部资金积累中占了70%(表1)。正是农产品统购统销政策形成的工农业产品“剪刀差”，完成了对农产品的剥夺，为新中国工业体系的构建提供了原始的资金积累和稳定的原材料来源，使得新中国的工业获得了保护性的发展。
2.2 通过固化劳动力身份压缩城镇化的成本
继计划经济初期形成的政府对工农业产品价格的人为干预后，与此伴生和后续的对劳动力身份的固化是中国城镇化进程中压缩福利经济成本的一个重要手段。主要包括两个方面，一是对城乡户籍制度的严格控制，二是城乡劳动力报酬的差距，即同工不同酬。新中国成立后，由于政府对工农业产品的价格采取了干预政策，农业收入中的大规模积累资金都流向了城市生产部门。如果生产要素是自由流动的话，资本和劳动力的配置会自然地流向城市，从而使得城乡间的劳动报酬趋于均等[10]。然而为了从制度上稳定城乡劳动力的配置格局，带有浓重二元分割色彩的城乡户籍制度应运而生。另外一方面，从城市的角度出发，由于新中国成立初期主要遵循的是在大城市发展重工业的战略，与轻工业相比，重工业的资本密集程度比较高，劳动吸纳能力比较弱，无法提供大量的就业机会。为了保障城市居民的充分就业，防止城市福利的外溢，户籍制度便筑起了无形的堡垒，农民的身份被人为固化。
二元的城乡户籍制度造成的结果是：农村、农业为城市、工业输入了巨大的累积资本，为城市做出了基础性的贡献和巨大的牺牲；城市却筑起了厚厚的户籍“围城”，农民无法分得工业化所带来的红利。户籍制度的本意是政府对其居民的基本情况进行登记和相关管理的一项国家行政管理制度，目的是为了维护社会治安和提供人口统计资料[11]。但是，在城乡公共服务差异较大的情况下，原本仅仅作为人口统计管理有效凭证的户籍制度，逐渐异化成了城乡社会福利的政策载体和“权利凭证”，城市户籍的背后隐含着远高于乡村水平的养老、医疗、教育等公共服务。计划经济时期，城市对乡村这种“有进无出”的盘剥，使得依附于户籍之上的城市福利具有强烈的排他性，城镇化经济成本大大降低。由于户籍管制政策，客观上造成了城镇化水平在数据上没有明显的增长，但国民经济增长速度迅速②，为改革开放后城镇化的高速发展提供了充足的准备。户籍制度尽管经历了面向不同人群和不同等级城镇的一系列改革，然而由于二元制度的制度基础没有发生根本性的改变，所以至今仍然是城乡矛盾激化的焦点。
尽管在名义上很多地方统一了城乡居民的户籍差异，然而同工不同酬现象仍普遍存在，针对城乡劳动力身份的收入歧视依然存在，农民工的劳动力价值在很大程度上被低估。白暴力(2007)在对农民工工资收入的研究中发现，从城镇职工的收入水平以及农民工对于GDP的贡献率两方面的比较可以看出，农民工的收入水平处于一个较低的水平(表2、表3)。除去个别年份非市场的原因，城镇职工的工资水平基数和总量上明显高于农民工的收入。城镇职工工资的绝对水平与农民工工资绝对水平之比，也由2001年的2倍，扩大到2005年的2.8倍。2004年农民工外出务工年均收入6471元。据此数据计算，2004年全国外出农民工的工资收入为7650.7亿元，占其所创造GDP总数31223.4亿元的24.5%，即不到1/4[12]。可见，农民工工资收入水平远远低于其对GDP增长的贡献。同时，农民工工资增长率远低于GDP增长率。
3 二元住房制度：城镇化过程中的资本与空间的固化
自1994年实行的中央—地方分税制改革以来，地方财政呈现出财政支出大于预算内财政收入的情况[13]。单纯依靠财税收入，难以填补快速城镇化过程中需要政府供应的市政基础设施和公共服务设施经济成本，由此催生了地方政府对“土地财政”的强烈依赖(图2、图3)，也开启了城市对农村的第三轮剥削——资本和空间的剥削。
图2 2009年全国土地出让收入前20位城市情况
Fig.2 Rank of China's top 20 cities in terms of land transaction revenue,2009
资料来源：参考文献14。
图3 全国土地有偿使用收入与财政收入的比例情况
Fig.3 Revenue of land transaction and its proportion in total revenue
资料来源：参考文献15。
3.1 二元土地制度确立了二元住房体系
二元的土地制度使得农民基本无法分享土地流转所带来的巨额收益。依照宪法中国土地按所有制分为两类：一类是城市土地，归国家所有；一类是农村土地，归农民集体所有，又细分为耕地、农村集体建设用地和宅基地等3种。城乡土地处于一种制度保障下的“二元分割”状态：国有土地使用权可以进入市场，有偿使用；但集体土地却只能限于耕种、集体公共建设和集体内农民自建房，不能抵押和买卖。按照现行土地管理法相关规定，农地转为非农建设用地必须由政府出面征收，完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。城市政府垄断土地一级市场，掌握着将农村集体土地转为国有、进入土地市场交易的惟一渠道。在这个转换过程中，农村集体土地被转化为国有土地后，按市场价格交易，以农地补偿标准给予农民征地补偿，地方政府获得巨额土地级差收益③。在一些大中城市，相同区位的土地，法定的农地征收补偿标准仅为国有建设用地征收补偿标准的3%～6%[16](图4)。
图4 二元住房体系及其流通机制
Fig.4 Dual housing institution and its circulation mechanism
二元土地管理体制客观上塑造了城乡二元住房体系，形成第三轮城乡“剪刀差”。建于宅基地上的农村住房与城镇居民住房相比，后者可以自由交易，近年来随房价快速增长而成倍增值，而前者除了同村居民间的转让外，农村住房无法交易，其价值也被二元的土地住房制度固化了，而其与相同地段环境的城市住房的巨大价值差异则是政府主导下的城镇化成本的重要来源。二元的制度下，一方面是充分竞争的住房市场，一方面是被制度固化的农村住房。将农村的土地资产市场化为资本，城市政府是必经的中介，在这样的过程中，大量的本该属于农民的利益被剥削，农民住房的价值被制度扭曲压缩。土地作为特殊的商品和不动产，其资本与空间价值被固化，这样的过程可以称之为第三轮城乡“剪刀差”。
3.2 住房改革进一步拉大了二元住房体系间的价值鸿沟
城市住房市场化改革是非常重要的制度性因素，进一步拉大了二元住房体系间的价值鸿沟。以1998年房改为起点，政府进行住房私有化的改革，取消单位福利分房，改为货币化补贴；个人以几乎不计土地价值、远低于实际市场的价格一次性地买断了住房产权。住房作为一项重要的不动产，它的私有化使得长期以来靠制度因素累积起来的城市资本通过住房的形式固化在城市市民的身上，城乡居民自此有了巨大的资产差异。房改后的城市住房自然获得了市场所认可的正常价格。正是这样的房改政策，将计划经济几十年来积累下来的财富在短时间内猛烈地释放出来，整个社会的实际财富在短短的几年内，成千上万地剧增。这一改革盘活的大量的传统经济积累下来的存量资产，当然也包括了长期以来城乡二元制度中农村流失的那部分的积累④。由于城市土地供应的稀缺性、城镇化带来的巨大住房需求，以及政府公共住房体系下的保障性住房有效供给的严重缺失，使得完全市场导向的住房供给体系客观上塑造了房价快速增长的制度基础。城市住房价格的飞速上涨与乡村住房人为固化的价值之间的差距因此越拉越大，扭曲的制度和自由市场定价机制之间的冲突是很多拆迁安置问题产生的根源。
3.3 城乡住房制度的差异将进一步阻碍城镇化健康推进
二元的住房制度所形成的巨大城乡住房价格差距，一方面对主动城镇化人口形成了高昂的进入门槛，同时日益凸显了农村特别是经济发达地区的农村住房的灰色价值，使得农民不愿意放弃住房进入城市，同样阻碍了城镇化的健康推进。
由于二元的住房制度所形成的巨大利益差额，促使乡村地区大量的违法用地行为泛滥。在宪法以及相应的配套法规的保证下，农村住房与城市住房是相互独立的两套体系，政府对农村集体土地非农化的产权交易进行严格的限制甚至禁止。但是在城市住房价格日益高企的情况下，在中国的城市郊区，一些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设包括联排别墅、公寓等各种类型的住宅。除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向本集体经济组织以外的成员销售，形成所谓的“小产权房”。游离于正规法规体制保障之外的“小产权房”灰色套利行为层出不穷：村民联合起来，以集体的名义，用“以租代征”的方式对外租赁土地，用于非农开发从而从中收取租金；一些乡村以城市居民认领“蘑菇房种蘑菇”的方式，事实上是在出售木质乡村别墅；更有甚者，竟然在蔬菜大棚地里“种”出了别墅[18]。凡此种种，农民在这场与城市争夺利益的博弈过程中所表现出的智慧令人惊叹，同时，这是农民在当前不合理的住房制度设计背景下基于实用主义所找到的聪明应对。然而这些不能获得当前制度性认可的农村住房，又为下一步的改革造成了诸多既成性难题。客观上造成土地资源的严重浪费，一定程度上影响健康城镇化的进程。
根据笔者在苏南某城市的调查，超出一半的农村居民，并没有迁居城市的打算。原因可以归结为两点：随着城市的外延，拆迁所导致的农村住房的权益日益提高；在某种意义上，现行的制度赋予了农民对土地产权的永久使用权，在医疗教育等农村服务设施能够满足其需求的情况下，农民更倾向于留在农村，拥有比城市中更宽敞的住房，总体不愿放弃农村住房资产，迁居城市的意愿日益趋弱。
4 住房成为扭结点：城镇化与城市的住房依附
4.1 主动城镇化人口是城市住房需求最为集中的人群
相比于城中村改造、城市边缘地区集体土地拆迁等等原因形成的农民被动城镇化，因考学、就业等原因产生的异地主动城镇化人口及其住房是涉及面更广的问题。主动城镇化人群普遍具有较高的学历，拥有着足以在城市谋生的技能，在城市中具有较为稳定的职业与持续的收入，因此构成中国实现健康城镇化的关键人群，也有研究称之“夹心层”，其中又以新生代农民工与新就业大学生为最典型的代表。按现在外出就业1.5亿农民工中80后90后占60%计，新生代农民工约有9000万人，和他们的父辈不同，他们几乎没有务农的经验，很多是从学校毕业后就直接外出的，对土地没有很深的感情。他们基本上不是基于“生存理性”外出，而是更多地将流动视为改变生活方式和寻求更好发展的契机，有着强烈的在城市定居的意愿。与此同时，每年700万新就业大学生基本以城市就业为主。除了来自农村的大学生在城市就业定居，其中还有一个重要的城镇化结构的问题：很多来自中小城市的大学生在大城市、特大城市找到了工作，这部分异地主动的再城镇化人口也是近年来城镇化出现的新动向，导致大城市、特大城市的住房需求持续增加(图5)。
图5 住房成为扭结点：一个不断积累城镇化社会成本的过程
Fig.5 Housing acting as a junction:a long-term process of accumulated social costs of urbanization
4.2 城市住房是城市公共产品供给的组织核心
对于主动城镇化人口，就业岗位和优质的公共服务是吸引人口城镇化的最主要因素。在中国城市，公共服务、社会保障和其他社会资源按照获取的差异性可以分为两类[19]：一类依附于户籍，例如目前中国大部分城市中的社会保障和基础教育仅面向拥有该城市户籍的居民；第二类依附于区位，处于不同区位的居民的获取公共服务的难易程度不一样，如道路、公共交通、市政设施、治安条件、教育机会等等。而城市住房直接决定了居民所在的区位，目前实行的人口迁移的户籍管理准入制条件中，拥有固定的住所是一项最为基本的条件(表4)。因此，城市优质公共服务的获取，在很大程度上与在城市中是否拥有稳定的正式住房密切相关，城市住房是城市公共产品供给的组织核心。
正因为城市众多的公共服务资源都是有形无形地附着在空间区位上，住房就不再仅仅是遮风避雨的物质空间，它决定了城市居民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源，积累人力资本和社会资本，融入城市主流社会提供机会[20]，住房是实现空间城镇化与人口城镇化，使城市外来就业人口跳出非正式经济融入城市正式经济体系的最为重要的媒介。
4.3 稳定住房是促进城镇化持续发展的重要因素
制度所认可的城市住房是主动城镇化人群兑现身份城镇化、享受城市公共服务的制度扭结点(junction)。中国城镇化的发展，在通过对不同农村要素剥削以压缩其经济成本的同时，带来了社会成本不断累积的过程。当前中国的城镇化，空间城镇化与人口城镇化并不匹配，呈现出非常独特的景观。一方面，地方政府的造城运动如火如荼，空间城镇化扩展迅速，数量巨大但结构失衡：工业地价以几乎零成本的方式吸纳产业进驻，住宅用地则以市场竞拍的方式，进而导致房价高企。另一方面，人口城镇化面临着相似的问题，数量巨大但质量不高：城市吸纳了大量事实上的就业人口，但因为是户籍外的流动人口而无法享有城市公共产品，他们被剔除在城市体制之外，是社会问题的频发人群。经过多轮面向不同要素的“剪刀差”剥削，城乡间已经累积了应当引起足够重视的社会成本。从这个意义上来说，有效的住房改革和保障应该能够承担起一个有效突破口的角色，成为城乡社会从分割走向融合的中间机制。
5 结论与讨论
在经历了面向劳动品价值、劳动力身份的压缩后，中国城镇化经济成本的压缩对象转向了以土地、住房为代表的空间资本市场。在这一过程中，城镇化的社会成本处于不断累积的过程。出于城市自身利益而分割城乡的做法不利于城乡经济的共同增长，城乡间的融合有利于城市经济的持续增长[21]。因此从城乡住房的角度切入，笔者认为以此为扭结点的城乡二元制度，是影响中国城镇化持续发展的重要因素；同样，作为城市公共产品组织核心的住房，应该能够承担起一个有效突破口的角色，成为城乡社会从分割走向融合的中间机制。因此有必要建立起一元的住房制度体系，摈弃二元的住房价值体系，建立统一的市场，让农民能平等地享有城镇化带来的红利，同时能够拥有必要的资本准备，进入城市。
(1)政府维系的二元住房体系并不是“保护农民的利益”，而是降低城镇化的经济成本，是新一轮的“剪刀差”式的剥削。
(2)当前的“低成本城镇化”所累计的制度性矛盾已日益明显，住房成为释放长期积累的城镇化社会成本的一个扭结点。应和当年的商品市场化流通改革一样，重新进行城乡住房一体制度的设计。
(3)在财政分权的制度设计背景下，如何使政府放弃利用制度鸿沟来强行维系住房价值的“剪刀差”，通过什么样的方式对农村住房的价值进行制度性的确认，是未来制度设计的难点。
(4)对于主动城镇化人口，使其拥有稳定住房是促进城镇化持续发展的重要因素。
(5)未来的住房制度设计，政府必须而且能够发挥积极的作用，建立起农村住房与城市住房的融通机制。一方面让农民分享城镇化的红利，同时对新增城镇人口的住房需求进行有效的筛选监管，为符合条件的城镇化人口提供在现有农村住房上负担得起的城市住房，从而促进城镇化的健康发展。
(本文荣获“中规院”杯第6届中国城市规划学会青年论文奖二等奖。南京大学建筑与城市规划学院张京祥老师和罗震东老师给予了指导和帮助，特此表示诚挚地感谢！)
注释：
①据国家统计局监测调查结果显示，2010年，全国农民工总数达2.42亿人。其中外出就业1.53亿人，本地非农就业0.89亿人。
②根据联合国教科文组织发布的世界城市展望报告(2007)，从1950年到1980年30年间，中国城镇化率从13.0%上升到19.6%，仅仅提高了6.6%。而同时期世界城镇化水平从29.1%上升到39.1%，发展中国家从18.0%上升到29.6%，均高于中国城镇化发展速度。而根据中国统计年鉴(1983)，从1949年到1978年，我国工业总产值增长了38.18倍，工业总产值在国内生产总值中的比重由1949年30%提高到1978年的72.2%。
③2007年国土资源年鉴显示，2006年全国土地征收合计341643.60
，其中农用地流转达253781.04，占74.3%。数字的背后隐藏的是巨大的套现空间，政府从农民手中以每亩几万元到十几万元不等征收农用地，进入储备环节。当土地完成“三通一平”等准备环节再次进入到土地一级市场后，其价值已经是原先的10倍甚至更多。
④根据赵燕菁(2008)的测算，1995年我国公有住宅已达30亿
，这些公房大多位于城市的老区，具有很高的市场价值，即使仅仅按1000元/计算，这部分财产价值也可以高达3万亿。1998年房地产实收资本额中，国家资本金一块是841.80亿元，除去正常年份250亿～300亿左右的收入，多出的500亿～600亿左右额收入应该主要是房改上缴。由此可见，房改使大量传统经济下依靠制度积累下来的财富进入了城市居民手中。
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