财政支出的政治周期与激励机制，本文主要内容关键词为：激励机制论文,财政支出论文,周期论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文基于省级政府层面研究财政支出的政治周期，并从官员的激励机制方面探索造成财政政治周期性的原因。本文发现官员的晋升激励是造成财政变化的重要因素。在中国的多级财政体制中，中央政府掌握着地方政府官员任免的权力。因此，中央政府对地方官员的评估标准在很大程度上影响地方官员的决策。改革开放以来，经济发展成为中央评估地方政府的主要指标(Li and Zhou，2005)。然而，随着经济的迅速发展，贪污腐败的问题越来越严重。贪污腐败行为一方面严重损害了纳税人与政府之间的关系，另一方面也有损中国共产党的形象，因此近年来贪污腐败同样是中央政府考察地方干部的重要因素。如果地方干部被卷入贪污腐败事件中，他的政治生涯将会严重受挫，甚至将会被开除党籍，面临法律制裁。
利用28个省和自治区1990年至2010年的省级数据，本文首先研究了省级官员晋升的影响因素。结果表明，除了已有文献充分论述的经济绩效对官员升迁有着正向作用，另一个因素贪污腐败很大程度上减小了官员晋升的可能性。根据以上原因，本文建立了一个地方官员政治周期模型刻画财政决策过程，并且从实证上对模型进行检验。理论和实证结果都证明，官员的晋升激励导致了财政支出的政治周期性。中央政府每5年会举行中央党代会，进行大规模人事调动。表1显示了1990年至2010年间，每年省级官员(省委书记和省长)的变更情况。期间，中央党代会分别在1992年、1997年、2002年和2007年召开。可以发现，约50%的省级官员变更发生在中央党代会及其后一年中。本文的实证研究发现，基本建设支出在中央党代会前增加，中央党代会期间减少。这是由于省级官员需要在党代会之前“挣表现”，因而会在党代会前增加基本建设支出。但同时基本建设项目常常与贪污腐败有密切关系(Kenny，2006 and Tanzi and Davoodi，1998)，因此省级官员在中央党代会期间会“谨慎行事”，减少基本建设支出。图1显示了贪污腐败和重大事故与基本建设支出的关系。可以看出，贪污腐败和重大事故的发生频率与基本建设支出呈正相关。 本文的主要贡献在于：(1)首先提出了中国的财政政治周期问题，并用实际数据证明中国的地方财政支出具有政治周期性。(2)本文通过理论和实证研究从地方官员的晋升激励角度(经济增长、反贪腐)分析了财政政治周期的产生原因。 本文的主要结论是：在中央党代会年份，省级财政支出增长有较明显的下降。从分类来看，行政事业费增长率增加，基本建设支出增长率减少。这主要因为省级官员的升迁与其政绩挂钩，财政支出一方面可以为官员带来经济政绩，另一方面也有可能增加贪腐机会使官员犯错。中央党代会召开前，地方官员会增加支出发展经济，而当中央党代会召开时，地方官员会倾向于减少支出，从而减少贪腐的可能性。这一结论与王达梅(2007)对政府换届与经济周期波动关系研究的结论相吻合。她指出，经济增长的峰值通常出现在政府换届后的第一年或第二年，而任期后几年的经济增长率都呈下降趋势。显然，财政政策作为政府调控经济的有效手段，对经济增长有着显著的影响。陈卫东、苗文龙(2010)也得到了类似的结论：中央政府换届后财政支出扩大，随着下次换届来临，财政支出增速放缓。中国政府换届预期的负效应与许多通过竞选决定执政党的两党制国家的选举效应恰好相反。 本文其余部分安排如下：第二部分简单介绍中国的政治体制。第三部分建立地方官员政治周期模型。第四部分进行数据说明和描述。第五部分进行实证研究并分析结果。第六部分总结全文。
图1 贪污腐败、重大事故与基本建设支出的关系 注：贪污腐败、重大事故与基本建设支出是每年的省均值。 二、中国政治体制和激励机制 中国目前主要实行五级行政体制：中央—省—市—县—乡。中国共产党是唯一执政党并且掌握着人事任免的最终权力。各省的“一把手”和“二把手”分别是省委书记和省长。中央委员会可以对省委书记进行调动，而省长的任命采用提名制，需要经过人民代表大会表决通过。但由于是党委领导政府开展工作，因此我们认为党代会是人事调动的关键时期。从1970年开始，中央党代会每5年召开一次，进行较大规模的人事调动。表1显示了1990年至2010年间，每年省级官员(省委书记和省长)的变更情况。可以发现，约50%的省级官员变更发生在中央党代会及其后一年中。由于我国对官员任命没有明文规定，因此我们将每5年一次的中央党代会召开作为一个外生的可预测的周期，并研究地方政府财政支出与这一周期的相关性。图2显示了1990-2010年间，不同类型财政支出的波动情况。由图可知，各省不同类型的支出增长率随着党代会召开出现了不同的波动情况。 由于中国官员的外部选择非常少，因而可以认为每个官员都想要留在政治体制之内(Li and Zhou，2005)。在中央集权的政治体制下，中央对于地方官员的考核指标十分重要，决定了省级官员的升迁和罢免。这些指标也成为影响官员作出政策决策的重要因素。自1978年改革开放以来，中国人事管理系统也进行了改革。1980年，党政官员的终身制被取消。由于经济发展的需要，地方经济发展情况成为地方官员考核的重要项目。因此，官员为了得到中央肯定必须努力发展所在地区的经济。然而，随着经济的不断发展，贪污腐败情况日益严重。根据Wang(2013)的估计，近年来每年灰色收入总量大约占年度GDP的12%～13%，说明贪污腐败已经深深渗透了中国经济。由于贪污腐败会增加贫富差距，严重威胁社会稳定，因而我国政府近年来不断呼吁要进行反贪污反腐败的斗争。2013年，中央纪律监督委员会查处省部级高官31名，是30年来最多的一年。在这种背景下，中央对地方官员的考察指标正在不断发生变化，由原来的仅以经济发展为导向变为多元化导向，包括民生、社会稳定等等。因此，贪污腐败的一票否决作用也越来越大。一旦官员涉及贪污腐败案件，无论是否直接参与都意味着政治生涯的结束，甚至还要面临法律起诉与制裁。 这样，省级官员似乎面临着两难的情境。一方面仍要重视经济增长，也就意味着要进行基础设施投资。中国过去30年间的增长有48%来自资本投资(Wang and Yao，2003)。另一方面，许多基建工程涉及招标、土地拍卖等，很容易滋生腐败。图1表明贪污腐败与基本建设支出具有正相关性。在中央党代会期间，中纪委的监察力度加强，如果期间官员被举报有违法行为，那么之前的行为都要接受调查。因此在中央党代会期间，官员们会遵循“不做事不犯错”的原则，减少基本建设的投入。同时，他们也会增加行政管理类支出，加强与中央的人脉关系，争取晋升机会。
图2 省级财政政策变化与中央党代会时间 注：竖线表示中央党代会召开的时间。 三、地方官员政治周期模型 这一部分建立了一个官员的政治生命周期模型来描述激励机制如何影响官员的决策行为，并用数值模拟的方法对模型进行求解。接下来的实证分析结果支持了模型中的重要假设。 (一)基本模型。 假设经济中有两种产品：私人产品X和公共产品G。 1.消费者。 假设消费者没有储蓄，每个消费者从私人产品中获得效用。记第i个消费者获得的私人产品为
，那么该消费者获得的效用为：
因此在每一期第i个消费者面临的最优化问题为：
这里T表示社会中的总税收，N表示经济中公民总数量，也就是纳税人总数。本文假设纳税人数量不变，税收由经济中的所有公民(包括消费者和官员)平均承担，因此，第i个消费者的税收负担为
。 此模型中蕴含的两个假设是：一，效用函数对于所有消费者是相同的；二，每个消费者的实际工资为w，是外生决定的。 2.地方官员。 假设存在四期t=1，2，3，4。t=1，2为第一届，t=1地方官员上任，t=2地方官员在任，中央举行党代会，根据t=1，2时期地方官员的作为决定其是否留任。t=3，4为第二届，若官员继续留任，那么t=3，4地方官员在任，之后退休。若在第二届官员不能留任，那么t=3，4地方官员成为一般消费者。地方官员的最长任期即为两届。两届以后，无论地方官员政绩好坏，必须退休。因此，在每一期地方官员需要选择最优的公共支出来最大化政治生命周期的总效用。图3是简单的时间轴说明。
图3 党代会召开时间说明 假设政府仅有一个代表性官员，能够完全决定政府公共支出G。公共支出G包括两种类型：“安全型”公共支出
和“风险型”公共支出
。 “安全型”公共支出是维持日常工作需要的开支。这类支出能够增加留任的概率，但是对于经济增长的作用不大。行政事业费可以看做是一种“安全型”支出。行政事业费是指用来维持政府日常工作的开支。它对于经济的促进作用不明显，但是可能通过协调人际关系等途径增加官员留任的概率。 “风险型”公共支出能够促进经济增长(有滞后性)，但同时在当期会产生一定的政治风险。这种风险每一期都存在。基本建设支出是一种“风险型”支出。政府投入的此类支出越多，对经济增长的刺激越大。同时，有一些文献证明基础项目中最容易产生腐败，尤其是大型的土木工程项目(Tanzi and Davoodi，1998)。在中国，官员一旦被曝光具有严重的贪污腐败行为也就意味着政治生涯的结束。 接下来是模型的几个重要假设： 假设一：官员在每期都面临着一个犯错概率
。这一概率与“风险型”支出有关。官员犯错也就意味着政治生涯的结束。中央政府完全通过地方经济发展情况这一指标来考察地方政府官员。此外，官员还要承担损失，记为M。
假设每一期的税收为T，由预算收支平衡有：
中央考察地方官员有两个重要因素：经济发展和是否涉及贪污腐败。为了简化模型，本文假设若官员没有犯错，在t=2期，官员面临着一个留任的概率。由于“风险型”支出能够促进经济增长，因而留任概率与地方官员在t=1的“风险型”公共支出
(下标表示时间)正相关。由于“安全型”支出增加晋升概率，因而留任概率还与t=2期的“安全型”支出
正相关。
本文使用逆向归纳法求解地方官员公共支出的决策。首先考虑官员被留任的情况，即t=3，4时官员都在任的情况。 在t=4时，官员没有被中央政府考察的压力，因此面临的最优化问题为：
其次考虑t=3，4时官员没有留任的情况。我们假设若官员在第二届没有留任，那么之后每期得到的是保留效用
，这里
是外生给定的常数。 再次，考虑第一届政府的情况。t=2时，官员面临一个留任的概率，由于此时官员能够预期在后两期会采取最优决策，因而官员的最优化问题可简化为：
我们可以利用相同的方法求出t=1官员最大化问题的最优解。t=1时，官员面临的最大化问题为：
但是，我们不能直接比较
的大小，因此需要利用数值模拟的方法观察“风险型”支出的变化情况。 (二)数值模拟。 由于以上最优条件无法取得显示解，因此本文采用数值模拟的方法观测两类支出在不同时间的变化情况。方便起见，我们设定消费者和地方官员的效用函数为： U(X)=lnX(X＞0) 根据前文的设定，我们对概率函数及官员的收入函数做出以下假定：
其中，
表示各时期的“安全型”支出，
表示各时期的“风险型”支出。a、b均为函数参数。a可以理解为第一期“风险型”支出对留任概率的作用。b表示第二期“风险型”支出对留任概率的作用。可以验证，以上设定满足前文要求的函数性质。为了简便计算，我们取N=10，M=1，β=0.99，
=2，
=1。图4是数值模拟的结果。
图4 安全型支出和风险型支出的变化情况 注：上图中N=10，M=1，β=0.99，
=2，
=1，a=1和b=0.1。我们尝试了其他a、b的取值，结果变化不大。 图4显示了“安全型”支出和“风险型”支出的变化情况。结果显示，“安全型”支出在中央党代会期间增加，在其余各期减少；而“风险型”支出的变化情况刚好相反，在中央党代会期间“风险型”支出减少，其余各期增加。这一模拟结果与本文模型中的结果相吻合。 本文模型说明：第一，中央党代会年份“风险型”支出会减少。这是由于“风险型”支出一方面可以带来当地的经济增长，另一方面也可能使官员犯错(比如投资项目失败)。由于“风险型”支出促进经济增长的作用具有滞后性，因此大多数官员会在中央党代会期间选择“求稳不求进”的策略，减少“风险型”支出。第二，“安全型”支出虽然对经济发展没有作用，但能够增加留任概率。因此在中央党代会年份“安全型”支出会有所增加。 以上理论模型提出了一个官员晋升激励可能影响财政支出结构的途径，在后文的实证研究中，我们利用省级数据验证了模型中得到的两个结论。 四、数据说明和描述 本文利用了全国28个省、自治区和直辖市(除四川、重庆、西藏、台湾、香港、澳门)1990-2010年的财政数据，包括地方政府决算支出、农业支出、教育支出、行政管理费和基本建设支出。数据来源是中国统计年鉴和《新中国60年统计资料汇编》。全部变量都使用实际值，处理方法是用零售价格指数(RPI)指数消除价格因素。由于2007年实行政府收支分类改革后取消了基本建设支出这一分类，因此基本建设支出的时间范围是1990-2006年。 省级官员数据主要来自中国党政干部资料库的个人简历，并利用百度百科进行补充。官员的个人信息包括年龄、教育程度、任期，以及任职去向(晋升、平调、降职)。省级官员包括省委书记和省长，由于省委书记在省内事务起主导作用，本文中省级官员主要指省委书记。 在模型中，我们说明由于基础建设支出与贪污腐败和事故高度相关，因此官员倾向于在全国党代会年份减少基础设施支出。在接下来的实证分析中，我们检验这两个因素对于省级官员晋升的影响。由于腐败程度较难衡量，我们使用各省新闻曝光的腐败新闻和重大事故作为代理变量。数据来源是新华社多媒体数据库。新华社是中国的官方新闻社，提供了历史新闻和信息。对于腐败曝光，我们使用关键词：省、“贪污”或“腐败”进行搜索。搜索结果包括一个省所有与贪污腐败有关的新闻，从省部级官员到当地银行出纳员，从党员干部到私营企业家。由于中国官方权力体系具有严格的等级制度，我们认为体制内级别较低或体制外的人员贪污对于省级领导人晋升的影响不大。因此我们只统计市级或以上相关政府官员腐败的新闻。对于重大事故新闻，我们使用关键词：省、“重大”和“事故”进行搜索，并统计有关安全和环境污染的重大事故。 经济数据来自中国统计年鉴，包括：总人口、地方GDP、城镇平均收入和第二产业比重。第二产业比重是为了控制地区间经济发展结构不同对于地方财政支出结构的影响。此外，由于我们关注的变量—全国党代会召开是一个虚拟时间变量，因此得出的结果有可能是时间趋势的影响而不是党代会召开的影响。因而我们还控制了全国GDP增速以消除外部经济环境的影响因素。 五、实证结果和稳健性检验 (一)中央党代会与省级支出增长率的关系。 基本模型。 下面我们使用计量方法更加严格地分析省级财政政策随着各级政府换届的变化情况。我们利用以下方程进行计量建模：
其中
表示地区i在t时期各项财政支出的增长率，分别包括：地方财政总支出、行政管理支出、基本建设支出、农业支出和教科文卫支出。
表示地区i支出的前一期增长率，体现财政政策的持续性。
是4个虚拟变量，用来刻画全国党代会的影响。若全国党代会在未来两年召开，则
等于1，否则为0。若全国党代会在未来一年召开，则
等于1，否则为0。若全国党代会在当年召开，则
等于1，否则为0。若全国党代会在过去一年召开，则
等于1，否则为0。
包含了其他可能影响财政政策的控制变量：财政收入增长率，各省第二产业比重，人口增长率，地方GDP增长率，省委书记和省长的年龄、教育程度和任期。其中，教育程度大于等于本科令为1，其余为0。任期则为官员实际上任后的年数。我们还控制了全国GDP增速以消除外部经济环境的影响。由于滞后项和误差项可能存在相关性，因此OLS方法的估计结果可能存在偏差。我们利用GMM估计方法对方程(12)进行估计。 表3表示中央党代会对各项财政支出增长率的影响。我们关注的系数是
4个虚拟变量的系数，它们描述了中央党代会对地方财政支出增长率的影响。第(1)列是财政总支出的结果，回归系数表明财政总支出增长率在中央党代会当年显著减少了平均3个百分点。为了进一步分析总支出增长率减少的原因，我们进一步分析了各项分类支出增长率的变化情况(第(2)-(5)列)。结果表明，行政管理支出和教科文卫支出增长率在中央党代会前两年有所减少，党代会当年显著增加。与此相反，基本建设支出在党代会当年显著减少。虽然基本建设支出在党代会前一年的系数并不显著，但符号为正，因此可以理解为基本建设支出增长率在党代会前增加。总的来说，基本模型证明中国地方财政支出存在政治周期：总支出增长率在中央党代会期间减少。具体来看，行政管理和教科文卫在党代会之前减少，期间增加；与此相反，基本建设支出在党代会期间显著减少。此外，我们还利用Wald检验方法验证系数的联合显著性。结果表明系数联合显著。
(二)政治预算周期的激励机制 1.激励机制：Ordered Probit模型。 本章理论模型部分说明在中央党代会期间，官员的晋升激励导致风险型支出减少，而安全型支出增加。原因在于风险型支出在党代会前能够促进经济增长，同时由于这类支出与贪污腐败密切相关，会给官员的政治前途带来一定风险。在实证部分我们发现基本建设支出在党代会期间显著减少，同时普遍观点认为贪污腐败与基本建设工程密切相关，因此，我们可以将基本建设支出看做一种风险型支出。为了进一步验证贪污腐败以及重大事故对官员晋升的影响，我们接下来利用官员晋升数据检验贪污腐败和重大事故对官员仕途的影响。 基于Li和Zhou(2005)的方法，我们利用Ordered Probit模型研究省委书记升迁和降职概率的影响因素。应变量为3个有序结果，表示省委书记的就职去向。若省委书记升迁则为2，保持原职或者平级调动则为1，降职或退休则为0。关注的变量是贪污腐败和重大事故，分别用各省相关的新闻数目作为代理变量。本文假设贪污腐败和重大事故对于官员仕途都有负面影响。控制变量包括地方GDP增长率，省委书记特征如年龄、教育水平等以及人均GDP的滞后项。已有文献证明地方经济发展速度对于官员的升迁有很大影响，因此我们控制了地方GDP增长率。此外，地方官员的特征如年龄对于晋升也有很大影响，因此也作为控制变量。教育水平是0—1变量，若官员具有本科或以上的教育水平则令为1，其余为0。人均GDP滞后项是为了控制地方的经济发展水平。 表4是Ordered Probit模型的回归结果。第(1)列包含了当期贪污腐败和地方GDP增速及其滞后两期的结果。贪污腐败系数为负，且显著，这与我们的假设想吻合。另一个有趣的结果是地方GDP增速的影响不十分显著。这有可能是因为省委书记的职能比省长更多元化，不仅仅停留在地方经济发展层面(Wu，Deng等，2013)。第(2)列中加入了贪污腐败的滞后项，结果发现滞后项的影响不显著，但加入滞后项后当期贪污腐败系数的显著性增强了。 我们还利用过去3年地方GDP增速加权以考虑过去经济增速的影响。地方GDP增速加权定义为：
这里r代表加权因子。r＞1表示赋予滞后项更多权重。第(3)列汇报了r=1.2的结果。结果表明，衡量地方GDP增速的不同方法对于贪污腐败系数并没有太大影响。但地方GDP增速加权后系数变得显著，表明省委书记调任前几年的GDP增速具有较大影响，并且GDP增速对于官员晋升有正面影响。这一结果可以看做是官员倾向于在中央党代会之前增加基本建设支出的一个侧面依据。由于调任前几年的经济增速对晋升有正向显著的影响，因而省级官员愿意在中央党代会前增加基建投入以促进经济发展。第(4)列进一步研究重大事故对于省委书记晋升的影响。回归包含贪污腐败及其滞后两期和重大事故及其滞后两期。结果表明，重大事故滞后一期的系数为负，且在1%的水平上显著，说明安全和环境污染事故在很大程度上减小了省委书记在次年升迁的概率。这里的时间滞后性可能由于事故调查需要一定的时间。在所有的回归中省委书记年龄的影响为负且显著，这说明升迁概率与年龄呈负相关。这一结论与Li和Zhou(2005)的结论一致。 这一部分的实证研究证明近年来，除了地方经济增长情况以外，中央政府越来越关注地方官员的行为问题。贪污腐败和重大事故的一票否决制在人事调动中显得越发重要。正因如此，加上基本建设支出与贪污腐败以及重大事故密切相关，地方官员会选择在中央党代会期间减少基本建设支出。 2.激励机制的稳健性检验：贪污腐败和重大事故数据具体到月份。 在以上分析中，我们按照年份统计了贪污腐败和重大事故数据。但现实情况完全有可能是省委书记在一月份变更，因此贪污腐败和重大事故都发生在省委书记变更之后。考虑到这种情况，我们对这项数据做了如下调整：首先找到省委书记变更的月份，然后找出这个月的前12个月以及再往前12个月内贪污腐败和重大事故的新闻数，用来替代当年和前一年相应的数据。之后我们用这套数据重新估计了表4，结果见表5。 表5的结果与表4结果相似。书记变更前1～12个月贪污腐败系数有所减小，但仍然显著为负，说明贪污腐败对官员晋升有显著负影响。总的来看，这一稳健性检验的结果表明贪腐和重大事故会减小官员晋升的可能性。 本文研究发现，近年来贪污腐败情况的日益严重使得中央政府愈发重视地方官员的品行问题，因而将反贪腐作为考核地方官员的重要标准。基于这些考核机制，本文首先建立了一个官员的政治生命周期模型来描述官员的决策行为，从而解释财政政策出现波动的原因。在模型中，“风险型”支出，如基本建设支出，一方面能够促进经济发展，而另一方面也容易滋生腐败行为。行政管理支出则能够增加晋升概率。在考核年(中央党代会)之前，省级官员有充分的激励扩大基本建设，发展经济，以便能够得到上级领导的肯定和赞赏。然而在党代会当年，省级官员往往采取“不求有功，但求无过”的策略，减少基本建设支出这样的“风险型”支出同时增加“安全型”支出，如行政管理支出。 在实证部分，我们利用中国省级数据对理论模型进行了检验。结果表明，中国地方政府的财政支出确实存在政治周期性。具体来看，在中央党代会期间，行政管理支出和教科文卫支出都有所增加，而基本建设支出显著减少。本文还检验了省级政府变更的时间不一致性。结果表明，省级官员的变更次数对于不同类型的支出都没有显著影响。这说明中国的政治体制使得政府的时间不一致性效应非常微小，这与两党制国家的情形恰好相反。 本文从实证上验证了贪污腐败是近年来中央考核官员的一个重要方面，表明我国政府反贪腐已经显示出了巨大成效，并展现出将反贪腐进行到底的决心。这些效果在一定程度上影响了地方官员的行为，从而形成了政治周期。在进一步的研究中，我们可以对政治周期进行福利分析。
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