论中国旅游行业管理制度的改革，本文主要内容关键词为：中国论文,管理制度论文,旅游行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国旅游行业的全面管理工作从80年代中期起步，90年代中后期进入比较系统和完整的阶段[1]，到目前管理的深度和广度进一步扩展。近20年来，政府在旅游业发展中的作用经历了由开拓者向规制者的演进。随着中国市场经济体制的不断建立和完善，特别是在我国已是WTO成员国的情况下，旅游行业管理手段应该更多地转向间接引导和宏观调控，政府部门的作用也应逐步由规制者向协调者过渡。借鉴旅游发达国家行业管理的经验，研究我国旅游行业管理制度的改革，将为我国旅游业的持续发展提供制度保障，对我国实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的跨越具有重要意义。
一、目前我国旅游行业管理的主要制度
（一）市场准入制度
为保证旅游经营者和旅游从业人员的基本素质，确保旅游服务质量，我国旅游行业管理部门通过旅游政策法规的颁布和实施，建立起了旅游市场准入制度，这些制度包括：(1)许可证制度。在我国经营旅行社和涉外旅游饭店业务必须报请旅游行政主管部门审批，获取经营许可证后方可经营。一些省市还通过地方法规，赋予旅游行政部门其他审批权，把经营许可证制度推广到旅游景区（点）等许多旅游业务领域[2]。(2)定点制度。旅游行政主管部门授权一部分商店、饭店、餐馆为旅游定点接待单位，只有定点单位才可以接待团队旅游者，实行授牌经营，统一管理。一些地方还把定点扩大到文化娱乐、摄影摄像、医疗保健等部门[2]。(3)资格证制度。我国的导游人员（包括海外领队）、旅行社经理人员必须参加行业管理部门组织的资格考试，获证方可上岗。
（二）市场监管制度
对于进入旅游市场的从业者和经营者，我国旅游行业管理部门也形成了一套监督管理机制，约束和规范其行为，这些制度包括：(1)旅行社质量保证金制度。旅行社在获准经营之前，必须向行业管理部门交纳足额的质量保证金，旅游者权益受损时，可用质保金先行赔偿。(2)受理投诉制度。行业管理部门接受对旅游经营者的投诉，责令调查核实的违规者对旅游者进行赔偿并对违规行为进行行政处罚。(3)年审年检与复核制度。行业管理部门按一定标准每年对旅行社、饭店企业进行年度检查，对导游人员等进行记分管理和年度审查，对不合格者可吊销经营许可证或从业资格证。对已评定的星级饭店、各A级景区（点）、优秀旅游城市、定点单位等定期进行复核，未通过者可吊销授牌。(4)开展整顿和规范旅游市场秩序专项活动。行业管理部门针对旅游行业的某些领域严重的市场秩序混乱，开展不定期的全国或地方性的专项整治活动。
（三）市场引导和服务制度
除强制性的行政管理手段以外，我国旅游行业管理还形成了一套引导旅游企业行为和服务旅游市场主体的制度和惯例，包括：(1)各级各类旅游规划。我国各级旅游行政主管部门都制订了或正在制订全国性、跨省区、省、市、县各级旅游发展规划，这些规划的实施，将引导各类旅游市场主体的行为，特别影响社会资金的投资方向。(2)旅游标准化制度。我国旅游行业管理部门通过行业标准的制订和实施，引导旅游及相关行业达到和符合这些国家和行业标准，提升旅游设备设施档次，提高管理水平和服务质量，引导旅游消费。(3)旅游信息服务。我国各级旅游行政部门通过发布公告、通报、文件，特别是借助国家和省市政府旅游网站等传递旅游行业管理、旅游市场、旅游企业经营管理等综合信息，向旅游者介绍本国本地的旅游产品，为旅游者提供咨询服务，为企业提供信息平台。(4)旅游市场推广。我国各级旅游行政管理部门通过设立海外办事处、推出每年旅游主题、参加和组织国际国内旅游交易会或博览会、主办旅游节庆活动等方式，推广国家或地区旅游形象，宣传旅游产品。
二、旅游行业管理的主要模式
世界各地由于各自的政治经济制度、旅游业发展阶段、政府干预经济程度等的不同，旅游行业管理的体制和制度差异较大，其中有三种模式具有典型意义：一是以泰国等为代表的官方权威管理模式，二是以日本、中国香港为代表的官民协管模式，三是以美国、德国等为代表的市场规制模式。
（一）泰国模式[3][4]
泰国政府对旅游业实行高度集中的宏观管理。泰国旅游管理委员会是政府部际旅游协调与领导机构，负责产业协调和制订大政方针，对总理负责。泰国旅游局(The Tourism Authority of Thailand(TAT))是政府旅游行政管理机构，到2003年3月，TAT已在全国直接设立了22个办事处，独立于地方政府，管理和指导地方旅游业。TAT的主要职责是旅游促销、制订地区旅游发展计划和行业管理。TAT受理旅游者投诉与索赔，对旅游企业从市场进入到经营活动都实行严格的审批注册和监督检查，全国旅行社和导游统一编号注册，统一管理。
（二）日本[3][5][6]、中国香港[3][7]模式
日本旅游最高决策机构是直接受首相领导的“内阁观光对策省厅联络会议”，主要负责旅游方针政策的制定。运输省的国际运输观光局具体负责方针政策的实施和行业管理，其主要职责是：统筹全国旅游规划、资源开发、景点整治，对旅行社、饭店旅馆审批、注册、指导、监督，国际联络与对外宣传，旅游调研统计等。在旅游企业市场准入方面，根据1996年修订的《旅行代理商法》(the Travel Agency Law)，日本旅行社实行“双重注册制度”和定期注册制度（3年），申请登记时必须交纳营业保证金。对企业的经营行为政府除颁布一般旅游业标准合同和代理店旅游合同予以规范外，均由商法和国家公平交易委员会来约束和监督。日本政府对旅游经济实行间接管理，旅游企业必须是相关行业协会的会员，大量的行业协会履行着行业管理职能，如：日本导游执照考试和培训由运输省委托国际观光振兴会组织[8]，旅行主管(the Certifieel Travel Supervisor)资格考试由日本旅行代理商协会(JATA)组织。
中国香港旅游管理的官方机构是成立于1999年的香港特别行政区经济发展及劳工局旅游事务署，旅游事务署设立有由专员任主席、相关协会代表、专家学者参与的旅游业策略小组，定期举行会议，从策略部署的角度，研究并向政府提出促进旅游业发展的对策与建议。旅游署的任务是支援和发展新景点和举办盛事，使香港成为一个历久常新、与众不同的游客必到之地。正副专员下设一个旅行商注册主任和四个专员助理，前者负责审核和发放营业牌照，四个专员助理分别负责到港与外游旅游，规划及项目，盛事、宣传活动、地区发展规划，国际主题公园。香港旅游企业大都是相关旅游行业协会会员，如根据2002年立法会通过的《旅行代理商条例》到港旅行代理商必须为旅游业议会会员，再如香港酒店业协会有81家会员，提供香港90%以上的客房。行业协会在旅游发展与行业管理中发挥重要作用，香港旅游形象推广、旅游信息统计与发布、受理投诉与索赔、旅游业赔偿基金管理、教育培训、行业内外的自律与协调等全部由香港旅游发展局（原香港旅游协会）、香港旅游业议会、旅游服务业协会、香港酒店业协会等行业协会组织管理与实施。
（三）美国[3][9]、德国[3][10]模式
美国和德国政府机构没有旅游局，政府强调旅游企业作为一般工商企业的共性，进入旅游行业只是企业行为，只需在工商部门注册登记并受其管理。旅游从业人员是否合格以及能胜任何种职务完全由人才市场决定，两国都没有政府部门组织的经理人员、导游人员等职业资格考试，德国虽然有行业协会组织的导游考试，但导游证只证明专业水平，不是从业的必要条件。两国政府通过完备的法律和法令约束企业和从业者，约束与干预的重点是调整竞争关系和防止垄断，旅游市场经营活动完全由市场机制调节，企业经营不善通过破产、兼并退出市场。两国行业协会发挥重要作用，协会代表行业利益，服务会员，履行自律、监督和协调等职责，一些行业协会甚至参与或影响国家相关立法，如美国旅行代理商协会(the American Society of Travel Agents,ASTA)为维护会员利益，2000年还向国会提交了几项保护旅游者权益和终止航空公司独占权的立法报告。两国旅游行业协会还代替政府负责部分法律法令的具体实施，例如：德国饭店星级评定及旅行社管理等方面是以法令的形式发布，而其服务质量、服务方式和效果的测试、认证和发牌等均由专业协会实施，向社会公布结果，实行行业监管和社会监管。在两国，旅游专业杂志和专业网站的信息披露和消费教育在消费导向和消费者权益保护方面扮演重要角色。
三、我国旅游行业管理制度的改革
比较上述旅游管理模式和我国现行旅游行业管理制度，不难发现，我国旅游行业管理范围广、管理细，全由政府操办，政府主导作用非常明显，而上述诸国中，越是经济市场化程度高的国家和地区，政府在旅游行业管理中越“无所作为”，行业协会等民间组织的作用越突出，法律规制、市场约束、社会监督的作用越明显。
我国现行旅游行业管理制度是适应我国特殊的旅游发展道路，在经济转型背景下建立起来的。随着市场经济体制的不断建立和完善，对外开放进一步扩大，以市场为导向的经济体制改革不断深化，特别是我国已是世界贸易组织成员国，在被誉为“世界行政法典”的WTO规则约束下，我国各级旅游行业管理部门必须从管理旅游经济微观环节中抽身出来，发挥市场在资源配置中的基础作用，把行政管理的职能集中指向宏观调控、社会服务和公共管理，把一些属于企业自治权内的事情交还企业、把一些政府管不好、管不了的事情交由社会管理[11]，真正实现“小政府，大市场”。
我国旅游行业管理制度改革既要考虑借鉴外国先进经验，与国际接轨，又要考虑我国的国情、经济转型的过程性和现行制度的连续性，循序渐进地推进。加入WTO后我国旅游行业管理制度的改革既主要是现有制度的保留与深化、取消与淡化、创新与拓展，也包括现有制度的执行主体从政府向协会的转移。
（一）保留与深化
1.旅游规划。各国政府都重视旅游规划的编制和实施，它是各级政府部门确定旅游业发展指导思想和方法策略，实现发展目标和布局旅游生产力的重要举措，是政府实施宏观调控、引导企业行为的重要手段。旅游行政部门要通过制订规划规范、规划机构认证、参与规划评审等方式，规范规划市场，提高规划水平。
2.受理旅游投诉制度与整顿和规范旅游市场秩序职能。受理旅游投诉制度与整顿和规范旅游市场秩序职能是旅游行业管理部门行使公共管理职能、规范市场竞争、维护市场秩序、打击违规行为、保护旅游者权益的重要体现，是市场经济条件下政府行使行政职能在旅游行业的重要体现。但旅游投诉赔偿的执行主体要随相关制度的改革而改变，整顿和规范市场秩序也要更多地运用经济和法律的手段，对违规经营者和从业者采取不良记录建档立库、公开发布等市场化的方式管理。
3.旅游信息服务。旅游信息服务是行业管理部门服务整个行业，提供公共产品的重要方面。在现有基础上，行业管理部门要充分利用各种信息载体，拓展信息服务领域，如加强企业评优评强、资格等级、信誉等级、不良记录等的信息发布。
4.旅游宣传。旅游宣传包括旅游产品的市场推广以及国家和地区旅游形象的宣传，国家和地区旅游形象的宣传往往由政府承担，是政府提供公共产品与服务的体现。在国际竞争、区域竞争日益激烈的情况下，各国政府部门都非常重视旅游宣传工作并把它视为最主要的职责之一。今后我国应加大旅游宣传投入，加强旅游宣传工作力度。
（二）拓展与创新
1.拓展行业管理领域。旅游业综合性强、产业链长，涉及国民经济诸多相关产业，然而目前旅游部门行业管理职权范围只涉及旅行社、饭店、景区等级评定等旅游业的核心领域，其他相关领域和外围领域则由各个部门按相关法律法规和行政授权各自管理，没有形成大旅游、大市场的管理格局。旅游行业管理部门可以通过推动旅游业标准化工作向相关产业延伸等方式，拓展行业管理领域，提升产业整体素质。
2.创新旅游管理体制。泰国、日本等世界上许多国家都建立了旅游产业领导和部际协调机构，我国广西、重庆等许多省区市也成立了旅游产业领导小组[2]，由政府主要领导牵头，包括旅游局在内的旅游相关部门领导为成员，不改变各部门现有行政授权格局，通过定期会议等方式，制定旅游产业方针政策，协调各部门的相互关系。但我国目前还没有国家旅游产业领导机构，致使国家旅游局在旅游政策条例及行业标准等的出台、全国旅游生产力布局宏观调控等方面工作协调难度大。为适应大旅游、大市场的管理需要，应适时成立国家旅游产业领导小组，由分管旅游的副总理任组长，相关部委领导为成员，负责国家旅游大政方针的制定和实现旅游管理的部际协调。
（三）取消与淡化
1.旅游定点制度。旅游定点制度是在超前发展国际旅游的背景下，为保证涉外旅游质量和服务水平而形成的，表现为政府对企业经营行为的强力干预，排斥部分企业参与公平竞争，维护旅游行业的内部封闭循环，违背市场经济条件下政府行为原则。随着单项旅游产品供给企业数量增多和素质提高，国内旅游兴起和壮大以及海外散客规模的扩大，定点制度起作用的条件逐步丧失。可以将定点制改为推荐制，由旅游者自主选择，或由旅行社自行选择定点单位，签订有效合同，把佣金公开化。
2.旅游经营许可证制度。旅游经营许可证制度表现为政府对进入旅游行业设置高门槛并进行行政审批，限制了公平竞争并容易产生权力寻租。以旅行社为例，《旅行社管理条例》和《中外合资旅行社试点暂行办法》对设立国内旅行社、国际旅行社、特许经营出境旅游业务的国际旅行社和合资旅行社分别在经营范围、注册资金、质量保证金、从业人员资格、营业设施、配额限制等诸多方面都有梯次渐高的限制条件。旅行社行业进入的高门槛把中小投资者排除在市场之外，实践中把民营资本排除在外，对设立合资旅行社的苛刻条件，把大量外资排除在外，在我国的加入WTO谈判中为旅行社业设置的一道道保护伞也延缓了外资进入旅行社行业的进程。这样长期以来旅行社行业自由竞争乏力，形成行业素质整体较低的小、散、弱、差局面。随着旅游企业信誉机制的建立、质量保证金的约束和行业监督的加强，改革和调整旅游经营许可制度条件逐步成熟。可以借鉴香港、日本经验，改许可制为注册制，任何具有民事能力的个人或法人，只要没有不诚实经营记录，只要加入相关行业协会并遵守其章程，都可申请旅游营业牌照。
（四）执行主体的变革——行业协会职能的扩大
中国各级旅游行业协会是在政府的催生和主导下成立的，既有全国性的中国旅游协会和各专业协会，也有地方各级旅游协会，各级旅游协会分别受同级旅游局领导，旅游协会的领导多由同级旅游局领导担任，企业自愿加入。中国的旅游协会官方色彩浓厚，实为政府的附属机构，主要履行行业调研与政策宣传、政府与企业间的联系与协调等职能。这样的协会对企业的吸引力有限，目前全国旅游企业有20多万家，还有相当数量的事业单位和社团，而中国旅游协会及其分会和专业委员会以及各省旅游协会的会员数总共只有1.2万[12]。
西方国家的各种旅游协会是在市场推动下，同行业的企业自发组成的，绝大多数企业都是相关行业协会的会员。协会的主要职责是行业自律和行业服务，协会存在和发展必须靠其在代表行业利益所进行的协调、沟通、甚至斗争中形成的公信力，靠其在为会员提供咨询、培训等服务中形成的吸引力，否则协会将无法存在。另外，西方的行业协会还代替政府履行着一部分行业管理的职能。
中国旅游行业协会必须加快市场化的改革步伐，使之成为政府宏观管理和企业微观运营管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。由于我国的各项改革都是自上而下的，旅游协会改革的路径依赖必然是政府，具体做法是：旅游协会与行政机构脱钩，完全自收自支，政府通过法律法规要求企业必须成为相关协会的会员，政府把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能逐渐委托或授权给协会，这些职能包括：
1.资格证考试和培训。资格证作为从业的门槛制度，是保证服务质量与水平的重要途径，是符合我国国情的制度，今后相当长一段时间都还要坚持。目前考试的指导、管理、颁证由省级旅游行政部门负责，考试与培训的组织由各省市旅游培训中心负责，各省市旅游培训中心是按政事分离的原则，根据《国务院关于机构设置的通知》（国发[1998]5号）中考试与培训职能由事业单位承担的明确要求，专为培训与考试而建立起来的下属事业单位。协会脱钩后，培训中心剥离给协会，发挥协会的人才优势和本来就具有的培训等服务会员的职能。
2.旅游质量保证金管理。旅游质量保证金制度是政府针对旅行社经营特点，运用经济手段提高旅行社行业的起点素质，监督旅游业务，强化旅行社对服务质量的监督管理，保障旅游者合法权益的重要制度。世界上很多国家和地区，包括美国和一些欧洲国家，都通过协会等设有类似制度。这项制度作为市场监管和行业准入制度，符合国际惯例和我国实际，加入WTO后要坚持和完善，即继续由各级质监所充当“裁判员”，受理旅游者投诉与赔偿裁定。由于质量保证金的收取、储蓄、赔偿、补足、退还等微观运行环节烦琐，由旅游行政部门管理容易使行业管理陷入事务管理和对企业微观经济行为的介入；另外，旅游质量保证金通过企业抵押赔偿的方式约束企业行为与旅游协会行业内部约束和行业自律的职能具有内在耦合性。因此，可以将保证金的管理交给协会运作。协会管理质保金，可用质保证金利息代替会费、管理费，还可扩大其用途，例如对会员企业间的恶意欠款，经认定，从质保金中划转，从而维持市场秩序，树立协会权威。
3.旅游标准化工作。我国标准化工作是自上而下的政府主导模式，包括标准的总体规划，各项标准的立项、调研、起草、颁布、实施、检查与复核等这么一项庞大的系统工程，全过程由政府操办。到2003年3月，我国已颁布了13项国家或行业旅游标准，内容范围涵盖了旅游业的多个要素[2]，从近年的实施情况看，由于标准由政府单方提出，缺乏与市场和企业的结合，只有政府通过行政手段强力推动实行的标准，如饭店星评和景区等级评定等取得了一定实效，其他大部分标准基本上束之高阁。德、法等欧美国家旅游标准化工作是自下而上由市场需求推动，由协会或企业发起，把企业形成共识的课题向标准化协会申请立项，上升为行业标准或国家标准，企业自觉实施，由民间机构测试或认证，向社会公布结果，实现行业监督和社会监督。政府不制定标准，但推动标准化工作，有时向标准化协会下达任务，委托其制定[10]，今后，我国对标准化工作从体制到标准编制程序都应进行改革，以期真正与国际接轨。具体做法是：体制方面，将现在国家旅游标准化技术委员会剥离给中国旅游协会，中国旅游协会各专业协会和专业委员会分别成立专业协会标准化分技术委员会，负责各自标准的制定、实施、监督等的组织工作；标准制订程序方面，由企业提出，各个标准化分技术委员会规范，报国家旅游标准化委员会公布；同时，现在的旅行社饭店的年审年检、评优评强、饭店及游船星级评定与复核、景区（点）A级的评定与复核逐步由各个专业协会标准化分技术委员会分别组织实施。这样由专业协会代表同行业企业组织制订本行业的行业标准，既有助于发挥同行业企业家和专家的群体优势，又便于调动企业参与的积极性，制订出的标准会更切合企业实际，也会增强企业贯彻实施的自觉性。同时，专业协会组织行业标准的监督检查也是行业内部自我约束、自我发展的体现。