森林分类经营方式及与之相适应的林权制度模式设计，本文主要内容关键词为：与之论文,相适应论文,森林论文,模式论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F307.2 [文献标识码]A [文章编号]1003-5281（2007）06-0092-04
林业产权制度对中国林业发展的关键性作用已经被国内林业经济理论界充分认识，政府相关部门也通过各自政策、法律、法规的制定和执行，将同样理念付诸于自己的林业经营管理实践活动中，并已取得了良好的成效。本文试图从新制度经济学理论角度对我国森林分类经营方式及其所要求的林权制度安排模式进行分析，以剖析二者之间的内在联系，解释林权制度改革对发展我国林业的重要性。
一、林业多重经营目标与森林分类经营方式
（一）林业的多重经营目标及各经营目标之间的关系
对于国民经济总体而言，林业所占的份额并不大，当前我国林业总产值只占GDP总量约4％。但对于自然与社会的发展而言，林业的地位却极为重要，甚至可以说，森林资源存量多少关系着包括我们人类在内的绝大多数陆地生物的生死存亡，因此林业具有极大的生态意义和社会意义。
在通常情况下，林业的生态效益与经济效益之间基本属于一种“鱼和熊掌”的替代关系，在一定的时点上，要想改善生态环境，就必须要控制为生产木材产品而进行的采伐行为，而要增加木材产品的供给，则常常要以破坏生态环境为代价。对于林业生态效益与经济效益的取舍，不同的利益主体又会作出不同的选择。政府作为全社会成员利益的代言人，它更重视林业的生态效益目标，对政府来说份量并不重的林业经济效益目标则被放在较为次要的位置来考虑；而林业的经济效益对于林产工业企业和林农来说则非常重要，是他们的养命之本，衣食之源，他们当然会将林业经济效益放在首要位置来考虑。至于林业的生态效益，由于具有极强的外部性，林产工业企业和林农等这些微观经济主体自然会放到次要的位置来考虑。政府限制伐木的政策和人们的乱砍滥伐行为的冲突，正是由于二者有不同的偏好所致。从经济社会发展的长期趋势来看，生态环境和林产工业都是必要和重要的，在某一个时期内厚此薄彼的行为只是一种更加稀缺的产品对另一种稀缺产品的替代。当前生态林业论大行其道，正是因为当前生态环境恶化使森林资源的“边际效用”递增，从而使经济社会对森林资源生态保障功能的评价相对更高。但从经济学的角度，我们还应该注意实现森林资源的经济价值。虽然在具体的某一棵树木或某一片森林上难以同时实现经济效益和生态效益最大化，但作为宏观经济整体的掌舵人，政府不应该因顾“大局”而忽视对林业企业及林农经济利益的保护。政府应通过一定的政策实现林业生态和经济、社会效益的整体最优，谋求森林资源综合效益的最大化。
（二）实现林业多重效益目标的可行方式——森林分类经营
森林分类经营理论为实现林业综合效益的最大化提供了一种可行方案。森林分类经营理论是按人们对森林资源主要功能的不同评价，将森林分为生态林和商品林两大类：生态林以提供生态环境物品，实现生态、社会效益最大化为主要目标；商品林以提供木材等林产品，实现经济效益最大化为目标。我国也对森林分类经营有过实践。在我国，属于生态林的主要是防护林，而商品林则主要是用材林和经济林，还有少量的特用林和薪炭林。对于不同功能的森林资源，我们应当设计不同的产权制度，以实现相应的约束和激励功能，实现林业生态、经济和社会效益最大化。
二、不同经营方式的林业产权制度安排
在现实中存在着不同的产权制度，大体上可以分为公有制和私有制两类产权制度，而公有制又可以大体分为共有制和国有制两类。以科斯为代表的新制度经济学者通过分析，对不同产权制度的效率作出了评价，在他们看来，一种产权制度是否有效率，主要看它能否为在它支配下的人们提供将外部性更大的内在化的激励。
在新制度经济学者看来，所谓的私有产权、共有产权和国有产权，实质上是将一种经济物品使用选择的权利（即排他性的使用权、收入的独享权、自由的转让权）界定给了不同的团体[1]（PP.94-96）。私有产权就是将资源的使用与转让以及收入的享用权界定给一个特定的人，他可以将这些权利同其他附着了类似权利的物品相交换，他也可以通过自由合约将这些权利转让给其他人，他对这些权利的使用不应当受到限制。共有产权则意味着在共同体内的每一个成员都有权分享这些权利，它排除了国家和共同体外成员对共同体内任何成员行使这些权利的干扰。而国有产权在理论上是指这些权利由国家所有，它由可接受的政治程序来决定谁可以使用或不使用这些权利。
按照新制度经济理论的一般原理，在森林分类经营中富有效率的林权制度结构应该如下。
（一）与生态林经营目标相适应的林权制度安排——公有制林权模式
由于生态林经营目标是提供最优的生态环境，而生态环境属于公共物品，这类公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性和十分突出的外部性等特征，因此，生态环境属于典型的纯粹公共物品。由于这类物品的效用无法计量，如果由微观经济主体（即林业经营企业和林农）提供这类物品，然后再向消费者收费，其成本会高到不经济的程度，市场是不具有提供这类物品的动机的，即公共物品的供给存在着市场失灵问题。因而只能由政府提供，将提供这类公共物品的费用以税收的形式分摊给纳税人。总之，为人民群众提供良好的环境生态物品，是政府义不容辞的责任。既然提供环境生态物品是政府的责任，那么掌握生态林区森林资源的产权，理所当然地成为政府的权力。
不仅如此，由于生态林区的森林资源同样具有能够提供私人物品的经济学属性，如果其产权不能得到明晰界定和严格保护，作为存在利己动机和行为的“经济人”，在没有制度约束的条件下，都有将不知其归属的森林资源转化成为由自己控制的私人物品的愿望和行为，而不去理会公共利益是否因此受损。所以对重点生态保护林区，国家要明确其公有产权，并严格加以保护，以实现森林资源生态效益最大化。
（二）与商品林经营目标相适应的林权制度安排——非公有制林权模式
对于商品林来说，由于其经营目标是提供尽可能多的木材等林产品，而这类林产品属于典型的私人物品，具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性等特征，能够给其所有者带来直接的效益，因此，各微观经济主体有充足的激励来经营这类资源以赢利。对于这些私人物品，排他性的私有产权更能实现资源的最优配置。所以，对于商品林经营来说，非公有制林权制度安排更有效率。
（三）与兼具生态林和商品林功能的森林经营目标相适应的林权制度安排——权能合理分割的林权模式
在森林经营的实践活动中，还有很大一部分森林资源的功能类型介于生态林和商品林之间，其经营目标同时包括生态效益目标和经济效益目标，只是随着地区和时间的不同而有所侧重。对于这类森林资源，可以根据产权的可分割原则，将森林资源的不同权能界定给不同的利益主体，使他们各得其所，实现生态效益与经济效益双赢目标。
三、我国林权制度目标模式设计
（一）国家掌握重点生态林区森林资源的完备产权，实现林业生态效益
对于重点生态林区的森林资源，国家要坚定地掌握其完备的产权，通过有效实施“天然林保护工程”等生态保护措施，保护和改善该地区的生态环境。这既有利于自然和社会生产力的发展，也是坚持公有制的要求和体现。
需要说明的是，就当前我国的生态环境现状而言，仅仅保护是不够的。因为具有生态保障功能的森林资源供给还远远小于社会发展对它的需求，即处于严重供不应求的非均衡状态，这很不利于经济社会的可持续发展和人民生活质量的提高。所以政府除了需要保护生态林区的森林资源产权之外，还需要增加对生态保障林的建设力度，为自然、经济和社会发展提供一个良好的生态环境。
严格保护重点生态林区的森林资源是一种为追求林业生态效益最大化而放弃其他效益的特别行为，由于在这种行为下林业经济效益的丧失，使保护和增加重点生态林区森林资源这一行为没有能够精确量化的效益回报，其收益呈现间接性、分散性、长期性等特征，外部性非常强。因此对重点生态林区森林资源的保护和发展行为的经济性特征不太明显，其保护效益、效率如何，很难测算。如何精确量化测算保护和建设重点生态林区的效益，是当前林业经济理论中发展很快，但仍有待于进一步发展的内容。
（二）合理分割各非重点生态林区的森林资源产权，兼顾林业多种效益
现实中除重点生态林区之外，还有非重点生态林区，对这些林区的森林资源主要经营目标是实现其生态效益和社会效益，但并没有必要对其进行全封闭式的经营，比如景观林、水土保持林等。对于这类林区森林资源，可以在保留其林地和林木资源公有产权的前提下，以管护林地和林木资源为条件，将这类林区的其他森林资源经营权让渡给微观经济主体，使他们获得各种林副产品的经营收益，政府可因此而节约很多培育和保护森林资源的费用。
西方经济理论认为，虽然公共物品应该由政府来提供，但政府在提供公共物品时有可能会出现政府失灵，即政府并不能实现对公共物品的最优供给。因为，第一，政府是一个提供公共服务的垄断性机构。在供给公共物品的时候，不会受到来自私人部门的竞争压力，这种垄断地位使公共物品的供给缺乏效率。第二，政府部门没有利润动力的刺激，缺乏压缩成本和提高收益的激励，因此导致效率不佳。就森林资源提供的生态环境来说，这是一种数量和质量都难以直接界定的公共物品，公众很难对政府的投入进行有效的监督，对产出进行准确的计算，政府部门又能够利用自己的垄断地位获取额外的利益，故而导致政府部门常有一种预算扩张的趋势，导致政府行政部门的膨胀，公共物品的高价格、低质量供给便有可能出现。因此，在可能的情况下，利用私人追求利润最大化的动机来实现对一些公共物品的有效供给，是我们在增加森林资源蓄积量的行动中应该考虑使用的一种思路。
我们知道，森林资源提供的某些公共物品是可以进行排他性消费的，例如将一些森林景观建设成森林公园，就可以在实现森林资源生态功能的同时获得一定的经济效益和社会效益。还有一些可以实现排他性受益的私人物品生产是在活立木状态下进行的，比如果树、茶树、橡树等经济型树种所生产的相关产品，如松树的松子和松香生产等；在森林中发展畜牧业和养蚕业，也可以产生可观的经济效益，如森林中生长期较短、更新较快的野菜、蘑菇、木耳、灵芝等食品原料和药材的经济价值也很高。另外，对森林进行适度间伐和对树木枝杈进行适当修剪也有利于树木的生长，所获得的树木枝干利用价值也很大。总之，处于自然生长状态的森林资源也可以生产一定的经济和社会效益，也可以吸引微观经济主体从事相关的经营行为，因此，可以在保留各非重点生态防护林区林地和林木资源公有产权的前提下，以管护林地和林木资源为条件，将这类林区其他林业资源的经营权让渡给各微观经济主体。这样，既降低了政府管护森林资源的成本，实现了生态效益，又能够使从事相关经营活动的微观经济主体获得私人收益，实现经济效益和社会效益。这种产权制度设计，能够实现宏观经济主体和微观经济主体的一致行动，是一种执行成本很低而绩效很高的制度安排。
（三）让渡各非生态林区宜林地的长期使用权，实现林业经济效益
笔者认为，这是我国林业产权制度调整中最为重要的、创新内容最多的、收效最明显的内容，是激励广大人民群众参与森林资源培育和保护最为有效的措施，是促进我国林业发展最重要的措施。概括这一措施的内容，是对各非生态保护林区的疏林、少林和无林的宜林地，有条件地以各种适宜方式将其长期使用权让渡给各微观经济主体，鼓励发展商品林生产经营，以增加以木材为主的各种林产品产量，提高森林资源的经济效益。当然，要对宜林地的非营林使用行为进行必要的限制，并对各商品林经营者按其营林面积和森林资源蓄积量分年度给予其合理的生态效益补偿。
目前我国有1.1亿hm[2]的宜林地没有森林覆盖[2]，还有高达2亿的农村剩余劳动人口[3]，这说明我国可用于发展林业的劳动力资源和土地资源是非常丰富的。但当前却仍然存在大量的木材供给缺口和严重的生态恶化现象。据预测，到2015年，我国的木材供求缺口将达1.4～1.5×10[8]m[3][4]（P.8），因此我国不得不每年花费大量外汇进口木材以满足国内市场的需求，而生态恶化现象更是令人触目惊心。这些问题说明我国森林资源配置效率是非常低下的。产生我国林业问题的关键原因在于林业制度，特别是林业产权制度安排不合理，因此，进行适当的以林业产权制度调整为核心的制度创新，是解决我国林业问题的关键措施。在我国现行林业产权制度下，仅通过国家集中资源投入林业建设是远远不够的，其可挖掘潜力已经非常有限，最重要的是要调动广大人民群众投身林业生产的积极性，而要调动人民群众积极性的前提条件，就是顺应人们增加自身拥有财富的这一需要，将宜林地的使用权和在宜林地上种植林木的所有权、使用权、受益权、处置权、转让权等完备的产权界定给投资营林生产的微观经济主体，使他们拥有完备的、排他的、可转让的长期的林地产权和林木产权。由于森林资源所具有的能提供木材产品等私人物品的经济学属性，掌握了林地资源的长期使用权和林木资源的完备产权的微观经济主体，是有充分的积极性去增加森林资源蓄积量的。微观经济主体有投资植树造林的需要，国家满足这种需要，并利用这种需要来实现我国森林资源存量的增长，是非常可行并且有效的一种增加森林资源存量的措施，甚至是实现我国森林资源存量增长的最为关键的措施。通过合理施行这一措施，相信能够从根本上解决我国的林业问题。
由于国家所让渡的是疏林、少林和无林的宜林地的长期使用权，在这些林地上的森林资源蓄积量并不多，即使掌握了宜林地使用权的微观经济主体暂时采取普遍采伐林木的经济行为，也不会对我国森林资源存量的减少产生很大的影响。由于国家将宜林地的育林专项使用权完整地、长期地界定给了竞买者，出于自身收益最大化的动机，这些产权主体也会倾向于实现所拥有的林地资源的合理配置和充分利用，为使自己能够长期持续地获得大量的林产品，他们会注意保持所使用林地中林木的生长量。可持续发展的经营理念在宜林地使用者的自利行为过程中得到了自发的、完美的体现，而不是国家耳提面命式的单向努力和私人貌合神离式的应付和逆反。总之，让渡宜林地的长期使用权可以实现我国森林资源的生态、经济和社会效益的最大化，实现我国林业的可持续发展。
综上所述，基于提高林业生态、社会和经济效益的要求，对我国森林资源进行分类经营，并相应设定不同的林业产权，找到实现我国公有制林业的合理形式，并通过林业产权的多元化来发挥林业产权制度对林业生产力发展的能动作用是非常必要的。
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