政治理念与审计体制改革——兼评“顺德模式”和“深圳模式”，本文主要内容关键词为：模式论文,顺德论文,深圳论文,体制改革论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，审计体制作为一国政治体制的重要组成部分，它的任何变动从来都是与特定的政治环境紧密关联。这一点可从广东省近几年来开展的一系列改革实践中得到验证——2008年深圳市“政改草案”与2010年顺德市“大部制”行政体制改革都涉及地方审计体制的重新安排问题。尽管两地的改革只是探索性和局部性的，且“命运”大相径庭，但都是特定条件下政治发展促动的结果。“深圳模式”随地方政治体制改革试点而提出，被看做是“创新人大工作体制和机制”的一个重要方面；而“顺德模式”则随“大部制”行政改革而产生，被看做是强化党政监督体制的一个重要举措。
由此看来，审计体制改革也可看做是一种政治活动。由于涉及复杂的利益关系与权力格局，关乎政治体制和社会发展的长远大计，故而有必要从政治理念上对审计体制改革加以全面剖析。政治理念，作为影响一国政治理论与政治制度形成和发展的思想文化和观念总结，存在于社会政治生活的各个方面。影响到包括宪法在内的各种社会规范或法律规范的选择以及社会政治实践活动，当然也影响着审计制度的基本方面，如审计为谁服务、审计机关如何设置、审计监督谁等。当今中国审计面临着许多理论和现实问题，而未来中国审计应该朝什么方向发展和改革，要回答这些问题就必须联系政治理念。政治理念可以说提供了一种必要的认识问题的平台。这种在更深的层面上将历史的和社会的思想文化内涵与宪政的普遍性原理相结合而构建的认识平台，是分析现实问题的理论之源，据此可以对审计发展中的深层次问题进行深入的剖析和解释，以寻求与特定政治理念相适应的改革之路。
纵观世界审计发展，不难发现国家审计模式有多种多样。透视这些模式，可清晰地看到背后起支配作用的政治理念及其差异。这些政治理念大致有：
“权力集约化”理念。这是深受“集权论”影响的一种权力观，主张把国家权力更多地集中在特定、单一的国家权力主体内（如政府），以便“集中权力办大事”。这一特定的国家权力主体在国家整个的经济运行、政治生活和社会生活中无所不包、无所不在；并集法律和政策的制定、实施、监督、仲裁、处罚于一身，从而拥有独有的、超强的垄断地位和垄断权力，且还不断通过种种措施予以强化。在这种体制之下，审计的任何发展或改革自然就要围绕在能够保障或维护国家权力主体这种意识形态中，认为如此才能维持和强化决策、执行与监督高度统一的权力体制。显然，“权力集约化”理念下的审计是一种集权化的监督模式，其特征就是审计权力高度集中且主要为国家权力主体服务。
“监督权在民”理念。在现代国家和政治形式下，人民不可能都直接去行使民主权利，直接民主制只能在一个很有限的范围和领域内行使，更多的则是间接民主制形式，而间接民主制主要表现为代议制。一般而言，代议机构拥有多项权力，特别是要拥有预算权和对预算执行情况的监督权，即“管钱袋子的权力”。而“财政审计是国家审计永恒的主题”就意味着审计与代议机构在工作内容上有高度一致性，即都要监督财政支出的合法性、真实性和有效性，这就决定了审计与代议机构之间存在一种天然的内在联系。2003年全国人大常委会在分组审议审计工作报告时有委员指出，“对财政的监督离开了审计就无法监督”。这不仅凸现出审计对于人大监督的重要性，更深刻说明了审计监督的要义就在于充分保障人民的“知情权”和“监督权”。
“权力制约”理念。权力制约是权力部门之间在法制轨道上由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制，是现代民主政治的核心问题之一。而公共权力是由特定的组织和人来行使的，这些组织和人同样具有人性的弱点。如果没有对权力进行监督和制约，权力必然被滥用。因此，只有将权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。审计作为一种“先天的、内生的免疫系统”，理应承担监督权力运行、促进完善权力制约机制的责任。特别是通过“预防、揭示、抵御”行政权力的滥用、乱用和私用，确保权力能够在按照法制和确保国家利益的轨道上正常有序地运行。
“法治”理念。法治的要义是约束政府以及政府手中的公权力。在宪政体制下，政府权力不能自行其是，必须服从一种外在的约束和制约。世界政治文明的发展告诉我们，这种约束和制约最基本的途径就是代议制监督和人民监督。在中国，就是来自于各级人民代表大会的监督。中国宪法已明确了人大对政府监督的基本程序和内容，但目前人大监督在一定程度上还停留在理论层面，如何在程序法和成文法中予以细化，将是宪政建设的重点，特别是在政府权力已经相当膨胀的今天显得尤为重要。以法治理念看来，在代议制下的审计自然应成为监督政府的一种制度安排，如此才能更好地彰显出审计在维护和弘扬民主监督上的重要意义。
“公共财政”理念。宪政体制下的财政，是立法控制下的公开和透明的公共财政，而对财政支出的审计监督必然也要求公开和透明。代议制就为审计的这种公开和透明要求提供了必要的法律与制度保障。比如，立法机构可通过对审计所查出来的问题进行质询、听证、讨论、调查等公开化、透明化的程序，以及使审计结果和利用社会化的方式，形成对政府行政机关或有关责任人全面的制约与监督局面。这种公开化和透明化的审计程序，体现出了公共财政的基本内涵与要求。
但依据上述政治理念，简单、直接地判断“顺德模式”和“深圳模式”孰优孰劣乃至中国审计的未来走向，或许是困难的。
一方面，中国自古以来就是一个高度集权的国家，集权管理有着深厚的社会与历史根源，而对集权的承认和偏好也是国人信奉的传统和惯性思维，对此邓小平同志也曾说过：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主传统法制传统很少”。这或许是邓小平认为那种以党政分开和解决权力过分集中为核心的政治体制改革太困难、太复杂的一种解释。由此看来，“权力集约化”仍然有着相当厚实的土壤，而“党政合一”的政治走向仍然是可确定的。所以尽管说“顺德模式”加强了已经相当集约化的党政权力，也应该承认“顺德模式”的退出或选择有其充分的现实意义。
另一方面，社会主义民主政治发展又在不断鞭笞着旧的集权思想和体制，“党政分开”依然是可预期的。作为中国改革开放的总设计师，邓小平始终认为政治体制改革“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。所以，如果认为邓小平关于解决党政分开和权力过分集中问题的论述没有过时，那么把高举邓小平理论伟大旗帜落实到实处的努力，就是新一轮政治改革的开始。“顺德改革”的经验预示着，如果再次进行“党政分开”改革，就不仅应力避以往改革中出现的“分开”不彻底以及“分开”后的职能交叉关系缺乏规范的问题，更要解决一些更复杂、更深层次的问题，特别是党政职能“彻底”分开后，制约和监督政府使其正确行使权力的问题。对此，如何强化人大职能及其权力监督，使人大能够真正承担起制约和监督政府的职责就是关键。只有这样，党才能从政府的具体事务中真正摆脱出来，集中全力发挥领导核心的作用；政府部门也才能真正按照职能自主开展工作，并获得更强大的动力和更旺盛的活力。而只有当人大牢牢掌握并不断强化其财政监督权时，审计服务重心才可能向人大倾斜。
这种政治走向有着鲜明的宪政依据，也是可以预期的。按照现代民主政治的原则和规律，强化党的政党功能是与强化人民代表大会制度的议会功能相结合的，即共产党执政就是运用人民代表大会制度实现对国家权力的掌握和控制。这种执政方式最重要的内容，就是党和党的各级组织，通过自己的政党机制，在立法、决定重大事项、监督和人事任免等方面，通过综合各方面的意志，形成党的意志和主张，然后再由人民代表大会机制转变为国家意志，从而把党的主张和人民的意志统一起来，而且党的主张变成人民代表大会或人大常委会的决定，就使号召性、建议性变成强制性，有利于贯彻执行。这种执政方式，实际上是把党的功能与政府功能明确划分开来，党的执政方式由直接代替政府功能或党政联合实施政府功能转变到通过人民代表大会机制实现执政功能，这无疑为完善人大制度与“党政分开”奠定了政治基础。今天，尽管人大制度在实际运行中还存在种种问题和薄弱环节，但如果我们能够结合世界上其他国家政治制度转型的实践和研究成果来一起考虑，我们就会对人大的未来发展和中国的法治前途持比较乐观的态度。
人大制度的完善，无疑为“深圳模式”提供了必备的政治条件。审计只有以强大的人大作为监督平台或权力支撑，才能将政府与公共财政监督得“淋漓尽致”；同样，审计体制改革也是完善人大制度的一个切入点，因为人大监督只有借助于审计监督才能“更上一层楼”——这或许是“深圳模式”的意义所在。
可见，现实中的政治是复杂甚至变化莫测的，由此形成的多元且相互交织的政治理念和政治行为，会使审计体制改革面临艰难的选择。
尽管如此，我们依然可结合上述政治理念和中国政治发展，对“顺德模式”和“深圳模式”作一概括性评价。
“顺德模式”顺应了当今政治环境，是“权力集约化”理念的又一次实践。这一模式紧密联系实际，很容易得到有关方面的认可与支持，实施的难度不大；同时，其可操作性和时效性也较强，在提高审计监督效率和强化党政权力效应方面尤为突出。但这一模式是基于旧的、传统的政治理念以及“党政合一”体制，随着中国社会主义民主政治发展进程，其科学性会受到越来越多的质疑；这一模式作为一种地方性的审计体制改革实践尚可，但以“监督权在民”、“法治”等宪政理念来看，不具有宏观性和全局性的改革意义与推广价值。故而这一改革模式难具长久生命力，应是一种权宜之策而非长远的制度安排。
“深圳模式”的实现需要一定的政治环境和成熟的政治条件，特别是需要真正理顺党政关系和深化人大制度建设。这是一个需要在社会主义民主政治建设进程中逐渐解决的问题，不能一蹴而就。由此看，这一模式实施难度较大，制约因素较多，现实可能性相对较小。但这一模式却顺应社会主义民主政治和市场经济发展方向，以鲜明的宪政理念为支撑，在不断落实邓小平政治改革思想的号召下依然是可以期待的。所以，这一模式应是一种长远性和战略性的制度安排，是中国审计的发展方向。