“大学生村官”：一种值得推广的制度安排——对河南省实施“大学生村官”计划的调查与思考，本文主要内容关键词为：村官论文,大学生论文,河南省论文,制度论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2007)04—0021—04
1998年，安徽凤阳县开始引入大学生科技村官；从2001年开始，浙江省慈溪市公开招考慈溪籍大学毕业生到农村工作。这些探索，为选派大学生到农村工作积累了一定的经验。而真正把“大学生村官”纳入政府人才计划，并进行制度化安排的则始自于河南省。2001年河南省以鹤壁市为发端，开始了选派“大学生村官”的尝试。到2006年底，全省已有7618名“大学生村官”到农村任职。2006年7月，河南省专门下发文件，计划用3到5年时间，基本实现全省每个村至少有1名高校毕业生的目标。因此，这里笔者以河南为例，从制度层面对“大学生村官”问题进行理性分析，并对“大学生村官”制度建设提出一些对策和建议。
一、探索和建立“大学生村官”制度的重大意义和实践价值
“大学生村官”制度，从操作层面上讲，就是在高校毕业生中选拔人才，并派驻到农村党支部和村委会任职的一项制度安排。建立“大学生村官”制度对于提高农村干部队伍整体素质，促进城乡人才的合理流动，扩大大学生就业渠道，推进社会主义新农村建设与农村的和谐社会建设，都具有十分重大的意义和实践价值。
1.建立“大学生村官”制度有利于提高农村基层组织执政能力。“村官”是新农村的领路人，是新农村各种事业的组织管理者，也是新农村各种复杂矛盾的协调和解决者。这就要求农村村官在处理农村事务的过程中要有新观念、新思路、新方法。而当前农村发展过程中，遇到的首要问题是大多数农村村官整体文化素质不高、思想观念相对落后、法制意识薄弱等制约因素。要改变这一现状，必须有新鲜血液的注入，那就是选派大学生到农村任职，建立“大学生村官”制度。当代大学生既知识丰富，又充满活力。“大学生村官”虽有在处理实际事务、解决实际问题方面缺乏经验和方法的不利方面，但同时他们的整体科学文化素质高，思想观念先进，法制民主科学意识较强，思路活跃、点子多。这与当前农村干部队伍在很多方面有着明显的互补效应。“大学生村官”的就任，有利于提高当前农村基层组织的执政能力。
2.建立“大学生村官”制度有利于推进新农村建设。经济社会的发展，人才是关键，社会主义新农村建设离不开人才支撑。但是，当前我国农村人才缺乏的问题，已经严重制约了农村经济社会的发展。从我国人才流动的走势来看，受传统的城乡二元结构的影响，向往城市成为农村的一种普遍社会心理。农村大量的劳动力，尤其是有一定文化层次的劳动力，开始大量地向城市流动和转移，而农村大量的大中专毕业生又不愿回去。由此出现了人才从农村到城市的单向流动，农村几乎成为人才“洼地”的现象。在这种情况下，很有必要通过建立“大学生村官”制度，搭建农村人才“高地”、促进城乡人才双向流动。当前我国农村实用性人才匮乏，农民不仅缺技术，缺服务，而且也缺教育，缺引导。当代的大学生学有所长，他们一方面能够在技术、信息、教育、卫生等方面为农村发展提供最现实的服务，另一方面也能够在广大农村寻求到发挥自己才干和智慧的舞台。但是完全靠市场驱动，农村似乎又缺乏一定的吸引力。因此，通过实行“大学生村官”制度，搭建通向农村的人才桥梁，在为农村输入管理型人才的同时，解决农村实用人才奇缺的问题，这不仅是推动社会主义新农村建设的一条新路，而且对缓解我国人才结构性矛盾，优化城乡人才配置具有划时代的意义。
3.建立“大学生村官”制度有利于开辟大学生的就业渠道。从20世纪90年代末开始，大学生就业难逐渐成为我国的一个重要社会问题。特别是随着近年来的高校扩招，毕业生数量的不断递增，大学生就业压力越来越大。据统计，1999年我国高校扩招以来，普通高校招生规模大幅度递增，2007年的高校毕业人数已达到495万人。在未来数年内，每年高校毕业的学生将突破500万，每年将有25％左右应届毕业生不能就业。在这种情况下，通过选派的形式将一些优秀的大学生充实到农村担任村官，缓解大学生在城市的就业矛盾和压力，并逐步使选派“大学生村官”形成制度，无疑是开辟大学生就业渠道的一条重要的途径。我国共有72.3万个行政村，在新时期新形势下，我国广大农村将成为大学生就业一个新领域。
二、河南省“大学生村官”制度安排的基本经验和存在的问题
河南省是全国典型的人口和农业大省，经济社会发展正处于攻坚阶段，不仅农村干部队伍存在着“不适应”问题，而且农村急需的实用型人才也比较缺乏。而与之相反的则是大学生就业面临着“相对过剩”，存在人才闲置现象。正是从这些问题和矛盾出发，近年来，河南省启动了“大学生村官”计划，并在制度安排上积累了一定的经验，为全面建立“大学生村官”制度提供了有益的参考。
1.主要做法和基本经验
为了确保“大学生村官”计划的顺利实施，近几年来，河南省各级党委政府把实施“大学生村官”计划摆上战略高度，努力使选派大学生到农村任职成为满足农村人才需求、扩大大学生就业的一项重要制度，并在拓宽选聘渠道、创新使用机制、完善管理体系等方面进行了创新和探索。
一是严格标准、规范程序，确保“大学生村官”的选任质量。为使“大学生村官”选得准、留得住，有关部门通过多种形式向大学生宣传农村工作的重要性，展示农村广阔的发展空间，增强干事创业的诱惑力，促进大学生就业观念的转变。省市两级都出台了相应的《实施意见》，对“大学生村官”的选任做出严格的规定。在选拔环节，确定年龄35岁以下，热爱农村工作，有一定的组织协调能力，作风务实、吃苦耐劳、乐于奉献为选拔标准；要求通过严格的笔试、面试、组织考察、公示等一系列程序，最终确定被选拔的对象。在任用环节，坚持被选对象由乡镇党委研究任命、回本村任职。明确规定，是中共正式党员的，一般安排担任村党支部副书记或支部委员职务；预备党员和非中共党员，一般安排担任村委会主任助理或依法选举为村委会主任、副主任职务，有条件的一些地方还实施交叉任职。这些选拔和任职标准，既保证了“大学生村官”的质量，同时也成为激励“大学生村官”渴求上进的动力。
二是注重监督、严肃考评，加强对“大学生村官”的管理。对于“大学生村官”的管理，既不能等同于对一般农村干部的管理，也不能等同于高等学校里的教育培养。重点是要加强目标管理、动态管理和跟踪监督等。因此，在管理体制上，省里制定了由省辖市组织人事部门负责协调，县(市、区)组织人事部门统一管理，所在乡(镇)党委、政府具体实施，到村任职的“大学生村官”必须与有关单位签订聘用协议等。在管理机制上，全省各地都先后建立了任期目标责任制，实行定期述职制度、实绩考评制度和群众评议制度；同时根据各地不同情况，制定了切实可行的考核办法和考核档次，坚持每年对“大学生村官”集中考核一次，考核情况装入本人档案，并作为提拔使用的重要依据。对表现特别优秀的，可根据工作需要优先提拔；对工作能力差、群众意见较大，考核不称职的，按聘用协议和有关规定办理解聘、免职手续或依法予以罢免，并取消相应待遇，不再列入“大学生村官”管理范围。
三是强化素质、重点帮扶，保证“大学生村官”健康成长。“大学生村官”刚走出校门，虽书本知识丰富，但缺乏实践经验。为此，省里专门出台了文件，对“大学生村官”的教育提出明确要求，坚持采用集中培训与平时教育相结合，跟踪培养与重点帮扶相结合，理论学习与工作实践相结合等多种形式，加强对邓小平理论和“三个代表”重要思想，党在农村的路线、方针、政策和有关法律法规，市场经济知识，农村产业结构调整、农业产业化知识，农业生产技术，群众工作方法等方面的培训教育。为了更好地促进大学生健康成长，一些地方还制定了“三帮一带”制度，即县区领导联系，县直委局领导帮扶，乡镇领导帮教，村支部书记帮带，通过开展政策指导，信息引导，技术服务，解决他们在自富、带富和日常工作中遇到的困难。平顶山等地为了丰富“大学生村官”的阅历，拓宽他们的视野，增加实际工作经验，还出台了“开展党员活动必让大学生村官参与、乡镇开展乡村干部培训必让大学生村官参加，乡镇召开农村党支部书记和村主任会议必让大学生村官参加，外出参观学习必让大学生村官跟随”等相关政策。
四是提高待遇、提供保障，稳定“大学生村官”队伍。能否解决好待遇问题，是“大学生村官”队伍能否稳定，能否有效发挥作用的关键因素。为此，河南省规定，凡是从党政群机关、事业单位选聘的往届“大学生村官”，原所在单位各项待遇不变，同时享受所在村村干部的相应待遇；国家承认学历的大专以上应届毕业生，由县以上政府人事部门所属的人才交流服务机构实行人事代理，经聘用后按照国家有关规定确定其岗位补贴，聘期内在职人员和非在职人员的补贴原则上由市、县、乡财政统筹解决。为解除“大学生村官”的后顾之忧，全省各地在制定政策中纷纷规定，“大学生村官”聘期满三年后，经组织考核表现优秀的，鼓励其继续在村内任职，待遇不变；不再继续任村干部的，是在职人员的回原单位工作，非在职人员自主择业。同时作出承诺，对工作两年后报考公务员的，可享受适当增加分数以及其他优惠政策，优先录用；报考研究生的，适当给予优惠并在同等条件下优先录取；政绩突出、特别优秀的，可优先提拔担任乡(镇)领导职务，享受相应职级待遇。
2.存在的主要问题
选派大学生毕业生到农村任职，毕竟是一项全新的改革和尝试，涉及到农村改革的若干深层次问题，必然要有相关的制度和机制与之配套。在调查中发现，目前河南省也少量存在着“大学生村官”作用发挥不够，个别人思想不太稳定、甚至半途改道的现象。究其原因，关键是一些相关的制度和机制不到位造成的。突出表现为：
一是尽管各地探索了自愿报名、公开考试、严格考察、择优录用等成功经验，但实际操作中由于对专业的要求不够严格，尤其是对“土生土长”的因素没有真正考虑进去，导致个别“大学生村官”要么专业能力得不到施展，要么“水土不服”、人心思走。一些地方虽然规定“预备党员或非中共党员的一般任村民委员会主任助理，也可通过法定程序任村民委员会副主任、主任”，但按《村民委员会组织法》的规定，村民自治的主体首先是“本村村民”，若“大学生村官”户籍不在本村，就很难实现“通过法定程序任村民委员会副主任、主任”。
二是尽管全省各地在“大学生村官”待遇、出路等方面都给予了一定的优惠政策，但这些政策兑现起来有很大的难度。表现为：“大学生村官”收入待遇多为“补贴”性质，而且数量有限，与当前大学生收入期望值差距很大；在当前严格控制乡镇机关、事业单位编制的情况下，“大学生村官”的“身份”问题难以落实下来；一些地方承诺的报考公务员优先、可提拔乡镇副职等，在《公务员法》和现行的干部管理制度下很难兑现。
三是一些地方只重视前期选拔，后期管理很难跟上。尽管在“大学生村官”管理上省、市两级都确立了相应的管理体制，但一些地方经常性的专门联络机构依然没有建立起来，有些地方联络机构虽然建立，但发挥作用不力。由此导致了日常管理中缺乏必要的经验交流、心理沟通、考核激励等，使“大学生村官”队伍管理处于放任状态。同时，还有一些地方对帮扶措施落实不够，甚至存在“有苗不愁长”心理，特别是对“大学生村官”的创业不能有效帮扶，在项目资金、政策优惠等方面顾虑太多，难以充分调动“大学生村官”创业的积极性。
四是部分乡镇在用人上实用主义思想严重，对“大学生村官”重视不够。以政绩论干部是我们的干部原则，但“数字出官，官出数字”的潜规则，使一些乡镇领导最大限度地追求自己在本届任期内的政绩。而“大学生村官”刚出校门，需要一段时间的熟悉和锻炼，与工作多年的老村干部相比，无论是在环境适应还是工作经验上都处于相对劣势地位。由此，导致了个别地方“大学生村官”被闲置靠边，甚至存在被忽视、排挤的现象。
三、建立和完善“大学生村官”制度的若干建议
目前选派大学生到农村任职，已经在全国各地如火如荼地展开。从理论推断、现实需要和实践发展的角度看，建立“大学生村官”制度将是今后我国农村改革发展中的一项必然选择。但是，当前我国对“大学生村官”问题还没有统一的制度设计，实践中只能参考中办和国办印发的《〈关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见〉的通知》，缺少制度化、科学化的刚性规定和操作依据。为此，以河南省已经取得的经验，实践中存在的问题为参考，对建立和完善“大学生村官”制度提出如下对策和建议。
1.建立健全科学的“大学生村官”选任制度
“大学生村官”的选任，最根本的就是要本着为人民服务的宗旨，以“公平、公正、公开”为原则，通过严肃、严格的选拔程序，杜绝以权谋私，徇私枉法，为人民选出真正优秀的大学生下基层服务，保证大学生参加选举的积极性和主动性。实践中紧要的是要增强选拔过程的透明度，向民众公开选拔流程、经过及结果，要加强群众、媒体的监督，保障选拔的有效性和合法性。同时，选拔标准要合理化和科学化，不能带有歧视性要求。要在尊重大学生意愿、择优选拔的基础上，注意选拔那些本乡本土的大学生和愿意回乡创业的大学生。要结合当地资源条件，选拔那些专业对口的大学生。特别要把那些回乡创业初有成效，能力强、作风正的人作为村干部人选。要结合“大学生村官”虽有丰富的书本知识，但社会实践比较少的实际，加强对“大学生村官”的教育和培养。要设立专门的“大学生村官”的管理和联络机构，经常性地举办联谊活动、谈心活动、经验交流活动等。
2.建立健全“大学生村官”的后续保障制度
《村民委员会组织法》规定，“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”，而“大学生村官”没有基本的生产基础。各级政府应努力在财力方面予以倾斜，按比例承担“大学生村官”工资福利，特别是对于村级集体收入少或空白的村，市、县(市)、乡财政要按一定的比例负担“大学生村官”的工资待遇。特别需要强调的是，要激励“大学生村官”通过创业效益来提高收入水平，形成既有稳定的财政供给，又有灵活效益补贴的收入机制。
对于村民自治和乡镇机构改革形成的客观限制，通常情况下，可实行身份与岗位分离制度，即户口、单位管辖等在城里，工作岗位在农村，服务期满可自主决定去留，后续“大学生村官”不断有人再来，保证“才”源不断。对“大学生村官”需要或要求通过选举进入村委班子的，可探索诸如“荣誉村民”等机制，解决好选举身份问题。
要努力解决好承诺兑现问题。在赋予“大学生村官”优惠政策时，要考虑兑现的现实可能性。如，可以在提拔、晋级、进修、改用等方面予以优先；大学毕业生若报考公务员或进事业单位，必须到基层服务一定年限，等等。鉴于当前公务员队伍的“凡进必考”原则，政府应尊重选择、敞开出口，鼓励“大学生村官”参加公务员招考，可适当考虑为做过“村官”的大学生考试加分的优惠政策，但一般不给予转为公务员或进入乡镇领导班子的承诺。
3.建立健全“大学生村官”的帮扶引导制度
“大学生村官”社会阅历和实践经验不足，创业又缺少资金。为此，可建立村干部帮带、乡镇领导帮教、县直局委帮扶和联系的“三帮一联”制度，如县、区领导每人联系一名“大学生村官”，帮助他们解决工作中遇到的困难和问题；有关部门与“大学生村官”结成帮扶对子，支持大学生创办致富项目；建立乡镇党委和村党支部书记帮带责任制，重点提高“大学生村官”的政策法治观念和组织领导能力等。特别要重视对“大学生村官”创建项目的帮扶，政府部门在政策上要给予优惠，金融部门在信贷资金上要给予扶持，帮助他们尽早成为农村经济建设的能人。
农村经济社会发展不缺“官”的领导，缺的是“员”的服务。因此，应充分利用“大学生村官”知识丰富或一技之能，引导他们兼当农村急需的政策辅导员、信息解读员、技术“放样”员、资金融通员等。要明确服务对象，对口服务那些缺少技术、缺少信息的农户；明确服务内容，主要为老百姓提供政策法规、信息技术咨询等服务，让“大学生村官”充分把“才智”释放出来。
按照《村民委员会组织法》有关规定，没经选举的“大学生村官”不能担任村委干部“实”职，只能任助理、团支书或文化干事等“虚”职，这类职务多为辅助性的。因此，应尽快让“大学生村官”担任“实”职，给他们搭建干事创业的舞台。既要本着年轻化的原则，在村“两委”换届时，动员“大学生村官”积极参与“两推一选”、“公推直选”，尽快进入决策层；又要建立村干部正常退出机制，多腾出些位子，为“大学生村官”快速成长开辟绿色通道。
4.建立健全对“大学生村官”的评价监督制度
由于当前各地的“大学生村官”计划实施时间都不长，理论、制度方面缺乏保障，对“大学生村官”在基层工作岗位中干得怎么样、群众满不满意等一些具体工作的评价还缺乏科学评估标准。因此，可尝试建立系统的“大学生村官”监督评价体系，以监督、规范、指导、评估“大学生村官”的具体实践工作。针对当前对“大学生村官”的管理现状，可以从以下几个方面把握：一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应期、成熟期及其发展期进行相应的效绩评价。二是注重过程，加强监督。既要重视对政绩结果的结论性评价，更要重视日常工作过程的监督，对工作中存在的缺点或错误及时提出改进意见。三是综合评价，客观透明。每年度由上级党委、村级“两委”、当地群众共同对其进行考评，并公开考评结果、建立业绩档案。要通过综合评价保证结果的客观性。
要注重对考评结果的运用，保证奖罚分明、公正合理。要注意紧密联系评价的结果，对每位“大学生村官”实行“分类晋档，勤绩联酬”，实现业绩与待遇挂钩。要把激励、退出机制结合起来，凡考核优秀的“大学生村官”，实行发展党员优先、选用支书优先、推荐“荣誉”优先等；对业绩不明显、工作能力差、群众不认可的“大学生村官”，经组织考察确认，予以淘汰退出。