自由、社群与协商共识——探究公共管理的思想基础，本文主要内容关键词为：共识论文,社群论文,公共管理论文,思想论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末，干预主义背景下形成的公共行政模式的内在缺陷经由政府失灵现象而暴露出来，并引发了公共行政的“思想危机”。矫正该模式弊端及改进公共管理途径的努力在不同思想基础上推进：公共选择理论以自由主义思想为基础，主张公共产品的多元供给；社群主义以社群本位、公益优先为基础主张公共价值的复兴与重建；协商民主理论倡导在对话交流、辩论共识的基础上实现公共决策的公民参与。尽管上述理论见解存在分歧，提出解决问题的途径各异，但是探究公共管理中的合作机制及其方式以增进合作收益，维护和实现公共利益的指向却是共同的。以协商为基点的权利与共识结合造就大范围社会合作的协商民主理论，奠定了公共管理的思想基础。
以自由投票为基点的公共产品的多元供给理论
20世纪80年代西方兴起的公共管理运动主要针对传统公共行政模式的缺陷，推动这一运动形成与发展的主导理论是公共选择理论。
公共行政模式的要义之一是通过单一权力中心的官僚制运作实现高效率，其信奉的基本理念是“权力越分散就越不负责任”。将此种观念应用于公共产品的供给时，无疑会强调官僚组织生产公共产品的优越性，包括：能以行政手段调节外部性问题，能以强制性措施阻止不合作行为，能以宏观视野制定整体性规划等。在这种观念指导下，由政府行政组织直接组织公共产品的生产，几乎成为各个国家的惯例。
然而，单一权力中心的官僚制组织设置是以等级结构的命令支配关系为基础的。这意味着，在该组织体制中，所有权力都集中于上层，所有的决策都由少数上层精英制定。“决策由这样的精英们制定出来以后，或是传达下去让人们服从(决定论的)，或是像诱饵一样漂浮着，引导人们做出适当的行为(或然论的)。”① 这种由少数人决策并借助官僚组织生产公益品的方式，必然带来公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性和消费需求方面的不可选择性，结果不仅导致公共产品拥挤、费用转嫁用户，而且寻租、设租、腐败及公共决策中的“铁三角”现象时有发生。奥斯特罗姆将这种高度集权的体制称为“民主的倒退”。
为克服上述弊端，公共选择理论以投票理论为基点探求问题的解决。其基本思路是，以个人权利的优先性为出发点，用投票下的公共选择集结公共利益，即通过自由投票权的行使表达个人需求、偏好，并经由投票规则和投票机制将个人需求、偏好集结为反映公共利益的公共需求，形成公共决策，以此改善公共产品的供给方式。与之相应的政策主张是，用“交叠管辖和权威分散”的多层级、多中心的分权制组织形式取代官僚制单中心体制。② 即打破政府垄断，依据公共产品的性质、外溢性的大小和不可分性的强弱，选择由下到上的不同层次、不同形式的公共机构及不同的方式加以提供。③ 具体途径是引入市场机制，在多组织间展开竞争，用市场中的竞争关系、契约关系及服务购买、谈判交换等方式来改造官僚制提供公共产品的缺陷，冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制性命令。这种按照公益品的性质通过自下而上的多层次、多组织提供公共产品的方式，显然有利于消除官僚制提供公共产品的垄断性和不可选择性，所提出的诸多改进方法也具有技术上的合理性，在操作意义上是可取的，并且有些已被付诸实践，在西方公共管理运动中得以体现。
公共选择理论强调个人的自主选择权维护个人权利是民主行政必不可少的。它重视社会基层组织在提供公共产品方面的自主决策权，仅把组织间的外部性问题和冲突留给上层机构处理，有利于消除公共产品供给的垄断性。问题在于，在个人权利优先、个人偏好次序不变的前提下，差异甚至对立的个人利益如何能够集结为公共利益？正是在这里，公共选择陷入了无法消除的理论困境：如果不引入强制因素，将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如公地悲剧之类的难题。这表明，在坚守自由主义的前提下，意欲通过投票找到群体认同的决策、形成社会合作会困难重重，也难以从根本上解决公共产品的有效供给，自由主义思想基础从而受到挑战。
社群主义：公共价值的复兴重建
消除上述困境的种种补救方案最初在公共选择理论框架内提出。有人主张从技术上修改投票规则，使某些偏好顺序受到限制，由此获得多数认同的结果；有人主张在体制上建立多个竞争的自治组织，使“用脚投票”成为可能，由此获得个人间的认同；有人则主张在“人性假设”中引入对法律和秩序的恪守，以限制绝对自由主义所造成的投票悖论。
与这些在自由主义框架内进行修补的见解不同，20世纪80年代出现的社群主义从文化价值观角度另立门户，以社群本位、公益优先为基点，主张通过公共价值的复兴和重建来寻找公共行政业已缺失的伦理基础。
在社群主义看来，社群是以共同的社群文化将人与人联系起来的共同体。著名社群主义者米勒指出，能够将社群粘结起来的既非国家的宪法和法律，也非市场中的交换机制及规则，而主要是伦理价值上的文化认同。这种认同首先表现为对社群公共利益的价值认同，公共利益、公共价值从而成为社群内德性和正义的基础。④ 麦金太尔指出：“在追求共有的利益的过程中，对共同体的共同任务的贡献相关的赏罚概念，为有关德性和非正义的判断提供了基础。”⑤ 这种对社群公共价值的强调确立了公益的优先地位。
为了回答“公共价值如何能够成为一种激励力量”这个自由主义无法解答的问题，社群主义者将个人利益区分为外在利益和内在利益。他们认为，外在利益(诸如权力、名声、金钱等)“本质上是竞争的对象”，带有零和博弈的性质；内在利益(从公共品中分享的利益，如安全、健康、福利等)则不一定是竞争型对象，“但它们的特性是它们的实现有益于参加实践的整个群体”⑥，而拥有和践行德性才能获得内在利益。由此出发，社群主义者断言，个人追求内在利益的过程将与社群实现公共利益的过程相生相伴，公共价值也由此成为一类激励力量，而此种激励源于成员资格的发现。
在社群主义观点中，成员资格的取得既意味着对社群公共价值的认同，也使个人能够获得、行使并实现自己的权利。但是，社群主义所强调的个人权利并不是那种先于社群的天赋权利，而是基于对社群善(公共利益)的价值的认同所获得的权利，因而成员资格的获得和行使是基于实现社群的公共价值。换言之，人们通过参与社群公益活动而获得成员资格，成员资格所具有的权利又使之进一步参与社群公益活动。这样，公共价值不断被创造出来，个人利益也不断得到满足。
在社群主义者看来，这种公益优先的“道德共同体”不仅可以消解搭便车、囚徒困境之类的问题，而且可以纠正官僚制政府目标置换、目标错位的弊端。麦金太尔指出，现行官僚制政府的主要问题是公共价值的缺失，它不代表也不体现公民的道德共同体，“而是由一套制度安排，把一个官僚化的统一体强加在一个缺乏真正的道德一致性的社会上”⑦。据此，社群主义反对“国家中立”这一官僚制政府所依据的原则，反对自由主义“情感主义”的道德理论，强调国家必须通过积极作为，保障公民参与的权利。国家要担负起教育公民的职责，通过美德教育引导公民确立正确的公益价值观，培育弘扬公共价值的土壤，使公民在积极参与政治生活中促进公共利益，实现公共价值。
社群主义的上述见解明显带有某种乌托邦色彩，也难具操作意义。它主张以伦理原则集结和保障公共利益，形成合作收益，而将制度建构排除在外。特别是它对外在利益和内在利益的区分，在实践中会导致以公益涵盖甚至代替私利的观念，容易模糊公域与私域的划界，暗含着以假公益之名侵犯私人空间的危险。尽管如此，社群主义旗帜鲜明地倡导公共价值，动摇着自由主义思想的基础。它用社群本位、公益优先取代个人本位、权利优先，导致了分析起点的转换；它把公共行政模式中淡漠了的公益性原则重新凸显出来，阐释了公共事务治理的观念条件，并防止官僚制组织中目标置换的伦理途径；它所提出的通过公共价值的复兴改造公共行政模式弊端的主张，无疑为改进公共管理指出了新的方向。
问题在于，社群主义推崇的公共价值如何形成，在什么条件下借助何种制度保障才能达成认同？公共价值又如何影响管理权力，使之作出符合公共利益的公共政策？社群主义仅停留在伦理分析的层面而不作经验研究，难以回答这些问题。
协商共识：公共决策的公民参与
对于官僚制组织集权化决策的弊端，20世纪90年代兴起的商谈民主理论则独辟蹊径，主张以交往理性和对话民主为基础，从改造交往结构入手，在良好的交往结构下通过公众的话语权和交往权的行使，使多元利益达成的“辩论共识”影响公共决策机构，以消除公共决策中的“独白”和“话语垄断”，使公共决策民主化。
在协商民主中，交往结构的改造基于交往理性对个人主义的工具理性的替代。交往理性以主体间性为中心，以语言交流为媒介，以沟通理解、讨论共识为目的，将人们置于相互关系的生活世界中，从而排除了受工具理性支配的人与人之间的主—客体关系。
基于交往理性的话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。这种权利对公共决策之所以必要，是因为只有在公众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，从而为共同决策提供认同的价值前提。哈贝马斯认为，在后传统社会，“不存在基本信仰的同质性，不存在假设的共同阶级利益，相反，相互角力的平等的生活方式具有无法透视的多元性”。面对此种情况，“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”，就成为民主理论中必须解决的一个基本问题。⑧ 他认为，通过行使话语权利而取得“辩论共识”的见解，即是对解决此问题的贡献。
辩论共识与自由主义所主张的“冲突均衡”不同，它不是利益主体问在保持偏好不变前提下进行策略手段博弈的结果，而是在沟通过程中的理解、尊重、信任以及在此基础上的偏好调整。辩论共识也不同于社群主义所主张的“伦理共识”，它不是把德性和公益看成早已存在的普遍意志，而是看作公共交往的产物。也就是说，具有合法性的公共价值是普遍讨论的结果，而不是外在于讨论过程的普遍意志的表达。显然，此种辩论共识只能在充分的话语权行使中形成。正因为如此，如何在制度上保障公众的话语权，成为协商民主理论极为关注的问题。哈贝马斯把来自市场系统的金钱对话语权的侵犯和来自行政系统的权力对话语权的侵犯，分别称为金钱暴力和权力暴力，并认为“以民主方式阻挡系统对生活世界的殖民干预”，乃是生活世界的内在要求。⑨
保障公众话语权利的途径，不可能从行政系统和经济系统内部找到，必须在它们之外建立公共交往、公共讨论、公共批判的制度平台，才能屏蔽金钱暴力和权力暴力的干预，使平等对话充分展开。为此，发展不依附政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式，就成为民主政治建设中不可或缺的要素。它们提供了对话协商、辩论共识的基础。
当然，公共领域中形成的辩论性共识并不直接形成公共政策，但为公共政策制定机构提供了公众认可的价值前提。“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”⑩ 公共政策由此获得合法性基础。换言之，由平等话语权体现的交往权利虽然是一类基础性权利，但替代不了管理权力，而只是从合法性高度制约管理权力。哈贝马斯明确指出：“话语并不具有统治功能。话语产生一种交往权利，并不取代管理权力，只是对其施加影响。影响局限于创造和取缔合法性。交往权利不能取缔公共官僚体系的独特性，而是‘以围攻的方式’对其施加影响。”(11) 据此，哈贝马斯提出公共政策制定中对话交往的组织保证，主张公共领域中个人的非正式意见系统与机制化、权威化的正式意见系统，借助公共舆论形成批判的公共性而相互作用、相互促进。
商谈民主理论的上述观点，从理论上阐明了公民参与公共决策的作用在于以辩论共识奠定价值前提。其途径在于制度化的交往条件，其地位在于以交往权利“围攻”管理权力。基于这些要点，公民参与公共决策的实践方式有多种政策设计。其中，哈贝马斯主张的“非正式意见系统”与“正式意见系统”借助批判性舆论而相互促进的见解，(12) 福克斯主张的在长期对话中形成“部分人对话的政策网络”的见解，(13) 已逐步付诸实践。
商谈民主理论的优势是明显的。在研究起点上，它超越了自由主义的局限，把人视为交往关系中的主体，使绝对自我的狭隘理性转向人与人交互作用中的交往理性，从而避免了公共选择理论带来的诸多矛盾。它倡导通过平等主体间的对话协商使公民参与公共政策制定，较之于公共产品多元供给的见解更为深刻；它提倡通过对话协商形成辩论共识，较之于社群主义以抽象的公共价值追求公益的主张更为实际可行。
以社会合作为基点的公共行政与自主治理互动的良性合作
公共选择理论、社群主义和商谈民主理论的出发点不同，内容上也存有分歧，但它们均意欲在阐释公共行政的思想基础上，探讨代议制民主下公共事务治理中社会合作的有效途径，以消除公共行政的垄断性和强制性。注入自治因素，探究公共行政和自主治理的良性互动是其共同指向。
自治是公共事务治理的传统，其基本特点是：既不借助于法律明文规定的权利义务来规范人们的行为，也不借助市场的交易互换来调节人们的行为，而是通过社群性认同依照特定规则自主处理公共性问题。早期城邦民主和中国封建体制下的基层自治及欧洲中世纪的城市自治，均是历史演进中出现过的自主治理模式。不过，这些模式仅适用于小范围公共事务的处置，不足以解决国家规模上的公共事务。
相对于小规模的社群自治而言，国家范围内代议制政府的出现无疑是一种历史进步，它能够解决小社群无法解决的公共性问题，如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品、消解后果严重且小社群之间很难通过协商达成妥协的外部性效应、裁决小社群间在合法范围内的利益纠纷和冲突等。问题是，近二百年的代议制实践是在“环式民主”构架下借助于官僚制运行的，它完全抛弃了公共事务自主治理的传统，用自上而下的行政指令操纵和控制社会公共生活，造成政府的垄断性及目标错位等弊端，往往脱离公共性目标，引发不同形式的危机。
用公共事务的自主治理矫正传统公共行政的弊端，寻求大范围社会合作虽然是公共选择理论、社群主义和商谈民主理论的共同指向，但它们的思想基础又不尽相同。公共选择理论以个人利益为出发点，更强调个人权利的优先性及个人偏好的不可改变，试图通过投票机制及其改进消除官僚制的垄断性和强制性，从而强调权威分散的多层级、多中心组织决策对于公共事务治理的重要性；社群主义以公益优先、社群本位为出发点，更关注官僚制中公共价值的缺失，主张用社群的善加以制约，通过追求“内在利益”的高素质公民的政治参与，为公共事务的自主治理提供可能，并防止目标错位的发生；商谈民主理论则前进一步，把代议制的操纵性视为公共性缺失的根源，主张用名副其实的话语权来保证公共决策的公众参与，并更为关注能使公众话语权得以实现的体制保证，强调达成对话、商谈、妥协、辩论共识的公众论坛和政策网络对于公共事务自主治理的重要性。
如前所述，公共选择理论强调个人目标设置、手段选择的固定化，从而陷入无法定理的投票悖论、奥尔森逻辑的理论困境；社群主义的公益优先、群体本位则陷于抽象的公共价值，易于造成公益侵犯私益的危险。两者均难以从理论上解决合作收益的获得与公共利益的形成这一公共管理的根本问题。相比之下，商谈民主理论以对话协商为基点，分析了权利与共识、公利与私利、自主治理和公共行政的良性互动结合，以造就大范围社会合作的具体机理，从而能够作为公共管理的思想基础。
商谈民主理论是对公共选择理论和社群主义思想的超越和扬弃。它肯定多元化利益的客观现实性，重视对个人权利的维护，但不把个人需求、偏好固定化，也不主张那种封闭的、排他性的个人权利。它强调的是个人的交往权利，即通过个人平等话语权的行使，在对话、协商、辩论的沟通中，彼此调节个人的利益、偏好从而形成辩论性共识。辩论共识既不是个人偏好的简单加和，也不是排除了个人利益的抽象的公共利益。它以个人利益为基础，包含着个人意愿、需求，但又不归结为个人利益，而是在对话协商中经过协调形成共识性的公共价值，从而将公共选择理论重视个人利益及社群主义倡导公共利益的合理因素包容进来，克服了两者在个人和社群、公利与私利之间各执一端的缺陷。换言之，商谈民主理论阐释的权利与共识相结合、公利与私利相结合及自主治理与公共行政良性互动的机理，不仅解答了自主治理何以可能、公共利益如何获得的问题，也提供了代议制民主下社会大范围合作的理论基础。
目前，商谈民主虽处于理论形态，但预示着一种良好发展前景的公共管理模式。它所倡导的协商共识，提供了在多元利益背景下获得公共利益、增进大范围社会合作收益的有效途径。
协商共识可以在不同层次、不同范围展开和进行。它不仅是公共事务自主治理中协调利益矛盾、增进合作收益的有效途径，也为国家范围内公共事务的治理提供了可资借鉴的思路。公民通过对话协商方式参与到公共政策的制定过程中，在协商讨论中化解多元利益差异，取得辩论共识，以影响公共政策制定，形成社会自治和公共行政的良性互动；政府的作用则在于为公众参与提供良好的交往条件和制度安排，创设公众参与、合作共识的交往平台，推进社会自主治理和公共行政在相互作用的良性互动中增进合作收益，获得公共利益，从而促进社会的和谐。
注释：
①福克斯：《后现代公共行政》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第98页。
②③参见V.奥斯特罗姆《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第76～78、76～78页。
④参见俞可平《社群主义》，中国社会科学出版社2005年版，第79页。
⑤⑥⑦麦金太尔：《德性之后》，龚群等译，中国社会科学出版社1995年版，第316、241、320页。
⑧⑩(11)哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第19～23、23、28页。
⑨哈贝马斯所说的系统是指行政组织和经济组织，他所说的生活世界是指交往结构所形成的人际关系网络。权力和金钱对交往的干扰，被称为“系统对生活世界的殖民干预”。
(12)参见哈贝马斯《公共领域的结构转型》，1990年版序言，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第291～295页。
(13)参见福克斯《后现代公共行政》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第136～144页。
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