我国农村社会治理效率评价指标体系的构建与运行分析_评价指标体系论文

我国农村社会治理效能评价指标体系的构建与运行论析,本文主要内容关键词为:指标体系论文,效能论文,评价论文,农村论文,我国论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

      自20世纪80年代后期以来,学术界逐步掀起了以解决“三农”问题为基础的中国农村治理研究的高潮。但是,与之相关的治理效能评价体系研究却相对滞后,已有的评估指标,或是局限于传统的农村基层政府绩效评估,或是仅列出农村治理的评估思路,而少有具体的评估指标设计。按照党的建设“美丽中国”的要求,本文在借鉴国内已有农村社会治理评价指标的基础上,结合我国农村社会治理实践,以新型城镇化和“美丽乡村”建设为背景,以社会治理理论和绩效评估理论为支撑,遵循科学性与可行性原则,尝试构建适合我国农村基层社会现状和可持续发展的农村社会治理效能评价指标体系。

      一、构建我国农村社会治理效能评价指标体系的基本依据

      党的十八大明确提出了努力“建设美丽中国”的战略口号,党的十八届五中全会又进一步发出了“推进美丽中国建设”的时代号召。从我国现代化的历史和现实来看,美丽乡村建设不仅是美丽中国建设的重要内容,而且也是美丽中国建设的重点和难点。当前,构建科学的农村基层社会治理指标体系并对农村社会治理效能进行科学评估,是推进农村基层社会治理体系和治理能力现代化,建设美丽乡村的关键点和突破口。

      以完善农村基层社会治理效能评估指标体系为突破口,加快推进社会主义新农村和美丽乡村建设,必须以党的十八大,尤其是十八届三中全会提出的“六大坚持”为指导,以治理理论为基础,在指标设置与评估中,以创新为统领,全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,全面推进社会主义新农村建设。否则,乡村治理效能评估将再次陷入传统农村绩效评价过于追求经济绩效而忽略社会效益的旋涡中,难以实现“效率”与“民主”的有机平衡,从而也无法帮助亿万农民实现美丽乡村的幸福梦。

      (一)健全农村社会治理评价指标体系要以实现农村善治为目标

      农村社会善治就是使村民公共利益最大化的社会治理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作治理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态(俞可平,1999)。其要义在于政府、市场、社会在相互依赖中共享权力,发展合作伙伴关系,分担公共治理责任,实现对公共事务的合作共治。合作治理的范式是政治国家与公民社会、政府与非政府、公共部门与私人机构的合作,其权力向度不是单一的,而是多元的、相互的,是上下互动型的治理。“乡政村治”是我国农村治理的典型特征,其治理主体既包括了乡镇政权系统,又包括了村民自治系统,因此,在农村治理逻辑结构中,农村社会治理不能简单地等同于农村社会自治,更不能将它直接与国家权力画等号,它是国家公共权力与乡村社会自治权力共同作用的产物(刘晔,2002)。为实现农村善治,在指标的设计与使用中应体现包括法治、责任、协作、公正、公开、民主、和谐等在内的群众对现代社会生活美好向往的价值。其中,法治主要包括党组织依法执政、行政组织依法行政、自治组织依法自治。责任主要包括政府组织履行好依法治理与公共服务职责,自治组织履行好依法自治职责。协作是指各种基层社会治理主体要在法治的基础上,在基层党组织领导下进行有效的合作共治。公正,即为公平、正义,包括了公共服务和公共产品分配的公平、正义以及公权力使用程序的公平、正义。公开,又称之为“透明度”,作为“善治”的重要内容,主要是指信息的公开化,即政务、村务、财务公开。效率,是指乡村公权力主体能及时回应村民大众的需求,满足村民合理的期待。民主,即发展基层民主政治,当前主要是落实好“四个民主”和“四个自我”为基本内容的基层群众自治制度。

      (二)农村治理评价指标要以美丽乡村建设为依托,指标设计应更科学,评估指标应更具有可行性

      党的十七大提出,要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。党的十八大报告明确指出,要把“国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件”(胡锦涛,2012)。按照十八大提出的美丽乡村建设要求,社会主义新农村建设的内涵不仅是指农村基础设施建设,其目标也不仅是农业发展和农民增收,而是涉及农村经济、政治、社会、生态、法治、文化的全面建设。美丽中国、美丽乡村视域下的新农村建设所要实现的目标是一个包括物质文明、政治文明、精神文明、生态文明多元和谐的目标体系,这与农村社会治理的“善治”目标是高度一致的。因此,社会主义新农村建设应与美丽乡村建设同步,在指标设置中应突出“民主政治”和“公共服务”的权重;在经济发展指标设置上更加突出绿色发展与第三产业,以防止再次陷入传统乡村治理评估的怪圈。这样,建构起来的农村社会治理效能评价指标体系不仅具有合法性,而且也具有现实可行性。再者,相对于目前依据各异的农村基层政府绩效评估体系,建立、健全农村社会治理效能评估指标体系,不仅可以统一对农村社会评估,而且能使评估结果更具可比性,还可以准确了解和把握新农村建设进程和治理中偏离美丽乡村建设原则的问题。此外,基于美丽乡村建设视域下的农村社会治理效能评估指标体系,还可以引导和调整我国乡村治理中的各项改革,尤其是推进以转变政府职能为中心的乡镇机构改革,为村民自治提供更好的发展空间。

      (三)农村社会治理评价指标体系实现了对传统农村基层政府管理绩效评估的超越

      传统的农村管理绩效评估及其指标的设定主要被限定在两个方面,一是基层政府组织的自身绩效,即政府管理绩效,是对基层政府机构和部门工作效率高低的评估;二是基层政府行政效果绩效,包括经济效果、公众满意度等方面。政府绩效评估的根本意义就是要通过绩效评价所形成的导向功能来推动和引导政府职能向既定的目标转变。本文所指的农村社会治理效能评价是对传统基层政府绩效评估理念的扬弃和超越:农村社会治理效能评价不仅要求建立“办事高效、运转协调、行为规范”的基层行政管理体系,而且还要实现以“公共利益最大化”、“善治”,即民主与效率相统一的现代基层社会治理体系为目标。在“治理就是服务”的现代社会,平衡民主与效率,重在科学引导村民广泛、有效、有序参与农村基层社会治理和公共服务的全过程。效能评价指标设计中应更加注重村民对基层社会治理主体提供基础设施、秩序维护等公共产品和公共服务效能的评价。

      二、我国农村社会治理效能评价指标的设计

      中共十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出“大力推进改革创新,加强农村制度建设”、“积极发展现代农业,提高农业综合生产能力”、“加快发展农村公共事业,促进农村社会全面进步”,而把乡镇改革的目标定位为“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中,明确提出,推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务,必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重,“推进农业现代化,加快社会主义新农村建设”,其内容包括:加快发展现代农业;加强农村基础设施建设和公共服务;拓宽农民增收渠道;完善农村发展体制机制。党的十八大再次明确“解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重”,并从城乡一体化、新农村建设、扶贫开发、增进农民收入、加快土地流转、构建新型农业经营体系、健全基层民主政治建设等方面提出了具体的措施和路径(胡锦涛,2012)。党的十八大提出了美丽中国战略和“四化同步”发展路径。为实现“十三五”发展目标,十八届五中全会提出,必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。根据当前社会主义新农村建设的现状,我们认为,“创新、协调、绿色、民生、民主、共享”应是以美丽乡村建设推进社会主义新农村建设的重要理念和指导原则。据此,本文将农村社会治理效能评价指标分为经济发展类、基层民主政治建设类、社会安全与秩序类、公共服务类,囊括了经济、政治、文化、社会、生态建设各个方面,以达到科学、全面评价的目的。

      (一)农村社会治理效能评价指标——经济发展类

      “经济发展是硬道理。”农村经济发展应是评价农村治理成效的关键因素。必须坚持“多予、少取、放活”的方针,努力改善乡村生产、生活条件,提高农民生活质量,促使乡村整体面貌出现较大改观。确定农村经济发展类指标后,紧紧围绕农村经济增长、农业现代化、惠民增收三个维度设计二级指标:农村经济增长是对农村经济发展总量的衡量,按照十八届五中全会精神,我们抛弃了“农村GDP增长”、“民营企业发展”、“招商引资规模”等传统评价指标,设置了“农村绿色经济发展”、“农村民营企业发展”、“农村第三产业发展”的农村经济发展指标。按照“四化同步”的原则,“农业现代化指标”主要设置了农业科技推广、农业机械化水平等五类二级指标。以社会主义新农村建设为基础的农村治理,要求乡村基层党组织和行政组织把“惠民增收”作为工作的出发点和落脚点,因此,在实现惠民增收的指标设计中,重点反映对各项扶农、补贴政策的落实及村民实际可支配性收入高低、差距上面,包括15项三级指标、三项二级指标的“农村经济发展”一级指标占15分,在整个农村社会治理效能评价指标体系中的权重为15%,这样考虑主要出于按照十八大以来的最新指导原则,对乡村治理效能评价,尽量淡化经济发展权重,更加突出社会治理和公共服务职能(见表1)。

      

      (二)农村社会治理效能评价指标——基层民主政治建设类

      中共十七届三中全会做出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,指出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”。乡镇政权的基本功能,在重心上已经向“为公民参与国家政权运行提供渠道,并充当参与活动的平台”(徐勇,浦兴祖等,2009)转移。党的十八大指出,“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式”,要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”(胡锦涛,2012)。我们据此在基层民主政治建设类一级指标的设计中,主要反映的是以村民自治和村级直选为代表的基层直接民主,以新社会组织为代表的组织性参与民主,并以农民的实际参与度、满意度和新社会组织成长环境来检验农村基层民主政治建设的实际水平。考虑到基层民主政治建设应是农村社会治理最重要的内容之一,我们在指标设计中,把由15项三级指标、三项二级指标构成的“基层民主政治建设”一级指标确定为30分,在整个农村社会治理效能评价指标体系中的权重为30%(见表2)。

      

      (三)农村社会治理效能评价指标——社会安全与秩序类

      农村社会治理就是通过制定社会政策和法规,依法引导和规范各种社会组织、村民大众积极参与农村社会公共事务,化解社会矛盾,维护社会公正与和谐稳定。乡村安全、有序是美丽乡村建设的前提和基础。因此,我们把农村社会安全与秩序作为一级指标。农村社会安全、有序,是农村经济、社会可持续发展的基本前提。维护好基层社会秩序,是乡村基层党组织、行政组织和自治组织的基本职责。农村基层社会治理主体只有维护好基层社会公共秩序,才能真正实现对农村社会的有效治理。社会安全指标包括农村安全生产监督管理、农村食品药品安全防控等七项内容。农村社会秩序与社会和谐指标包括村民上访率、干群关系紧张度、矛盾纠纷处理的及时性等八项内容。农村社会安全与秩序15个三级指标,每个1分,一级指标计15分(见表3)。

      

      (四)农村社会治理效能评价指标——公共服务类

      公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件(李有军,2004)。新型城镇化是以人为本、城乡一体互动的城镇化,是通过推进城乡基本公共服务均等化,建设美丽乡村的城镇化。因此,农村公共服务主要着眼于维护社会组织和村民权益,推进城乡一体化,让美丽乡村成为广大村民近在咫尺的中国梦。因此,本文将农村公共服务分为四大类:基础设施、公共卫生、社会保障、教育文化(见表4)。基础设施涵盖了水、路、电、气、通信网络、体育健身设施的建设与维护;农村公共卫生,主要针对农村医疗卫生,包括新农合、医疗救助、妇幼保健等方面;社会保障主要测评基本养老保险、最低生活保障、生活救助以及创业、就业援助等项目;教育文化更加侧重于考察义务教育落实以及农村职业教育与技术培训活动的开展情况,主要测评村民在“乡风文明”建设中的实际参与度以及文化站、文化室的利用率,而不只是表面形式上存在的实物指标。由20项三级指标、四项二级指标构成的农村公共服务体系一级指标共计40分,在整个农村社会治理效能评价指标体系中的权重为40%,突显了农村基层社会治理中,“治理就是服务”。

      

      三、我国农村社会治理效能指标体系的运行

      构建一套指标体系的意义在于使它有效运转起来,发挥预期作用,否则,指标设计也就无实际价值可言。要想让农村社会治理效能评价指标体系有效运转起来,还需要一套运行机制,它应当包括分值量化、评价主体、评价方法、评价程序以及等级划分等具体操作说明,“一个完整系统的评估方案主要包括:评估对象和主体,评估目的和目标,评估标准和方法,评估程序和制度等”(高兴武,2008)。本文将农村社会治理效能指标体系的运行分为准备、实施和总结三个主要阶段。

      (一)评价准备

      评估准备阶段的主要任务是设计评价方案,确定评价主体、建立评价组织以及分析评价对象,科学赋予分值。

      1.构建评价组织和制度

      为确保农村社会治理效能评价工作的顺利进行,首先,必须由县级及县级以上政府成立“农村社会治理效能评价工作委员会”,作为农村社会治理效能评价工作的指挥中心和协调中心,组织相关部门和专家共同制定各项评价制度,具体包括评价的组织制度、程序制度、监控制度、激励制度等。在此基础上,由“农村社会治理效能评价工作组”承担具体的执行工作,每一位评价工作组的工作成员,必须进行事前培训,使之熟悉自己的角色和责任范围,明确评价目的与操作规范。

      2.确定评估主体

      在现代治理社会,农村社会治理效能评价主体应是多元的。结合评价对象指标设计的内容和特点,整理了评价信息收集情况(见表5)。现阶段农村社会治理效能评价主体及主要信息来源应包括县乡政府部门、同级人大、村自治组织、社会组织、经济组织、中介评估机构、村民代表、相关专家等多元评价主体,以改变过去绩效评估中以被评估者“自我评估”为主的状况。在这一过程中,形成内部评估与外部评估的双向推动,大力提升外部评价主体的地位,构建一个公众广泛、有效、有序参与的效能评价体系。

      3.分值量化

      本指标体系采用简单分类评分法,对农村社会治理效能评价体系的各个指标进行量化处理。总分值为100分,经济发展类占15分,基层民主政治类占30分,社会安全与秩序类占15分,公共服务类占40分。这样设置主要是基于以下几点考虑:一是我们构建的是农村社会治理效能评价指标体系,故要突出社会治理效能,努力降低经济发展在社会治理中的权重;二是突出了基层民主政治建设是农村社会治理最重要的内容之一,也是农村基层社会治理创新的重点和难点,故基层民主政治建设类一级指标分值为30分,在整个评价指标体系中的权重为30%;三是突出了治理就是服务的理念,强调以服务创新带动社会治理创新,故公共服务类一级指标的分值为40分;四是为了突出“社会治理创新不以稳定为前提”,以区别社会治理与传统社会管理,故把该类三级指标数值降低为1分,这样“社会安全与秩序”类的总分就只有15分。

      (二)评价实施

      评价信息的收集是整个评价工作的基础,农村治理效能评价的实质就是对相关数据进行收集和分析。

      1.数据收集

      数据收集主要包括“农村治理效能评价问卷”的设计与回收、收集相关资料、与相关利益主体进行深度访谈。该过程是评价工作的关键,建议委托给专业的第三方实施,如高校相关院系、农村治理研究机构等类似部门。在问卷、访谈过程中所收集的数据主要分为两类:一是主观信息,如民众的满意度、民众对某一评价对象的知晓度或认可度,主观信息可通过问卷、访谈获得;二是客观信息,如基础设施建设、社会保障覆盖率等客观信息,可采用查阅资料法、观察法、实地调查法获得(见表5)。

      

      2.数据分析

      数据分析主要是运用统计分析。统计分析就是运用现代应用统计分析方法分析问卷收集的数据,既包括客观数据,如“村民实际参与率”、“投票率”,也包括一些主观数据,如“村民安全感”就可以获取村民对乡村“公共安全”的满意度。通过数据分析的结果,按五级评分法对各项具体指标进行分级评分:1分指标的具体打分区间为:0~0.4为差、0.5~0.6为较差、0.7~0.8为中等、0.8~0.9为较好、0.9~1.0为优秀;2分指标具体打分区间为:0~0.5分为差、0.6~0.9为较差、1.0~1.3为中等、1.4~1.7为良好、1.8~2.0为优。评分原则应始终遵循“项目建设与实施的优劣与分值高低成正比”。

      (三)评价总结

      农村治理效能评价按照五级分类法,分为“优”、“良好”、“中等”、“较差”、“差”。其中,在总分为30分的“基层民主政治建设”一级指标中,27~30分为优、23~26分为良好、20~22分为中等、17~19为较差、低于17分的为差。在总分为15分的“农村经济发展”和“社会安全与秩序”两个一级指标中,14~15为优、12~13为良好、10~11为中等、8~9为较差、0~7为差。在总分为40分的“公共服务”一级指标中,37~40为优、34~36为良好、30~33为中等、27~29为较差、0~26为差。优、良好说明农村治理在此类别上取得了较高成效;评为中等则说明此类别的治理仍需改进;评为较差和差则需要农村治理主体高度注意,要加快农村基层社会治理创新,甚至要做好相关方面的应急准备。

      农村社会治理效能评价指标总分为100分。90~100为优、85~89为良好、80~84为中等、75~79为较差、74分及以下为差。总分为优,则说明农村社会治理产生了较高的整体效能,并可将其作为农村治理模范或是典型予以宣传;总分为良好,表明农村治理效能较好,但需在个别项目对象上稍作改进,以达到整体效能发挥最优;总分中等则是农村治理效果较为一般,需引起相关农村治理主体注意,采取相应对策予以改进;总分较差则对农村治理主体形成警示,需及时进行治理创新,否则农村治理将深陷困境;若总分等级为差,说明农村治理水平严重滞后,相关治理主体合法性受到挑战,需引起上级有关部门高度重视,应启动问责程序,调整乡村治理的相关负责人(见表6)。

      

      在撰写评价报告时,不仅要对评价结果进行客观描述,而且要将统计分析获得的量化数据以及访谈、观察获得的定性材料进行归纳、抽象:首先,总结经验以提炼“治理模式”,以资借鉴;其次,对于存在的普遍性问题,进行深入研究,提出政策建议;最后,对评价指标的优缺点进行总结,做出必要的调整与修改,以期更加科学地衡量农村社会治理效能,充分发挥评价结果对社会主义新农村建设和美丽乡村建设的规导作用。

      建立、健全一套农村社会治理评估指标体系,是科学认识我国农村社会治理状况,更好地推进新农村建设与美丽乡村建设的重要前提。只有借助科学的评估,我们才能对农村社会治理效能进行正确的认识和把握,才能及时发现农村社会治理中存在的问题与不足,进而才能通过基层社会治理路径创新满足村民大众对基层社会治理的新期待。按照党的十八大和十八届五中全会最新精神为指导,我们构建的农村社会治理效能评价指标体系在指标设置上淡化了GDP评估指标,在农村经济发展上突出了绿色经济与合作经济;突出强调对基层民主政治建设,尤其是对村级公共服务的评估,强化了“治理就是服务”的理念,凸显了通过服务创新推动基层社会治理创新的导向。未来,我们将以党的十八届五中全会精神为指导,以十三五规划为指标体系的完善指南,遵循“创新、协作、绿色、开放、共享”五大发展理念,进一步加快以评估创新推动农村基层社会治理创新的步伐,不断提升美丽乡村建设的能力与水平,加快推进农村基层社会治理体系和治理能力现代化。

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