官员规模、公共品供给与社会收入差距：权力寻租的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,收入差距论文,官员论文,权力论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，关于官员规模①、官民比例的问题引起了广泛的社会关注②和争论，争论的一个焦点是官员规模和官民比例的具体数字③，但我国官员规模日益庞大，比例、结构不合理确是事实(唐钧，2005；朱光磊、张东波，2003)。官员规模的庞大，会带来诸多的不良后果：财政变成了“吃饭型财政”，食之者众而生之者寡会导致政府没有更多资源去推动经济发展和社会发展；进一步加剧了“官本位”现象，这会造成人力资源的误配(Acemoglu & Verdier，2000)；官员规模增大会加剧官员的官僚作风，而官僚主义是腐败滋生的土壤(Banerjee，1997；周黎安、陶婧，2009)；人浮于事，造成行政效率低下，且增加了财政支出，加重了百姓负担，导致社会矛盾的激化。
随着改革开放的深入，不少社会问题随着改革深入而日益凸显：社会收入的差距逐渐拉大，基尼系数较高，收入趋于两极化(吴敬琏，2010)，且劳动者报酬占国民收入的比重自1996年以来呈逐年下降趋势；“灰色收入”等隐性收入逐年稳定增长，增长的速度超过了GDP的增长速度，逐渐成为拉大社会收入差距的主要因素；居民最高收入人群和最低收入人群的人均收入差距甚至达到了65倍(王小鲁，2010)。
依据Pigou(1920)的认识传统，政府存在的一个重要原因是因为政府能较为有效地为社会提供公共品，这也是政府存在的合法性基础之一。近年来，政府官员的消费问题如“三公”经费巨大，成为社会瞩目的问题，可见由政府来提供公共品的成本也并不低。
我们要问的是，哪些因素决定了官员规模？什么原因导致了“灰色收入”的存在？什么原因决定了政府官员的收益？其内部作用机制为何？这些问题之间有何关联？如何治理？
本文试图在一个故事框架内来讨论官员规模膨胀、公共品供给效率以及社会收入不平等加剧的政治经济学原因。基本逻辑描述如下：生产的进行需要官员提供资源帮扶和公共品，这需要通过雇佣下级官员来做到；当上级官员关注私人利益时，上级官员会通过控制资源的数量来设租(rent-setting)，从而使得资源的供给“人为”稀缺，从而便于下级官员从生产者处收取资源租金，而资源租金的收取使得下级官员的收益高于其外部选择权收益；高于外部选择权的收益使得下级官员面临职位竞争，又由于上级官员对职位任命权的垄断，使得上级官员可从下级官员处收取职位租金。当上级官员关注私人利益时，上级官员会设置较高的下级官员工资和较大规模的官员规模，因为这些下级官员的收益会以职位寻租的方式回流到上级官员处，这是官员收入高、官员规模大的一个重要原因。由于权力的垄断，社会生产的剩余会被官员所攫取，这会带来由权力寻租而造成的社会收入差距；这就会导致在生产规模扩大、生产率提高的情形下，社会收入差距却进一步拉大的看似有悖常理的现象。权力的有效监督与制衡会使得官员更为重视社会生产而非私人收益，这使得政府的政策更具生产性而非寻租性，因而权力监督制衡的改善有利于公共品供给效率和社会生产效率的帕累托改进。
下文的内容安排如下：第二部分为文献述评，并在此基础上提出本文的新意所在；第三部分对问题建立模型进行规范分析；第四部分是对重要变量的一个比较静态分析；第五部分是对本文的主要结论。
二、文献综述
本文借鉴了Tirole(1986，1992)的基本分析框架和思路，即我们是在一个官员体系—生产者的科层结构中来分析官员规模、社会收入差距以及公共品供给中的合谋问题。当然，根据分析问题的需要，我们在分析中对经典理论框架进行了适当改造。
Weber(1968)认为官员组织的权威性需以组织的层级节制式的组织形式来维护，官员组织的优越性需要以组织的规模和等级来体现，这会导致组织规模的无限制的膨胀。秉承新古典经济学理性人这一思路的新政治经济学则认为，Weber的这一思路并没有严格区分“政治家”与“官员”，官员集团和政治家所面临的激励机制是截然不同的(Alesina & Tabellini，2007，2008；Besley，2006)。官员规模膨胀的解释主要有以下几种思路：(1)分权说。Parkinson(1957)提出帕金森定律(Parkinson’s Law)来解释官员组织规模膨胀现象。选择更大下属官员规模会提高上级官员的地位，且下属之间相互掣肘减少了上级官员地位受到的威胁。官员之间的扯皮，使得官员体系常常显得非常忙碌而人员又不够用。钱穆(2001)认为君权与相权之争的后果就是相权更为分散、机构日繁、官员愈多。于法友(2001)则认为不是君权与相权之争，而是中央和地方之争。为了维护统一，中央政府希望弱化地方政权的势力，加强中央集权。因而在组织设计上，必须分割地方政府的行政区划、分散地方政府的权力，增加地方管理的层次，使国家组织结构呈现管理幅度狭小、管理层次多级垂直重叠的特征，这必然会造成官员规模的膨胀。Wilson(2000)在分析美国与欧洲大陆政府规模差异性时也提出了类似的结论。(2)社会需求说。Wagner在经验研究的基础上最先提出了官员组织活动扩张的瓦格纳法则(Wagner’s Law)(Musgrave，1996)。Wagner认为，官员规模膨胀主要是因为：为保障市场机制功能所必需的社会“环境条件”，完善法律法规、规章制度以及维护社会秩序的诉求也将随之递增。同时，经济工业化所带来的管理集中化和专业化使得社会经济结构以及当事人之间的活动日趋复杂化，这需要加大官员组织规模的协调能力和干预力度；随着社会经济水平的不断提升，官员组织从事物质生产的经济活动会越来越多。(3)外部冲击说。王亚南(2003)、Peacock & Wiseman(1961)等人则认为，应对自然灾害、战争等外部环境冲击的响应能力亟须扩充官员体制的相机抉择能力，而这些能力一旦形成往往成为了一种永久性的官员规模趋向。(4)官员自利说。理性的官员们出于个人利益最大化，总会将公共部门预算规模最大化，从而存在官员组织规模的过度供给倾向(Niskanen，1971，1994；Mueller，2003)。方福前(2007)认为，政府机构及其人员的过快增长深层原因应当从官员的隐性收益和现行的官员制度上去寻找。关于官员规模的决定也有一些经验研究。张光(2008)通过经验研究认为各省县行政区划规模、经济发展水平、对财政转移支付的依赖程度、计划经济时代的遗产，是决定官民比省际差异的主要因素。
近年来国民收入差距逐年拉大，现有文献认为这主要是由以下几个原因造成的：(1)产业结构调整的必然。关于劳动收入在初次分配中占比下降的事实，李稻葵等(2009)认为城市化的进程使得劳动力由农业向工业转移，而在此过程中的工资摩擦使得工人获得的是农业的工资。白重恩、钱震杰(2009)，徐现祥、王海港(2008)认为产业结构的调整使得劳动的贡献率下降，是劳动收入占比下降的主要原因。(2)资产价值和配置的变迁。李实等(2005)认为城乡之间收入差距的拉大是因为城镇公有住房的私有化减小了城镇财产差距，而农村居民因为土地价值的下降使得城乡之间差距加大，且金融资产的不均配置加剧了这一问题。(3)地方政府分权竞争，忽视和牺牲了劳动者的利益(王永钦等，2007；桂林，2012)；政企合谋导致劳动者利益被牺牲(聂辉华、李金波，2006)。(4)人们在公共财富和公共产品获取机会上不平等是造成社会收入差距拉大的主要因素，行政腐败和对资源的垄断已经成为贫富分化的最重要的原因(吴敬琏，2010)。灰色收入的大量存在严重扭曲了国民收入分配。我国在经历了过去三十年经济体制改革后，在政治体制改革方面已经严重滞后。这种与资本相结合的权力结构，最终会将社会引向发展停滞和严重的危机(王小鲁，2010)。
在分析公共品供给效率问题时，早期文献考虑的是公共品供给带来的收益与通过扭曲性税收供给公共品所带来的成本之间进行权衡(Samuelson，1954；Atkinson & Stern，1974)。进一步的研究表明，政府供给公共品的成本绝不仅只是扭曲性税收成本，还包括权力寻租的成本。公共品供给常被人们作为一个市场失灵的典型案例，这也为政府的介入提供了依据；但实际上，政府也会遭遇“介入失灵”(intervention failure)，原因就是寻租的存在造成的社会无谓浪费，也就是说政府供给公共品，除了扭曲性税收带来的成本，还有权力寻租的成本(Gradstein，1993)。Gradstein讨论了私人供给公共品和政府供给公共品的效率，发现在某些情况下私人供给公共品的效率是优于政府供给的。Katz et al.(1990)、Nitzan(1991)等都认识到了寻租对于公共品供给效率的影响。本文可以看作这类文献的一个扩展和补充，为政府供给公共品中的寻租问题提供了一个威权体制下的具体故事。真实世界中这种寻租成本到底有多大，Angelopoulos et al.(2009)首次做了测度的尝试。Angelopoulos et al.(2009)使用动态随机一般均衡模型计算了欧洲的寻租性社会成本，这些寻租成本是由收入转移支付、补贴以及税收优惠权等财政特权引起的。计算发现GDP的很大一部分被提取出来作为向政府寻租之用，并认为欧洲国家需改进制度安排来减少寻租带来的社会损失。
基于上述文献，本文可能在以下几个方面有些新意：(1)本文借用了经典的合谋理论(Tirole，1986，1992)的框架，经典文献大多都是讨论如何防范合谋；而在本文中，当作为委托人的上级官员关注私人收益时，上级官员提出的合同是为了有利设租，或者说是如何有效地激励生产者向下级官员寻租以及下级官员有效地向上级官员寻租；换句话说，在本文中委托人考虑的是如何设置合同使得合谋有效。(2)经典合谋理论框架监督者的权力(discretionary power)来自于信息不对称，而本文中官员的权力来自于上级官员设租以及官员对于权力的垄断，这会使得权力的垄断方在寻租市场上具有强势的生产剩余分配的讨价还价能力。(3)在官僚规模的决定上，我们综合了社会需求说和官员自利说，并为官员规模的决定提供了一个微观理论解释。(4)王小鲁(2010)等关于社会收入差异的测度令人警醒，其中关于隐性收入带来社会收入差异加大更值得关注；目前这方面的研究以经验计量为主，本文为隐性收入如何出现以及如何造成了社会收入差异提供了一个理论解释。(5)虽然市场在公共品供给方面较为乏力，但政府供给公共品的成本亦不低；本文为政府提供公共品的成本(特别是寻租成本)是如何生成的提供了一个具体的背景和规范分析。已有的相关文献多是分析民主制度下公共品供给中的寻租行为，而本文分析了一个集权的科层体制下的公共品供给中的寻租行为。
三、模型分析
若晋升机制等制度安排对官员努力供给公共品激励较弱时，就不得不通过赋予下级官员剩余索取权来激励，而这剩余索取权是通过权力寻租来实现的，这将带来权力寻租型社会收入差距。在本文所描述的寻租型社会(rent-seeking society)中，上级官员赋予下级官员完全的来自于权力寻租的剩余索取权是一个有效的策略选择：既有效地激励了下级官员努力工作，又有效地增加了社会生产剩余，而这些剩余会通过职位寻租回流到上级官员处。
推论1：若只有赋予下级官员剩余索取权，才能有效激励下级官员去努力提供公共品，这将使得社会成为寻租型社会，并带来权力寻租型社会收入差距。
Weber(1905)认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性(rationality)权威基础。在本文的论述环境中，下级官员的一个主要功能是为生产提供公共品，这正是下级官员存在的合理性或者说合法性(legitimacy)的基础。而事实上下级官员是一个自我利益最大化的理性人，其行为选择不一定符合合理性或合法性的要求，如利用权力来寻租、提供公共品的过程中偷懒(shirking)等，其提供公共品的激励不是来自其义务责任感驱使，而是来自于自身利益(租金)最大化的驱使。而这无疑是对其存在韦伯公共官员精神合理性基础的一种损害，也是官员体系的异化行为。这也是上级官员(或者说社会)要面对的两难困境(dilemma)，不妨称为官员悖论(bureaucracy paradox)。这也可以看作诺斯悖论(North，1981)在具体情境下的一个表现。
当λ＞k时，这意味着使用税收支付工资，上级官员只需承担较小的成本，因而此时上级官员会选择一个高的工资支付
；而在λ＜k时则相反。注意到固定工资只是一项转移支付，对下级官员没有激励效果，但固定工资支付有社会成本knw；即使是保证下级官员的参与约束满足，事实上也不需要高的工资设定，这一点从下级官员的收益函数可以很容易得到。但为什么当λ＞k时，上级官员会选择高的工资支付呢？这是因为工资的流向过程为：上级官员向下级官员支付工资，且因为生产者为了获取资源配置而向下级官员寻租，使得下级官员获得了一个超出其外部选择权收益的额外收益，这将吸引更多的竞争者进入来竞争官员职位，从而这些竞争者争相向上级官员寻租来获得下级官员的职位任命，竞争的结果是下级官员的额外正收益都为上级官员所攫取，即
。换句话说，最终的工资支付回流到了上级官员手中，因而当上级官员工资支付的成本knw小于工资支付的收益λnw时(有λ＞k)，上级官员会选择一个最大的工资支付w；当然，此时上级官员希望其下属越多越好，因为这会增加其“工资”收益(λ-k)nw。这里显得有趣的一点是：有时上级官员提高下级的“待遇”，表面看来是为下级谋福利，事实上是为了增加自身的福利；有时上级官员扩大其下属官员规模，表面看来是为了增加公共品供给，事实上也是为了增加自身的收益。这也为一些“单位”规模不断膨胀的现象提供了一个解释：源于官员为自身谋福利的内在驱动；而更深层的原因在于权力设租寻租行为很少受到有效限制。
推论2：权力受限制少从而权力设租、权力寻租的普遍存在，是官员收入高、官员规模大的一个重要原因。
很多人把“官本位”意识归咎为历史、文化的因素，我们不否认这种看法，但认为基本的制度架构安排对于权力的限制力度强弱可能是一个更为重要的原因。
四、比较静态分析
(一)下级官员规模与供给公共品努力
推论3：一个权力制衡和运行监督较好、注重社会利益文化下的社会，偏好社会利益的上级官员治理下的社会，具有较小的官员规模。
(二)权力寻租与社会收入差距
上级官员B为了寻租，会选择一个小于生产者数量的资源份额，即
=N-1＜N。上级官员的这种设租行为会人为地造成生产性资源的稀缺，使得生产者在争取资源的过程中存在竞争，从而在资源寻租过程中下级官员具有很强的生产剩余讨价还价能力，生产剩余的分配向官员倾斜。在本文的环境中，社会收入差距(本文指官民收入差距)为：
命题3表明：生产者规模N越大、生产者效率θ越高，则官民收入差距越大。这似乎有悖常理。但在权力监督较弱的集权体制下，这是合乎逻辑的：生产者规模N越大、生产者效率θ越高，权力设租寻租空间越大，由于权力的监督弱及权力的垄断性，会使得官员借权力寻租攫取的资源越大，这会带来社会收入差距的拉大。
推论4：权力监督较弱的集权体制下，生产者规模N越大、生产者效率θ越高，社会收入差距越大。
这也能为我们观察到的现象如改革开放之初许多官员“下海”到如今的连续多年的“公务员热”提供一个解释：生产率的提高、生产规模的扩大，使得权力的寻租空间增大，权力的“价值”增值，从而放弃权力的机会成本变大了。
上级官员的私人收益的权重λ的大小，至少与三个因素有关：与生俱来自然偏好、个人的价值观(文化的熏陶、社会环境的浸染等等)以及制度安排。(12)我们有如下推论：
推论5：权力监督越弱，上级官员越看重私人收益，权力寻租带来的社会收入差距越大。
(三)社会生产效率与公共品供给效率
当然，如前所述，官员的仁慈性(λ)不仅取决于个人的与生俱来的自然特性，而且取决于社会制度安排对于人行为选择的规范以及与之密切相关的社会文化的浸染等等。自然特性不可人为改变，但制度的改进是可以发挥人的能动性的。
从改革开放之初官员们纷纷“下海”到如今的“公务员热”以及官民比例引发的关注，从改革开放之初社会收入较为平等到如今的社会收入差距逐年拉大，从勤俭建国到现在高昂的“三公”经费引起的社会关注和不满，这些都是当下社会关注的重点。本文中我们试图建立一个逻辑框架来同时解释官员规模的扩张、社会收入的逐年增大以及公共品供给的效率问题。主要结论总结如下：
(1)若只有赋予下级官员剩余索取权，才能有效激励下级官员去努力提供公共品，这将使得社会成为寻租型社会，并带来权力寻租型社会收入差距。权力受限制少从而权力设租、权力寻租的存在，是官员收入高、官员规模大的一个重要原因。
(2)权力监督较弱的集权体制下，生产者规模越大、生产者效率越高，则社会收入差距越大。这是因为当对权力的监督较弱时，由于集权体制下权力的垄断性，权力会在生产中攫取较多生产剩余，而生产者规模越大、生产者效率越高，这种权力设租寻租收入越高，从而由权力设租寻租带来的社会收入差距越大。
(3)权力监督较弱的体制下，上级官员越看重私人收益且上级官员使用公共税收的成本越低时，社会收入差距越大。这是因为上级官员越看重私人收益且上级官员使用公共税收的成本越小，会使得上级官员多雇佣一个下级官员的边际成本下降，上级官员通过扩大下级官员规模和增加下级官员的工资，依靠职位任命的垄断权来使得下级官员的工资通过职位寻租回流到上级官员处，从而加大了官员和生产者之间的收入差距。
(4)仁慈上级官员治理下的社会生产效率与公共品供给效率均高于非仁慈上级官员治理下的社会生产效率与公共品供给效率。非仁慈上级官员不仅具有生产性动机，也具有寻租性动机，这就使得非仁慈上级官员治理下的政府决策相对于仁慈官员治理下的政府政策更加偏离社会生产性最优状态，从而使得仁慈官员治理下的社会在公共品供给和组织社会生产方面相对更有效率。
宏观制度对于权力配置、权力监督的安排会深刻地影响到社会的政治经济图景。当前社会存在着一些不稳定因素，这些都或多或少与权力运用的正当性、社会收入分配等问题密切相关，深入地研究清楚这些问题形成的内部机制，将有利于问题的解决与和谐社会的建设。
①官员规模与政府规模是一组被经济学家和政治学家有意或无意混淆的概念，他们之间相互联系但不尽相同(Mueller，2003)。政府规模由不变当地货币单位度量的政府最终消费支出占同样的不变当地货币度量的GDP比率来衡量(Besley，2006)，而本文中的官员规模则指的是财政供养的公共服务人员的人数，与政府规模的概念是有区别的。但两者也有内在的联系，一般说来，官员规模越大，需要的财政供养人越多，因而政府规模也可能越大。
②现实生活中，我们经常见到一个副职职位塞满了人的现象，如《网帖曝某市设10个副市长》，参见：http://news.sina.com.cn/c/sd/p/2009-12-03/002719176043.shtml。
③一种流行的说法是“26个百姓养一个官”，即官民比例为1﹕26(参见江曾培：《官民比的几个版本》，《廉政瞭望》，2005年第7期)。
④这种资源可以是生产牌照、政府补贴资助和帮扶、公共资源优先使用权等等。
⑤这里的外部选择权收益可以看作没有参加此博弈的百姓的期望收益。
⑥我们这里假定一旦政府确定有m份资源要分配，则m份资源一定会分配给生产者(m≤N)，除非资源数超出生产者的需求(B)。
⑦即下级官员在和生产者达成私下合同时具有完全的话语权，相当于下级官员向生产者提供“要么接受要么拒绝”式的合同。
⑧我们这里假设当博弈参与人参与博弈获得的收益与不参与此博弈获得的收益无差异时，博弈参与人会选择参加博弈。这也是博弈论和合同理论(contract theory)常用的假设。事实上，只要下级官员让渡给生产者任意小的部分生产利润，生产者参与博弈得到的收益就高于不参加博弈得到的收益(为零)。后文关于下级官员收益的假设与此类同。
⑨此处我们并没有假设b是与产出相关的激励合同，是因为上级官员观察不到最后的产出，因而无法提供依赖于产量的合同。
⑩事实上，如果下级官员向上级官员的寻租是以一级价格密封拍卖的形式进行的话，一般的结果是：竞争越激烈，即投标人越多，卖者得到的价格越高；极端的情况是，当投标人数趋于无穷时，卖者得到买者价值的全部。
(11)其它机制，如职业生涯(career concern)、晋升、重复博弈与声誉机制等，可使得官员在行为选择考虑长期收益。事实上，本文的官员关心政绩收益假设体现了这些考虑，如B对于政绩收益的关注一定程度上体现了B对于职业生涯、声誉等的关注。
(12)如监督制度、权力制衡制度安排使得即使上级官员收取到了私人收益，也在很大程度上可能被发现并被惩罚，这会降低上级官员对私人收益的评价。