正确处理中央与地方政府的经济关系，本文主要内容关键词为：地方政府论文,正确处理论文,中央论文,关系论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十四届五中全会闭幕时的讲话，谈到正确处理社会主义现代化建设中的12个重大关系，内有一条是“中央和地方的关系”。这是继毛泽东同志在《论十大关系》中提出这一问题后的重申和发展。40年来，我国经济社会有了很大变化，目前进入了承前启后、继往开来的跨世纪阶段，此一问题仍然是非常重要的。正确处理这个关系，调动两个积极性，充分发挥地方政府搞好地方经济的主观能动性，对于增强全国经济综合实力，提高人民生活水平和生活质量，实现小康并开始向基本现代化目标迈进，都有深远的意义和作用。
大国经济中的一个大问题
中央和地方的关系，除了其他方面外，主要是央央政府和地方政府的经济关系，即处理经济事务、推动经济建设和经济发展中领导和被领导或分工与协作的关系，是任何国家普遍存在的体制问题。对这个问题，古今中外的各国都无例外地曾经面对，出于不同的时代特点和国情特点，有过不同的处理原则和处理方法，获得了成功或失误的丰富经验。尤其是大国，不同于小国，显得格外错综复杂，不能不引起经常的高度关注。
论述此一问题的文章和著作浩中烟海。去年岁末，中国社会出版社推出一套《国是论衡》丛书，其中一本是辛向阳著的《大国诸侯：中国中央与地方关系之结》，洋洋55万言，以纪实形式描绘了此一焦点话题。尽管对此书的命题和观点会有分歧看法，但是抓住这个课题倾泻大量笔墨，是值得鼓励的。我们不妨采撷此书汇集的信息，对我国和不限于我国的中央和地方关系作一概略的鸟瞰。
一部中国史，合久必分，分久必合。合是常态， 分是变异。 上下5000年，至少从秦朝统一六国起，中央和地方的关系就列入了历史的议事日程。当然，期间绝大部分年代属于封建社会，似乎以分封诸侯为范式；但是，从郡县制到元朝建立行省制，地方政府不外是中央的派出机构。这不是谜，却表明了：只有统一的中国，才是包括多民族在内的几万万国民团结前进和走向幸福的基石。在此前提下，凡是中央和地方关系处理得好或较好的，就能实现经济的稳定和增长；否则，却会束缚生产力的发展甚至导致或大或小的动荡和灾祸。
放眼世界，不同时代和不同制度的各国在处理此一问题上，其实是大同小异、殊途同归。尤其是大国，包括一些联邦制国家，有的地方权力由中央授与，有的中央权力由地方出让，都有一个力争两者协调的基本要求，以分权为主的如美国（尼克松提出实行以“分享岁入”为主要措施的“新联邦主义”），以集权为主如法国（戴高乐说过“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件”），还有介乎两者之间和几经变迁的如日本和德国，以及曾经是超级大国的前苏联，都有处理中央和地方关系的一套法制和习惯。这些，有的屡有改革，有的基本固定，除个别外，可以认为已经渐趋完善，成为人类共同创造的一项文明成果。
中华人民共和国建立后，在原蒋管区地方势力分割、革命根据地也相对地各自为战的基础上，很快统一了财政经济的管理，不仅在短期内稳定和恢复了经济，并在第一个五年计划期间开展了大规模的经济建设。但是随即发现，由于集中过多、统得过死，地方和企业都缺乏活力。毛泽东同志及时指出，要“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”后来，在1959年和1971年进行了两次较大幅度的地方分权；但是结果导致了宏观失控，不得不再次强调集中统一，重新收回下放了的权力。1978年以来，开始了第三次的地方分权：在改革上，推行以财政为中心的各种形式的地方包干制，扩大以投资项目为中心的各种审批权限；在开放上，建立经济特区和一批开放城市、开放地区，在进出口和招商引资等方面给与不同的优惠政策。这17年，虽然出现过不止一次的经济过热，为此中央加强了宏观调控；但是总的说来，在中央适度集权的前提下对地方适度放权的原则没有变，这个定势也不可能再变了！
集权和分权是否两难？
原则是既定的、明确的，而在具体实施中，则一直有两难之叹，具体表现在两种情况：
一是在强调集权时，坚持高度统一，不免束缚地方的积极性。那些时期，大计划由中央定，通过切条、切块、切丝、切粒，一直下达到部属企业和地方大中型企业，地方无权调整；人、财、物的分配和调拨也一样，较大部分都“戴帽子”下达，较小部分由地方安排，与面上需求差距大，实际上地方也没有多少机动权；具体比到投资项目，也是大部分由国家计委和有关主管部门审批，地方审批权有限，并受到资金、物资的制约。在此情况下，不仅企业是行政部门的附属物，地方也仅是中央的派出和执行机构。我们这样的大国，几十个省、几百个市、几千个县、几万个企业的经济活动千变万化，由一个中心来指挥，信息欠灵导致决策失误是必然的。计划经济体制并不能保证国民经济的有计划、按比例发展，从实践中早有共识。
二是在实行分权时，扩大地方权限，又容易造成尾大不掉。无论在改革开放前或后，从财政、金融、商业、外贸到劳动、物资尤其是工业和农业，中央只管大计方针和总的安排，具体实施全由地方负责，实际上是由中央直接控制转换为地方直接控制。由此带来的问题是：地方政府由一级经济管理单位转换为含有经济实体性的利益主体，不仅代表地方利益，并且使原来承担的发展地方经济、进行城乡建设、组织商品交流、扩大企业生产、安排居民就业、改善人民生活以及发展科教文卫社会事业和维持社会治安等多重目标进一步刚性化；与此相应，局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益的矛盾也越来越表面化，而在地方一级，以条块分割为诱因，往往会自觉或不自觉地首先感到局部利益和眼前利益的紧迫性，主动或被动地把整体利益和长远利益放在第二位。正是在这种利益驱动下，发生了所谓“诸侯经济”的种种现象，包括以市场封锁和供销大战为例的地方保护主义以及“上有政策、下有对策”的反调控行为，把对宏观利益的追求转化为对中微观利益的执着。
上述情况，常在不同形势下有不同倾向。一般是在要求经济加快发展时，倾向于地方分权，甚至放到基本上由地方自立管理、自主经营；而在经济发展过热时，倒过来倾向中央集权，甚至统到基本上由中央统一掌握，否定分层调控。长期以来，循环反复，总结为“一放就乱，一收就死”，确实有点收放两难的味道。
对此“两难”，实际工作者和理论工作者几度研讨，也有基本共识。究其原因，大致有三：一是在计划体制下，政企不分，分权主要是行政分权，不可能是真正的经济分权；二是在实际工作中，中央与地方政府的经济管理权限缺乏合理的界定，事权划分不明，存在着随意性和模糊性；三是当前处于双重体制转轨阶段，传统一套渐次淡化、弱化，新的一套还不规范、完善。上下职责不可能划分得准确，必然要有相互之间的讨价还价。于是，中央会感到指挥不动，地方政府不听话：地方政府会感到自己的权力还小，调节范围狭，调节手段少。所以，如果说有“两难”的话，不是放和收的“两难”，而是处于转轨阶段新旧体制交替的“两难”。10多年来仍旧发生过放和收的置换，连同宏观调控的步履艰难，人们每归咎于地方，地方政府则觉得受委屈了。应当肯定，对地方放权是对的，效果也是好的；各级地方政府是努力的，在改革开放中作出了应有贡献。
张合中央和地方关系的巨网
正确处理中央和地方的关系，江泽民同志在这次讲话中有进一步的全面阐述。他再次强调了充分发挥中央和地方两个积极性是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，提出在我们这样一个大国，各地经济发展不平衡，赋予地方必要权力有利于增强整个经济的生机和活力；同时，全国经济是一个有机整体，全国性的法律、方针、政策必须由中央制定和实施。他肯定改革开放以来实行权力下放的重要经验，也指出出现了一些新的矛盾和问题。关于怎样处理好这个关系，他更有明确可行的意见和要求。学习他的讲话，我们得到的领会是：
首先在认识上和观念上，必须正确处理国家利益和地方利益、部门利益的关系，摆正两者关系，把整体利益放在第一位。这是因为，只有维护了整体利益，才有可能求得局部利益；相反，如果损害了整体利益，局部利益也会受到不利影响，甚至无从说起。这几年的事例之一是对待通货膨胀，开始来自经济过热，必须加强宏观调控，全力抑制其继续上升；否则，即使一时一地经济发展似乎很快，但是刺激物价，打乱了全局的经济运行，地方经济的持续增长就会遇到障碍。如果不管这些，企图火中取栗，最后就会炙手。
其次，在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针，防止偏颇，只顾一头。处理好这个关系，大国比小国更重要；在经济发展到新阶段，整体规模不断扩大，也会显得愈加重要。总的原则是：既要体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。这是两点论，又是重点论。不讲两点论，只有统一性或灵活性，没有别一方面是跛行的；不讲重点论，在统一指导下兼顾局部，在集中调控下放权，也不是真正理顺中央和地方的关系。
第三，当前要抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。中央和地方的关系，在经济上不仅要定性，还要定量，才能真正实现中央的适度集权和地方的适度分权相结合。这个“度”，一定要划分清楚，否则就难以落实。划分事权、财权和决策权，还要制定有关法律和条例，使其规范起来；否则就不稳定，情况略有变化就调整管理权限，同样不利于摆正两者的关系，也决非长久之道，不利于防止短期行为，促进整个经济的可持续发展。
第四，中央和地方都要相互为另一方着想，以利于集中与分散的互动，促进国民经济有序运行。宏观调控权集中在中央，中央包括各经济主管部门，在制定和实施有关政策时，要充分考虑地方的合理利益和要求，才能符合各地实际，并有效地取得地方的响应和落实；地方从中央获得必要的权力和责任，在行使权力、履行责任和调节本地经济活动时，更要自觉地服从和顾全大局，维护中央权威，保证政令畅通无阻。只有这样，发挥两个积极性才能形成一股强大的合力，不致出现摩擦和内耗。
最后，正确处理中央和地方政府的经济关系，还要体现在实行两个根本性转变中。在某种意义上，这是改革经济体制、完善宏观调控、转变政府职能的重要一环，特别联系到政企分开，为明确企业产权关系，就将虚化地方政府的经济实体性。同时，在实行粗放型增长转向集约型增长的过程中，也要中央地方统一思路、统一步调、统一对策，才能上下一致，更快地转到依靠科技进步和以提高经济效益为中心的轨道上来。
中央和地方的关系有如一幅巨网，正确处理好这个关系，使巨网张合自如，焕发出无限生机和活力，以地方经济为基础和组成部分的整个国民经济就能更加蓬蓬勃勃地向前发展！