政策测量、政策协同演变与经济绩效：基于创新政策的实证研究，本文主要内容关键词为：政策论文,绩效论文,测量论文,实证研究论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学技术已经成为推动竞争力提升，实现可持续发展的关键因素。为此，提高科技水平进而提升创新能力已成为各国、各地区政策制定者追求的首要目标。同时，技术创新中市场失灵的假定是新古典学派研究的基础。而均衡框架下的市场失灵作为一种通用的公共政策原理，提供了政府干预技术创新的基本理由。政府干预技术创新主要是通过技术创新政策。由于政策本身所具有的不确定性和主观性，不可避免地导致一些科技政策难以发挥其既定的功能，无法对地区的科技创新能力起到有效的推动作用。另外，技术创新政策是一个体系，单纯地考虑单一政策对理论与实践的意义不大。所以，研究政策协同问题对于指导我国制定创新政策，提升我国创新能力具有重要的理论与现实意义。但是，学界对于政策的研究普遍停留在逻辑分析层次上。如果能够对政策进行测量，进而量化政策的协同度，直接利用数据研究政策，对于研究政策制定的原理，揭示政策背后的利益博弈，指导政策的制定都更加有意义。
在现有文献研究的基础上，本文试图以中国技术创新政策为案例来探讨政策量化方法的可行性，并且研究政策之间的协同问题，最终描绘出政策、政策协同及其演变的轨迹。第一部分通过对现有文献的回顾，介绍了关于政策量化的研究，提出了本文基于政策本身测量的思路以及分析政策协同的框架；第二部分介绍了技术创新政策案例的基本情况，最重要的是给出了本文得以量化政策本身的标准操作手册，并在现有研究的基础上提出了2个假设以及8个分假设；第三部分利用量化后的政策对中国技术创新政策、政策协同及其演化进行了细致地描述，并考查了政策协同对经济绩效的影响；第四部分是文章的假设检验、基本结论与政策建议；最后对本文研究方法的运用、发展以及相关结论进行了展望与讨论。
一、文献回顾
传统的政策研究大多集中于逻辑分析。很多学者只是针对一条或者一组政策探讨研究对象的变化，并研究其内容、意义、未来变化的方向等。对于政策的评价也大多停留在定性阶段。这类政策的研究可以归于专家评议法。由从事某领域或接近该领域的专家来评定某项政策工作的价值或重要性，是一种由权威来做出有关政策评价的制度。专家评议最大的优点是易于操作、成本低、评审周期短。不过专家发表的意见难免带有主观成分，难以进行数量的统计分析，因而不能利用专家意见代替对客观资料的分析。
对于政策的定量研究，大多是针对政策实施结果的研究。主要的定量研究方法可以归纳为对比分析法与统计分析法。对比分析法又包括简单的“前—后”对比分析、“投射—实施后”对比分析、“有—无”对比分析以及“控制对象—实验对象”对比分析（匡跃辉，2005）。而在统计分析方法中，对于政策指标的选取，实际上都是用政策的结果来代理了政策本身，这本是宏观经济学经常采用的方法。但从相关实证研究的进展来看，这类指标在一些研究政策影响的文献中已经使用得越来越少。因为这类指标往往与一些未能观察的因素相关，如果那些未能观察的因素也与模型的被解释变量相关，那么，这些政策结果指标就可能存在内生性问题，导致计量结果的偏差。尽管有学者利用工具变量（instrumental variable）方法解决变量之间的内生性问题，结果却不尽理想。
很多学者已经从政策本身出发，探索政策量化研究的新视角。在这方面进行开创性尝试的是加里·D.利贝卡普（1978，中文版，1994），他将美国内华达州关于矿产权的活动浓缩成法律变革指数，并且第一次将政策进行了量化处理，为了量化通过法律定义的私有产权的规定性，他分离设计的中心要素。在考察了采矿法的经验叙述和法律研究之后，选择了15个范畴来描述矿产权的重要性。计算政策得分的方法是，仔细察看每项法规和裁断，看看涉及这15个范畴中的哪几个，然后在每个范畴内，把法规或裁断的规定与先前的法律相比较。如果这些规定更详细、更精确地定义了权利，那么给予每项所包括的范畴记一分。如果规定基本上重复了较早的立法或裁决，没有规定性方面的改变，那么就不能给任何分数。每项法规或裁断得到的总分数取决于所涉及和改进的范围的数量。在一年中通过的全部法规得到的总分数就形成矿产权立法规定性的年度增加值，然后就可以对政策的作用效果进行统计分析。潜伟、吕科伟（2004）借助统计方法，以《宋史》本纪中记载的科学技术内容为对象，对其进行句频分析，显示出宋代统治层对科技的关注度，可作为当时科技政策的计量指标。研究表明，宋代帝王们对天文、大气、水利、农业等最关注，一些实用性技术也有足够的关注，而基础学科相对不受重视。文章给出了各学科受关注程度随时间变化的情况，并对其社会政治背景进行了初步的分析。总体看来，北宋初期和南宋中期的科技普遍得到重视，而两宋交替之际和南宋灭亡时期则无力顾及。比较发现，科技政策曲线和科技成果曲线具有很强的相似性，并且成果曲线滞后于政策曲线约75年。以创新政策的效力与类别为基本维度，刘凤朝和孙玉涛（2007）利用统计分析方法对中国1980～2005年的创新政策历史演变路径进行了研究。但是，上述研究仅仅限于描述性统计分析，忽视了政策本身的内容。殷华方（2004，2006）利用1978～2000年的中央与地方政府的FDI政策为研究对象，对政策的内容进行细分，运用实证的方法，分析了中国FDI政策的有效性。虽然采取了量化的做法，但是选取的政策措施具有局限性与片面性，关键的不足是没有考虑到政策的力度，更没有从政策协同的角度考察政策之间的相互影响。
很多的研究也已经关注政策的协同问题。OECD于1982年正式提出创新政策的概念，并提出发展创新政策的目的是要“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”。柳卸林（2007）认为创新政策的本身就要求全面的要素协同。彭纪生（2000）从技术创新协同论的理论逻辑出发专门研究了政策之间的协同问题。Can Huang（2004）等剖析了中国创新政策的组织及框架机构，也强调政策本身需要协调一致。柳卸林（2007）总结了中国激励自主创新的金融、财政税收政策，并强调不同政策的协调一致，有机配合。而目前有关创新政策对绩效贡献的研究也相当普遍，某些研究也涉及相关政策的协调问题（Kim,1997; Benn Steil,David G.Victor,Richard R.Nelson,2002; Naushad Forbes,David Wield,2002）。但是能够从政策内容出发量化研究政策的协同度，并探索政策以及政策协同演变的实证研究尚未见到。本文尝试在这方面做出有意义的探索。
基于上述文献研究，本文在借鉴加里·D.利贝卡普（1978，中文版，1994）等人方法的基础上，对改革开放以来的中国技术创新政策进行量化，深入研究中国技术创新政策与政策协同演变的路径。本文之所以选择中国技术创新政策为案例，理由有三：（1）创新政策是中国促进经济与技术发展的重要政策。它既能够促进经济增长，也能够促进技术提升。这种双重性使得创新政策具备作为案例的典型性。（2）能够全面反映政策、政策协同对于经济增长、技术进步的影响。本文对创新政策从政策力度、政策措施与政策目标3个方面进行研究，涵盖公共政策能够用到的措施以及能够达到的目标。（3）以创新政策作为案例得出的结论能够应用到比较多的领域。而正是它的典型性使得本文得出的一些结论可以应用到诸如财政政策、金融政策以及税收政策等诸多领域。
二、量化标准与假设的提出
（一）案例样本的描述与研究维度的划分
本文收集了从中国改革开放（1978年）到2006年8月31日，国家及各部委（不包括各省市颁布的地方法规）颁布的12403项政策，对这些政策进行略读以后，从中选择与技术创新相关性最强的422项政策。然后对这422项政策进行精读，对每一部法律法规，从发布时间、机构、机构属性、法律效力、法规背景、指导思想、核心理念、政策措施等进行分类、整理，形成技术创新政策数据库。经过将近7个月的收集、研读、整理与量化工作，最终数据库包含了全国人大、国务院、科技部、财政部、国家税务总局、国家工商总局、外经贸部、商务部、教育部、海关总署、航空工业部、电力工业部、国家质量技术监督局、交通部、国防科工委、国家知识产权局、信息产业部等40多个机构独立或协同颁布的相关技术创新政策。另外，总的政策中有关政策类型的分布统计如表1。
表1 政策类型分布统计
类型法律法规规定条例意见办法决定细则通知公告等
数量 19 10 59 22 21 71 15 16 181 8
为了能够更好地反映政策的内容效度，从而更准确地研究政策变量本身，我们从政策力度、政策措施与政策目标3个维度将政策本身细化。在分析中，我们发现越是高一级领导机关，颁布的政策越宏观，对经济主体的影响和约束力越弱，对它们赋很高的值可能会影响到政策效应的真实性。可以弥补的是，本文在对政策目标和政策措施赋值时，主要考虑目标和措施的明确性及力度。而全国人大等高级机构颁布的政策对应的政策目标、政策措施相对比较宏观，并且与其他比较具有实践指导意义的政策相比，它们在政策目标与政策措施上的得分反而较低，两者的叠加效果应该能够真实地反映出不同机构颁布政策的实际效应。
对政策目标的赋值从知识产权保护、外资引进、技术引进、消化吸收、创新和科技成果转化6个方面进行。这6个方面其实涵盖了技术创新政策能够在经济生活中发挥的所有功能。自主创新是知识产权的源泉，知识产权是自主创新的基础和衡量指标，是创新型企业发展的“助推器”，是技术优势转化为市场优势的法律保障（柳卸林，2007）。外资引进更是国内学术界一直讨论的热点问题。而技术引进更是体现了国家“以市场换技术”的战略。与以往的研究不同的是，本文在对政策的研读中明显发现，实际上中国的技术创新政策中是包含消化吸收的目标的，而消化吸收对于一个国家引进技术能够产生技术能力至关重要（金麟洙，1998）。创新与科技成果转化，更是在中共十六届五中全会与2006年的全国科技大会之后，得到了前所未有的高度重视。
政府应用了复杂的直接或者间接的政策措施网来制定增长目标，规范企业行为，以实现发展的目标（金麟洙，1998）。彭纪生（2000）对创新政策措施的划分给予我们很大的启示，而柳卸林（2007）对技术创新政策措施的划分更是与我们对政策措施的划分非常接近。另外，金麟洙（1998）在谈到韩国政府为了促进工业的技术学习采取了一系列的政策措施时，也是将政策进行了细分。他认为与技术开发相关的政策可以分为3个组成部分：旨在加强需求一方的政策，创造对技术需求的市场；旨在加强对供给一方的政策，增强科学和技术能力；以及旨在向需求一方和供给一方之间提供有效连接的政策，试图确保创新活动不仅在技术上而且在商业上都将取得成果。借鉴上述学者的研究，我们将政策措施细分为金融外汇措施、财政税收措施、其他经济措施、行政措施、人事措施5个方面。
各个方面量化的角度有所区别：行政措施主要从政府态度、审批权限、政务程序、服务与引导体系、监管制度等角度量化；金融外汇措施主要从安排金融贷款支持、金融资金支持、风险控制、金融服务等方面考虑；财政税收措施主要从财政贴息的力度与顺序、所得税税率、适用范围、可以享受免税或减税的年份、应税额度等方面考虑；其他经济措施是指除了金融外汇、财政税收之外的经济措施，主要包括投入、折旧、技术折价等。根据给予支持的力度赋值；人事措施主要从强调知识和人才的重要性、人才流动、户籍管理、社会福利与保障、分配制度与激励等角度。
（二）政策量化手册、信度、效度的讨论
本文研究的对象主要是与技术创新相关的法律法规等政策，所以我们依据国家行政权力结构与政策类型来对政策的力度进行打分。政策的力度代表政策所体现的权重。为了保证政策力度评判的准确性与有效性，我们咨询了江苏省科技厅法规处专门从事相关研究的同志，并且请教了多位专家，在详细研究《关于〈江苏省科学技术厅规范性文件制定程序的规定〉的起草说明》之后，我们确定出技术创新政策力度赋值标准。同时，在对所有技术创新政策进行系统研读的基础上，详细列出各个政策在政策措施与政策目标维度上有标志性的划分刻度，初步确定出对每项技术创新政策的政策目标和措施进行赋值的标准①。
在初步确定政策量化标准以后，我们聘请政策研究人员（大学教师）3名，政府技术管理部门人员3名，本课题组内部成员2名组成评估小组。为了使评估小组的所有成员对初步的量化手册完全理解，我们召集评估小组成员对每一个量化标准进行讨论。由于标准具有一定的客观性，经过两轮讨论，评估小组对量化标准基本达成了一致。然后，我们从422条技术创新政策中随机抽取10项，由每位成员独立地根据量化标准对上述政策进行量化。
整个测试量化分为两个阶段：预试和正式确定量化标准段。经过8名小组人员的初步测试量化，发现结果完全一致率为10.90％，方向性一致率为56.87％，方向冲突率为32.23％②。显然，初步的测试结果不能令人满意。我们再次召集评估小组进行讨论，分析各自分歧的原因，进一步优化量化标准。然后，进入第二轮量化过程。经过讨论后，再次量化的完全一致率为15.41％，方向一致率为79.38％（也就是说，对于同一条政策，评估小组在方向上的认识能够达到94.62％的一致性），而方向性冲突率为5.21％。为了保证最终量化标准的有效性，我们针对方向有冲突的政策再进行讨论，进一步修正量化标准，最终确定正式的政策量化标准，作为量化的操作手册。这样的研究过程能够严格保证我们最终结果的信度符合学术研究的需要。而本文研究方法内容效度（content validity）的保证也就不言自明了。因为我们直接的研究对象就是政策本身，最终政策量化的内容效度可以由研究对象本身来保证。具体的量化手册见表2。
（三）基本假设的提出
需要指出的是，本文的焦点在于政策测量、政策协同及其演变过程。本文的政策协同主要从部门协同、措施协同以及目标协同3个方面考察。所谓部门之间的协同是指一个核心部门颁布政策之后，其他部门在政策上的支持、协同与配套。措施协同与目标协同主要是指政策本身以及政策之间所包含的措施与措施之间，目标与目标之间的协调。
结合本文第一与第二部分的论述，在此将基本的假设归纳如下。
假设1：政策协同的结果能够反映现实世界中的真实情况③。
假设1－1：随着改革开放的深入，部门协同在广度与深度上不断加强。
假设1－2：部门协同中，技术创新政策的核心部门是掌管科技资源与主管科技的部门。
假设1－3：随着改革开放的深入，政策的目标协同中，各项目标的协同程度不断增强。
假设1－4：随着改革开放的深入，政策的目标协同中，各项目标的协同状况不断改善。
假设1－5：随着改革开放的深入，政策的措施协同中，各项措施的协同程度不断增强。
假设1－6：随着改革开放的深入，政策的措施协同中，各项措施的协同程度不断改善。
假设2：政策协同对经济绩效具有显著的正向影响。
假设2－1：政策措施协同对经济绩效具有显著的正向影响。
假设2－2：政策目标协同对经济绩效具有显著的正向影响。
三、中国技术创新政策与政策协同的演变路径与经济绩效
（一）数据的预处理
正式研究之前，我们先对量化后的数据进行了初步的数据处理。在得到每项政策的政策力度、措施与目标的得分后，首先利用公式（1）对每一年度内相关政策的各项指标进行累积，计算出自1978年以来技术创新政策各项指标的年度数值。
其中，i表示年份，N表示i年颁布的政策数目，j表示i年颁布的第j项政策，
表示第j项政策的各项政策目标、政策措施的得分，计算年度政策力度时，＝1。
表示第j条政策的政策力度。则TPG[,i]就可以表示i年技术创新政策的整体力度以及各项政策目标、政策措施的整体状况。
为了考察政策的协同情况，首先需要计算利用公式（2）联合颁布政策的力度。
PBC
表示i年联合颁布政策的力度，其中，N表示i年联合颁布的政策数量，
表示第j项联合颁布政策涉及的机构数，表示第j项联合颁布政策的力度。
然后，利用公式（3）计算政策目标协同。
分别表示i年颁布的第j项政策中对第k和l项政策目标的值，k≠l表示从知识产权保护、外资引进、技术引进、消化吸收、创新、科技成果转化6项政策目标中选择两种考察协同效果，共计可以得出
＝15种协同指标④，为突出重点和分析方便，本文主要对各项政策目标与创新和消化吸收目标的协同展开深入分析⑤。
最后，利用同样的思路计算政策措施协同。
分别表示i年颁布的第j项政策中对第k和l项政策措施的值，k≠l表示从金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政、人事5种政策措施中选择两种考察协同效果，共计可以得出
＝10种协同指标，为突出重点和分析方便，本文主要对各项政策措施与行政和其他经济措施的协同展开深入分析。在计算各项指标时，需要根据某些政策的废止、不同时期政策的重叠等再进行适当的调整。
（二）基本计量模型
通过数据预处理，我们就能得到1979～2006年间，表征创新政策协同性的各项指标。为构建计量模型，本文对它们进行了命名，计量模型中用到的其他变量也在表3中给出了定义。
表3中的数据除了利用本文的数据库计算外，其余的来自各年相应的《中国统计年鉴》。资本存量的计算借鉴了韩廷春（1999）的具体做法。最后借鉴Sun等（2007）的建模思路，本文将政策协同引入经典的柯布—道格拉斯生产函数，构建系列计量模型深入研究部门协同、政策目标协同、政策措施协同对技术绩效和经济绩效的影响。考虑到政策的时滞性，模型中在政策变量中加入滞后项，具体时滞视计量回归估计结果而定。
模型（1）、（2）分别用来分析创新、消化吸收与其他政策目标之间的协同对经济绩效的影响。由于考察对象的重叠，在模型（1）、（2）中舍去了消化吸收与创新协同的变量，另外由于消化吸收与引进外资的协同数据太少，模型中削减了相应的变量。
模型（3）、（4）分别用来分析其他经济措施、行政与其他政策措施之间的协同对技术和经济绩效的影响，由于考察对象的重叠，在模型（7）、（8）中舍去了其他经济措施与行政措施协同的变量。
（三）中国技术创新政策与政策协同演变分析
1.中国技术创新政策部门协同演变分析
中国技术创新政策部门协同简况如表4所示。限于文章篇幅以及为了表述方面，本文仅选取技术创新政策中核心部门进行相应的分析⑥。其中对角线上的数字表示这一部门单独颁布政策的数量，下对角线元素表示一个部门与另外一个部门协同颁布政策的数量。对角线上的元素与对应列元素的加和就是对应部门颁布以及参与颁布政策的总数量。第一行与第一列1～16的编号分别对应的部门如下（依照次序分别对应）：对外经济与贸易合作部、财政部、海关、国家税务总局、商务部、科技部、工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局、人大常委会、教育部、知识产权局、银行系统、国家经贸委、国务院与国家计划发展委员会。
表4显示，中国技术创新政策的颁布实施表现出很高的协同度。尤其是在对外经济与贸易合作部（32／62，单独颁布数量／协同颁布数量，下同）、财政部（3／72）、海关（31／50）、国家税务总局（35／54）、商务部（17／39）以及科技部（43／36）之间。单独颁布政策最多的是国务院，并且国务院没有和任何部门协同颁布过政策，这与国务院在国家行政体系中的地位有关。单从政策数量来看，无论是单独发布还是联合发布，对外经济与贸易合作部、财政部、海关、国家税务总局都处于很高的水平。比较有意义的是关于科技部颁布政策数量与协同程度的量化统计结果。由于本文研究的是技术创新政策，按照假设1－2，科技部理应成为技术创新制度变迁的关键部门或者至少在政策数量上处于核心地位。但是仔细研究可以发现，中国技术创新政策协同的关键部门主要集中在经济政策制定或者掌握大量经济资源的部门，特别是掌管对外经济发展的部门（如对外经济与贸易合作部），而不是主管科学技术发展的相关部门。那么，这个发现能够给予我们什么启示呢？先考察一下部门量化的具体情况。
图1 中国技术创新政策部门协同
图1显示，在20世纪80年代早期，中国技术创新政策就显示出相关部门联合颁布的趋势，90年代以后，无论是联合颁布政策涉及的机构数、颁布的政策数，还是联合颁布政策的整体力度都在波动中迅速上升。假设1－1得到了部分的支持。
如前所述，1992年是影响中国经济体制改革的关键一年。党的十四大进一步确立了市场经济体制改革的方向，对于中国技术创新政策改革也起到了关键性的影响。表5显示，1979～1992年间，平均每年联合颁布政策涉及的机构数几乎等于1，最高的年份也仅为4，平均每年联合颁布政策数量仅为0.5，政策力度仅为2.64。而1993～2006年间，上述数据分别猛增到24.57、8.71和45。这些表明1992年以后，中国技术创新政策颁布过程中的部门协同发生了实质性的变化。与平均每年颁布的技术创新政策、政策力度总量相比，也可以看出这一点，1979～1992和1993～2006年间，平均每年联合颁布政策数量与政策总量的比值分别为0.10和0.35，而平均每年联合颁布政策的政策力度和政策总量的比值分别为0.18和0.86，这些数据表明，中国技术创新政策的制定已经由单一部门为主逐渐过渡到以相关部门联合为主。
之所以出现上述状况，一方面体现出中国对技术创新政策的高度重视，力图通过发动各方面的力量推动中国技术创新能力快速提升。另一方面，其深层次的原因在于传统体制导致国家经济和行政资源分布不均衡，而国家经济和政治体制改革过程中制度路径依赖和部门利益之争又进一步加剧了技术创新政策话语权分布的不均衡。
客观上讲，中国不是不重视技术创新，但传统的管理体制决定了中国科技管理部门（科委、科技部）并不能够掌握足够的经济和行政资源，因此，无论是政策的颁布实施，还是对技术创新主体（如企业、高校等）的影响都远不及经贸委、发改委、财政部、税务总局等掌管大量经济和行政资源的机构，更比不上在改革开放背景下，实施“以市场换技术”战略中的关键对外经济部门（对外经贸合作部、海关等）。因此，科技管理部门尽管能够在一定程度上就技术创新政策形成决策，但具体的落实还必须与掌管雄厚经济和行政资源的部门进行协调。而协调的过程，是存在着巨大成本的。甚至在某些情况下，科技部门更是要受困于经济主管部门。
随着经济体制改革的不断深入，中国行政管理体制改革也在不断改革。其中之一便是机构精简。中央给予科技管理部门更高的行政权力，在一定程度上提升了科技管理部门的相对地位。但由于制度变迁过程中的路径依赖，以及在精简背景下，各个机构对自身经济资源和行政权力进一步扩张的内在需求，导致原本处于相对劣势的科技管理部门在短期内难以获取更多的实际经济资源。这样一来，其政策主张的实现就必须和其他部门协同。另一方面，其他部门也需要通过更多参与技术创新政策的颁布实施，提高自身的行政权力。这样至少可以证明自身存在的价值，从而避免行政权力的丧失以及免受精简。因此，行政管理体制改革背景下，随着国家对技术创新政策的日益重视，科技管理部门和其他经济、行政管理部门从自身经济利益和行政权力博弈的角度出发，都会加强在技术创新政策上的协同。从而出现了表4、5的结果。至此，本文的假设1得到了支持验证，1－1得到了部分的支持，而假设1－2未得到支持。
2.中国技术创新政策目标协同演变分析
与上述结论政策高度协同如何协调？政策目标的协同首先就表现为其他政策目标如何与创新实现良好的协同，并最终实现技术创新能力的提升⑦。统计的结果表明，科技成果转化、知识产权保护与创新之间的协同最为显著，而其他技术引进，特别是引进外资与创新之间的协同相当低，这与中国一贯通过引进外资“以市场换技术”的基本战略是完全相悖的。最为遗憾的是，与“以市场换技术”战略密切相关的消化吸收，无论是作为独立的政策目标（Sun et al.,2007），还是与创新之间的协同都没有得到很好的体现，它们之间的协同只在1985年和1996年前后表现比较突出，其他时期的政策基本上没有表现出良好的协同效应。
表6更为直观地表明，从不同时期来看，1993年以后，除引进外资外，各项政策目标与创新的协同力度都显著高于1979～1992年，其中尤以科技成果转化、技术引进与创新的协同上升幅度最高，但技术引进与创新协同的绝对水平仍然很低，另外，与创新目标具有密切内在关系的消化吸收与创新的协同上升幅度并不特别显著。更不可思议的是，吸引外资与创新的协同本来就相当低，1993年以后更进一步降低到年均1.5的水平，不及1979～1992年水平的1／3，协同力度最高年份的数据也仅为1979～2006年间最高值的1／10，这说明长期以来，由于地方利益、部门利益、企业行为短期化等各种原因（Sun et al.,2007），中国引进外资的主要目标并非为了提升技术创新能力，而是为了其他经济或政治目标。
改革开放背景下，中国技术发展的重要策略之一就是通过包括引进外资在内的多种方式引进外国技术，并在消化吸收的基础上，形成并不断提升自身的技术创新能力。这样的战略要求消化吸收必须与其他政策目标高度协同。但实际的结果表明，消化吸收并没有与其他政策目标形成良好的协同，只是在某些特定的年份，消化吸收与其他某些政策目标形成一定程度的协同，而这种协同基本上都没有得到持续的强化。表7显示，在整个政策考察期，本应高度协同的消化吸收与引进外资目标事实上几乎没有形成任何协同，技术引进与消化吸收的协同在1993～2006年间也在显著下降。创新与消化吸收的协同显著提高，但并没有知识产权保护，特别是科技成果转化与消化吸收协同的上升速度快，而且消化吸收与其他政策目标的协同力度显著低于创新与其他政策协同的水平。综上所述，本文的假设1－3、1－4都没有得到支持。
3.中国技术创新政策措施协同演变分析
统计结果显示，行政措施依然是中国实现技术创新政策目标的重要措施，同时政策措施协同中比较关键的是行政措施与其他技术创新政策措施的协同，财政税收、金融外汇、其他经济措施和人事措施都与行政措施具有相当高的协同程度，尽管不同年份具体政策协同强度有很大的波动性，但整体上表现出一定的上升趋势，说明中国技术创新政策正逐渐摆脱单纯依靠行政措施或其他单一政策措施实现政策目标，而综合利用各种政策措施，通过政策措施的协同推动技术能力的提升与经济的增长。假设1－5得到了支持。
表8显示出不同时期技术创新政策措施的协同状况，整体上看，1993～2006年间，行政措施与其他各项政策措施的协同都显著高于1979～1992年。但是，措施协同也明显表现出分布不均衡。其他经济措施与行政措施的协同，人事措施与行政措施的协同在初期不仅有很好的积累，而且在后期增长的幅度明显。这就直接说明了国家宏观调控中行政杠杆与经济杠杆是使用最多，而且协同使用程度最频繁的两种工具。人事措施在后期增长比较明显，说明国家在政策层面不断重视人才，重视人才的流动以及开发与发展人才。虽然财政税收措施与行政措施协同的增幅较小，但作为宏观调控重要的经济手段之一，财政税收措施与行政措施协同会随着国家行政力量的淡化而逐步提升。最为薄弱的是，金融外汇措施与行政措施的协同。这从侧面说明了国家对于金融外汇措施的应用不多，或者是还没有真正掌握金融外汇措施应用的实质。当然，其中也有国内金融市场尚不成熟等诸多原因。实际上，开放的程度越大，改革的程度越广越深，金融外汇措施应该发挥的作用越大。国家越是应该掌握该措施的应用，并且能够很好地与其他政策措施进行协同。由此，本文的假设1－6得到了部分的支持。
（四）政策目标协同、措施协同与经济绩效
1.政策目标协同与经济绩效
表9显示出其他政策目标与创新目标之间的协同对于经济绩效的影响。需要指出的是，本文所有变量滞后期的选择标准是AIC（Akaike信息标准）和SC（舒瓦茨准则）最小化原则（汉密尔顿，1999）。
很多研究已经指出，创新能够改变经济增长方式，进而促进经济良性与稳定发展。而本文的研究表明，其他政策目标与创新目标的协同对经济的增长具有不同方向的作用。从表9可以看出：
（1）知识产权保护与创新协同程度的提高，会对经济绩效产生负的显著性影响。这个结果与以前的研究结果不一致。理论上来讲，知识产权保护能够促进技术能力的提升。以往的研究已经证明技术提升可以促进经济增长。事实上，知识产权保护与创新目标协同的提升，虽然能够促进微观的企业与个体发展技术，从而提升技术能力。但是，对于整个国家创新体系而言，两者协同程度的增加，反而会在一定程度上遏制技术溢出效应。每一个企业要想得到技术或者产品，都要因为知识产权保护而花费高昂的交易成本。无形之中，整个创新体系的知识与技术流动产生了较大的障碍。这个结果并不是要求国家不采取知识产权的保护，而是要采取发展具有关键意义的共有技术等战略，促进整个国家创新体系内知识与技术的自由流动。
（2）引进外资与创新协同程度的提高，会对经济绩效产生负的显著性影响。而且，在创新政策目标协同中，这两者的协同程度对经济增长的影响最大，达到了7.43％。这个结果足以使我们警醒：对于外资的盲目追求，不仅不能给我们带来创新，从长期来看，反而会削弱经济增长。这个结论与最近关于FDI的研究结果接近。越来越多的学者意识到FDI对于中国经济的负面影响（彭纪生、孙文祥，2005；邹昭晞，2002；沈坤荣、耿强，2001）。在单纯以GDP为考察指标的地方官员升迁竞赛中（周黎安，2004，2007），引进外资能够很快地促进地方经济增长，许多的地方官员盲目引进外资，却没有关注提升创新能力。从本文的研究结论来看，以促进创新为名的盲目引资，只能削弱创新，更进一步地削弱经济长久增长的能力。要想实现自主创新的伟大战略，必须端正对外资的态度。正确合理地利用外资，才能保证经济持续健康稳定发展。
（3）技术引进与创新协同程度的提高，促进了经济绩效的提高。而且技术引进在当期就可以促进经济绩效的提高。这个结果是出人意料的。在详细考察技术引进与创新协同的状况后，我们发现中国创新政策中，以技术引进为目标的政策很少再提到以创新为目标。仅有的几条是政策力度与部门协同得分都很高的政策，这几条政策也是在整体创新政策乃至国家创新发展过程中占据重要地位的政策。这样一来，我们认为在技术引进的同时，注意把创新作为最终的目标，并且在现实中做到实处，可以为经济绩效的增长做出显著贡献。最后，科技成果转化与创新目标协同程度的提高，可以显著提升经济绩效。这个结论不仅验证了科技成果的商业化可以促进经济的增长，而且也为今后创建自主创新型社会的实践提供了很好的指导。
中国“以市场换技术”战略的失败，以及技术引进陷入到“引进—落后—再引进”的怪圈，技术消化吸收环节的缺失是主要原因之一。在创新政策中，其他政策目标与消化吸收目标协同对于经济绩效的提升也是具有重要意义的。表10显示：
（1）知识产权保护与消化吸收协同对总产出没有显著影响。其中的原因就是，严格的知识产权保护对消化吸收过程中的模仿等行为，会形成一定的遏制作用。而在短期内，又难以真正形成具有自主知识产权的技术，从而难以促进经济的增长。
（2）技术引进与消化吸收的协同对经济绩效指标没有产生显著影响。这个结果看似是悖论，其实揭示出中国创新政策的缺陷。如果技术引进与消化吸收协同良好，那么按照学界现在普遍的观点以及韩国、日本走出的“技术立国”之路，引进先进技术再加以消化吸收，必然促进技术创新能力的提升，从而促进经济的发展。本文得出的结论反而与之相背。究其原因，就在于中国的创新政策严重忽略消化吸收与技术引进的协同（Sun，2007；彭纪生、孙文祥、仲为国，2007）。改革开放后的卖方市场，技术引进的简单易行，知识产权保护的缺失，企业与政府的合谋（Sun,2007; Zhong,2007）等等原因都造成微观企业不对引进的技术进行消化吸收。从而，本文又从政策层面发现技术引进与消化吸收协同的缺失，造成了两者的协同不能促进经济绩效的提升。
（3）消化吸收与创新的协同对经济绩效产生了显著的正的贡献。这表明，在技术水平相对落后的情况下，中国创新政策选择在消化吸收基础上进行创新是理性的。遗憾的是，由于过分追求短期经济利益或政绩，两者的协同在1997年以后基本上没有得到任何加强。毕竟无论对于企业争取公共经济资源，还是主管部门或者官员汇报政绩，消化吸收都显得乏善可陈。企业对短期经济利益的追求也难以通过消化吸收实现。
（4）消化吸收与科技成果转化的协同可以显著地改善经济绩效指标。一方面，科技成果转化本身需要企业对技术进行有效的消化吸收。另一方面，两者的协同有助于官产学研的良好互动，催生新技术，发现新市场，从而促进经济的增长。
从上述研究结果不难看出，创新政策目标的协同对经济绩效的影响存在显著的方向性差异，从而假设2－1得到了部分支持。
2.政策措施协同与经济绩效
表11显示，其他经济措施与金融外汇、财政税收以及人事措施的协同对经济绩效产生了显著的正的影响。单纯地依靠一种措施实现经济增长，在目前多元化发展的时代已经行不通。政府职能与素质的换代与升级，是提高政府效率、提升执政能力以及促进经济增长的保障。从数量上来看，其他经济措施与财政税收措施良好的协同对经济绩效贡献最大，达到1.22％与1.43％。其次是人事措施与其他经济措施的协同。改革开放以来，对人才限制的放松以及积极促进人才的流动，与其他经济措施密切配合，为经济的增长做出了显著贡献。对于经济增长促进作用较小的是金融外汇措施与其他经济措施的协同。
行政措施是中国创新政策中运用最多，力度最大的措施（Sun，2007；彭纪生、孙文祥、仲为国，2007）。其他政策措施与行政措施的协同对经济绩效的影响见表12。金融与行政措施的协同能够促进总产出的显著上升，这是金融支持经济扩张的自然结果。但是财税措施以及其他经济措施与行政措施的协同，造成了总产出的显著下降。其中的原因可能是，在行政干预和各种经济措施刺激下，政府以及微观主体对技术过于迫切的追求，反而忽视经济的增长，从而导致了总产出的下降。当然，总产出的下降在很多时候并不意味着经济效益的绝对下降。相反，它可能伴随着生产率或赢利能力的提高。两相对比，中国创新政策应该大力加强金融外汇政策与行政措施的协同，而不应该主要依靠财税优惠政策。最后，人事措施与行政措施的协同对经济绩效有显著影响。今后在行政措施中，政府应该更加尊重人才，促进人才更加自由地流动。
从上述研究结果不难看出，创新政策目标的协同对经济绩效的影响存在显著的方向性差异，从而假设2－2得到了部分支持。
四、结论及政策建议
通过对422项技术创新政策的量化研究，本文提出的假设验证如下（见表13）。
通过对上述假设的检验，我们得出了如下结论。
第一，改革开放以来，特别是1992年以后，中国技术创新政策颁布的速度逐渐加快，政策力度也迅速提高，但颁布政策与政策协同的核心机构却不是主管科技工作的部门，而是掌管关键经济和行政资源的部门。这主要是因为传统经济和行政资源倾斜配置背景下，各部委追求自身经济和行政资源最大化，造成的结果就是政出多头，效率下降。
第二，在政策协同方面，1979－1992年间，中国技术创新政策的协同程度很低，但1993年以后，部门协同、政策目标协同和政策措施协同都得到很大程度的加强。中国技术创新政策的制定已经由单一部门为主逐渐过渡到以相关部门联合为主，其中主要原因一方面在于对技术创新重视程度的提高。更深层的原因在于传统体制的缺陷——国家经济和政治体制改革过程中，制度的路径依赖和部门利益之争导致技术创新政策话语权分布不均衡。
第三，对政策措施的研究表明，中国技术创新政策正逐渐摆脱单纯依靠行政措施或其他单一政策措施实现政策目标，而是综合利用各种政策措施，通过各种措施的协同推动技术能力的提升，其中，行政措施与其他技术创新政策措施的协同仍然是政策措施协同中的关键。
第四，在政策目标协同方面，尽管中国“以市场换技术”的战略要求引进外资、引进技术、消化吸收、创新等目标之间的高度协同，但实际上中央政府、各部委和企业之间的博弈决定了对消化吸收的严重忽视，并导致消化吸收与其他政策目标协同的缺失。在国家日益强调创新的当今，如果不对先进技术进行消化吸收是不可能真正具有自主创新能力的。所以应该完全抛弃掉那种只追求引进技术而没有真正消化吸收的战略。因此，强化消化吸收的重要地位，加强其与其他目标的协同理应成为中国技术创新政策改革和完善的重心。
第五，政策协同对经济绩效的影响存在方向性差异。例如，就政策目标而言，引进外资、知识产权保护与创新协同程度的提高，会对经济绩效产生负的显著性影响；知识产权保护与消化吸收协同对总产出没有显著影响；技术引进与创新协同程度的提高，能够促进经济绩效的提高等等，而在政策措施协同方面，其他经济措施与金融外汇、财政税收以及人事措施的协同对经济绩效产生了显著的正的影响，但是财税措施以及其他经济措施与行政措施的协同，却造成了总产出的显著下降。这些结果说明，政策协同不一定就是好的，它具有两面性。在政府制定与实施创新政策过程中，需注意各种措施与目标的协同效应，尽量放大正向效应，同时尽量消除负向效应。
根据本文的结论，针对国内技术创新的现状，我们有下列建议：首先，鉴于目前中国的技术水平仍然相对落后，在技术引进的基础上，加强技术引进、消化吸收、创新、科技成果转化等政策目标之间的协同，以提升技术创新能力具有重要的现实意义，应该成为中国技术创新政策改革的主要方向。其次，在已经具备了一定技术基础的情况下，处理好技术引进与自主创新之间的协同。再次，在技术政策的目标上，明确强调所有的政策最终目的只有一个：实现自主创新能力。统一思想、统一目标规划，以及统一协调部门目标。同时，有意识地加强核心目标的协同。在其他目标可以暂时放缓的情况下，优先发展核心技术政策目标，充分利用各部门资源，合理分配技术政策子目标，最终实现系统核心的目标。第四，进一步完善技术创新政策。明确技术创新的主体、责任人、辅助者等相关主体。同时，划分技术创新的权利范围，激发各相关主体的技术创新积极性。第五，在政府制定与实施创新政策过程中，需要注意各种措施与目标的协同效应，尽量放大正向效应，同时尽量消除负向效应。最后，强化科技管理部门的中心地位。改变以往的各个部门利益纠结，不相互帮助的局面。进行行政体制的深化改革，在行政与经济资源的分配上，注意协调各方面的利益关系，从而使各个部门没有机会利用自身的行政与经济资源优势谋求自身的发展而不顾及整体的利益。在技术创新活动中，强调科技主管部门的中心地位，使科技主管部门成为决策与协调的中心。
五、讨论与不足
以技术创新政策为案例，本文探讨了政策量化方法的可行性，并且研究了政策之间的协同问题，最终利用数据描绘出中国技术创新政策的演变轨迹。研究结果表明，本文开发的政策量化标准具有较好的可行性，能够描述出更为细致的政策演变轨迹，结合时代背景能够揭示出很多有意义的结论。这种思路可以应用到财政政策、外资政策、金融政策、税收政策等相关政策研究中。从而，为政策的研究以及制度研究之中政策变量的量化，提供很好的视角。另外，本文还从政策协同的角度考察了政策之间的相互作用是如何发生的。
当然，作为一种探索式的研究，本文的方法还存在一定的不足。例如，虽然从政策本身出发得出了量化的标准，但是政策最终执行的效果却是能够反映政策最好的指标。然而，现实生活中，想要考察政策执行最终的效果是一件极其困难的事情，多数情况下结果不是单一因素所决定。这也是本文用“力度”而不用“效度”表征政策的原因。另外，本文仅仅是利用政策目标、政策措施的乘数来表征政策之间的协同。最好的方法是，能够从政策内容出发，直接编制关于政策协同的相关指标。这也是一件非常复杂的工作，有待后续研究中完善。最后，本文只考察了措施与措施之间，目标与目标之间的协同。事实上，目标与措施之间的协同可能更有意义。这也是本文以后研究的方向。
注释：
① 每项技术创新政策可能具有不止一个政策目标和政策措施，需要根据标准分别赋值。
② 所谓的方向一致性指小组成员的量化趋向分布的相同一侧而数值不同，而方向冲突性指小组成员的量化趋向分布的不同两侧。例如对同一政策，两人分别打4和5，两人的打分方向性一致，但一人打1而另外一人打4，则属于两人打分方向性冲突。
③ 应该指出的是，本文的研究不局限于验证已有的事实，而侧重于揭示出隐藏在现实背后的问题与启示。
④ 当然也可以利用这种思路分析3种甚至更多政策目标协同的状况。
⑤ Sun等（2007）的分析表明创新是技术创新政策的主要目标所在，而消化吸收则是中国过去20多年间最应该做好而没有做好的事情。
⑥ 虽然中国证券监督管理委员会、新闻出版总署、建设部、交通部、信息产业部、卫生部、中华全国总工会、国土资源部、国家出入境检验检疫局、进出口商品检验局、国家中医药管理局与外国专家局等19家部门也颁布了相关的技术创新政策，但此处考察部门协同时，不把它们列入。事实上，它们既没有协同颁布，也不是这个过程中的核心部门。
⑦ 限于篇幅，此处与下面的措施协同都不用图形报告情况的，而仅用文字描述。另外，考察目标协同、措施协同时，本文着重考察了行政措施的协同，消化吸收目标协同与创新目标协同。其他类型的协同以及其他的统计结果，如果有学者对此感兴趣，欢迎邮件索取。
标签：经济模型论文; 绩效改进计划论文; 协同创新论文; 相关性分析论文; 协同理论论文; 绩效目标论文; 量化管理论文; 绩效指标论文; 经济论文; 量化分析论文; 量化模型论文; 协同设计论文; 政策影响论文; 经济学论文; 科技论文;