税务机构面临新的改革要求，本文主要内容关键词为：税务论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的税务机构是1994年为适应税制改革和财政体制改革确立的。在当时的历史条件下，这种体制顺应了改革的要求，为新的财税体制的实施发挥了重要作用。随着形势的发展变化，这种税务机构体制引发的矛盾日益增多，如果任其发展下去，从一定意义上讲，对税收事业的健康发展和税收现代化建设将会带来比较大的影响。因此，开展对我国税务机构改革的研究，无论从长远还是从近期看，都具有非常重要的意义。
一、现行税务机构的历史作用与局限
（一）现行税务机构体制确立的历史背景
第一，我国分税制财政体制的确立。1994年，为适应市场经济体制的发展要求，我国的财政体制进行了以分税制为核心的重大改革。与此同时，对税收制度也进行了符合分税制要求的重大改革。这次改革，对社会各方面特别是对各级政府及其财税部门来说，是一个全新的制度。如何保证这个制度全面有效地贯彻落实，是一个非常重要的问题，因确保中央和地方财政收入安全是第一位要考虑的问题。
第二，税务机构完全隶属于相应的各级政府领导的管理体制。长期以来，税务局是各级政府的一个职能部门或直属机构，履行的只是直接为本级政府组织税收收入的职能。分税制财政体制要求税务部门一方面继续直接为本级政府组织税收收入，另一方面又要直接为中央政府组织税收收入。在这种重大利益调整面前，依靠原有的隶属于各级政府的税务机构独自承担分税制财政体制下的中央和地方税收职能，能否适应和胜任，谁都不能肯定。
第三，税务机关的征管手段传统，征管质量不高，效率低下。当时计算机在税务征管工作中的使用还相当罕见，征管改革还没有进行，税收征管工作主要依靠几十年沿袭下来的方法、经验，受人的主观因素影响比较大，质量无法大幅度提高，效率低下，对纳税人监管不力问题非常突出。另外，长期以来由于种种原因形成的“偏税”，即只重视收入规模比较大的税种的税收征管，忽视收入规模比较小的税种的税收征管，使得像房产税、城镇土地使用税、车船使用税、印花税等收入规模比较小的税种的税收工作非常薄弱，偷逃的比例相当高，给国家的财政收入造成了不小的损失。在这种情形下，由原来的税务机构来承担要求非常高、任务更繁重的分税制下的税收收入任务，确保中央和地方分税制收入的依法、准确入库，难度是可想而知的。
第四，缺乏有效的税收执法监督机制。对于税务机关或税务人员的税收执法行为的监督，由于受原有管理体制的制约，加上税制不健全，税务人员法制观念不强，执法的自由裁量权又太大，地方政府的行政干预又多，所以很难有效地进行，更谈不上督促纠正并进行责任追究。对分税制财政体制下的中央和地方各自的税收收入，如果由于税务干部法制意识不强，不能严格依法行政而造成大量税收流失的，可能因为体制问题或监督机制不健全而变得无可奈何。
综上所述，在当时的历史条件下，从调动中央和地方两个积极性，实现各级财政收入的安全出发，设立各级国家税务局和省以下设立地方税务局，是一种历史的必然选择。
（二）现行税务机构的重要作用
首先，确保了分税制财政体制下的税制改革的顺利实现。按照分税制的要求，我国的税收种类按照收入的不同级次分为中央税、中央和地方共享税、地方税三大类。省以下成立国家税务局和地方税务局以后，按照国务院确定的税务机构职能分工，各级国家税务局负责中央税和中央与地方共享税的征收管理，地方税务局负责地方税的征收管理，这就从机构和职能上为分税制的实施创造了条件。
其次，确保了中央和地方税收收入的安全。机构分设后，由于职能明确，各级政府积极性都被调动起来，中央和地方的税收收入持续大幅度增长，实现了财政收入的安全。
第三，为实现依法治税创造了一定的条件。由于国税系统实行垂直管理的体制，这就为排除来自于地方政府的对依法行政行为的干预提供了条件，也在一定程度上保证了税法的政令畅通，同时为地税系统实行省以下垂直管理创造了经验，使地税系统后来顺利实现了省以下垂直管理体制的改革。
（三）现行税务机构的历史局限
分设国家税务系统和省以下地方税务系统的一个十分明确而具体的目的，就是在当时的社会法制环境下，确保分税制财政税收收入的绝对安全，即无论是中央还是地方的税收收入，都必须有绝对的组织和制度保障，而不能出现除经济因素以外的任何风险。正因为这样，在机构设置的科学性方面考虑得相对欠缺一些，也许无法顾及，如机构设置的效率、精简、统一等。由于机构设置的背景因素不是具有基础作用的体制性因素，因此，随着社会法制环境的改革，税制及其他相关制度的完善，依法治税局面的逐步形成，原先税务机构改革时的一些约束因素逐渐消失，这时现行税务机构的一些固有的缺陷就逐渐显现或突出出来。人们更多的关注机构本身的科学性问题，特别是这种职能分工下的机构设置对工作的负面影响问题。
二、现行税务机构面临新的改革要求
（一）现行税务机构设置带来严重的效率危机
首先是造成大量的人力资源的浪费。分设国家税务系统和省以下地方税务系统后，尽管职能有所增加，工作要求也比以前更高，适当增加人员在所难免，但问题是大量的人力被许多重复劳动消耗掉了。在任何一个设置税收征管机构的地方，都有对应的两套机构在运作，从事税收征收工作的人员哪怕在一个大厅里，也是完整的各自为政的两班人马，有关纳税人的管理信息必须各自采集，检查必须分头进行，许多相同的工作尽管完全可以由一班人来完成，但由于机构分设必须由两班人来各自独立负责完成。这种在职能基本一致、工作方法基本一致、执法依据和程序要求基本一致，只是工作内容即税种有所区别的条件下，造成的人力浪费是相当惊人的。据统计，全国在编税务人员从1994年税务机构改革之初的40多万人，到2002年增加到80多万人。加上聘用的其他人员，号称百万大军。在80多万的在编人员中，从事税收征管的人员约32万人，从事稽查的人员约10万人，从事税收、法制、计财工作的人员约10万人，从事内部管理、税务的人员约25万人。
其次是造成居高不下的税收征管成本。我国的税收征管成本固然与我国不完善的财政体制有一定的联系，因征管成本的高低，有时不完全取决于征管工作需要，但设置两个税收征管系统应该是一个重要原因，至少在固定成本或不变成本方面造成的浪费是可以预见的。
第三是造成大量资产利用率低下，社会物质资源的浪费。保证两个税务系统独立运作，必须要有独立运作的物质条件的保障。除了办公设施外，征管信息化建设，办公自动化建设，征收设施建设，都必须独立进行。这种浪费在农村特别是偏远的农村征管机构尤其突出。对此，国家税务总局曾想通过系统内撤并机构，整合资源，加强配合来解决这些问题，但收效甚微，有的甚至根本没有作用。这主要是由于产生这些问题的根本性原因没有解决。
（二）不利于在维护税法统一性的前提下，有效地实现依法治税
我国两个税务系统尽管管理的税种有所区别，但征收管理依据的许多基本法律、政策却是完全一致的。在具体税收征管工作中，有相当一部分纳税人又是属国、地税两个部门共同管理的。应当说，在对同一纳税人的税收管理中，既然法律依据是一致的，就不应出现两个部门不一致的结果。但在实际工作中这种不一致的现象却经常发生，对纳税人权益带来的影响有时非常大。比如，企业所得税实行共享后，按照规定新办企业的所得税就应由国税系统负责征管。对于什么样的情况才是新办，国家税务总局尽管作出了规定，但在实际工作中问题仍然非常突出。作为企业来说，只要在工商行政管理部门新办理开业登记手续，就应认为是新办，而作为新办企业有些行业或产业按照规定还可享受行业或产业税收优惠。有些企业或分支机构，通过改制、改组、分立重新办理了企业法人开业登记手续，如果企业所得税征管关系继续留在地税系统的话，那就不能享受有关税收优惠，但如果征管关系放在国税系统就可以享受有关税收优惠。因实行所得税共享体制后，地税系统不应存在新的因新办企业的行业性所得税优惠的企业。所以，一般来说，企业的选择是可想而知的，而且企业选择国税从法律上讲也是许可的。对此，地税系统可能也采取相应的措施，确保这些企业的利益不受损失。所有这些，引发了一个重大问题，即国家税收政策、法规在贯彻执行中新的安全危机问题。这个危机如果从两个税务机构履行职能的共同依据来分析，将是长期的。
（三）加重了纳税人的负担
省级以下有两个税务系统的存在，使绝大部分纳税人必须面对两个税务机关。从税务登记到接受日常的监督管理和正常的纳税义务的履行，都必须履行两个程序，办理两次手段，承担相应的两次义务，协调两个部门的关系，而有些是完全相同的，不同的只是税种。接受税务部门的有些服务也是重复的，如培训、教育等。另外，还经常出现对同一纳税人例行检查国、地税两部门“撞车”的现象。
三、改革现行税务机构的可能性
（一）依法治税的环境基本形成。通过这几年的努力，我国的税制建设取得了巨大的成绩，与社会主义市场体制相适应的税收法律体制在逐步完善中形成，税收在组织财政收入、调控经济、调节分配等方面的社会职能作用得到了比较好的发挥；随着市场经济体制的基本确立，政企关系的进一步理顺，法治意识大为增强，各种原来司空见惯的对税收工作的行政干预基本绝迹，地方越权制定税收规范性文件的现象基本刹住；征管改革确立的相互监督机制，使税务部门和税务人员执法随意性受到很大的限制，依法行政正逐渐成为人们自觉的行动。
（二）大力开展的税收管理手段现代化建设为坚持依法治税提供了条件。国家税务总局直接主导的国税系统信息化建设，取得了比较好的效果；地税系统的信息化建设也已初具规模，在一些省、市已全面实行信息化管理。税收管理现代化为加强税收征管、建立有效的执法监督体系发挥了巨大的作用。
（三）地方政府对税务部门和税务人员关注的重点是税收执法行为而不是机构和人员的管理体制。随着1994年国家税务系统垂直管理体制的确定，地方各级政府的观念发生了很大的变化。如果说当时由于考虑到地方政府的各种需求，而同时在省以下设立由当地政府直接领导的地方税务机构的话，那么这种考虑到1997年底开始实施的地税机构的改革，即建立省以下地方税务系统由省地方税务局实行垂直管理体制时，就被彻底冲破了。因中央在1994年财政体制改革时确立的中央、地方财政收入实行分税制体制以后，地方各级政府间的财政体制基本上也按照这个原则进行了相应的改革。在这种财政体制下，市（地）、县级地税机构由省级地税局实行垂直管理，对省以下的地方政府来说，无异于地方各级国税机关垂直于国家税务总局管理，使得省级以下地方政府彻底放弃了通过直接管理机构、管理人员来实现自己履行组织财政税收收入的传统思路，而把监督、检查、支持税务部门严格依法治税作为自己工作的重点。这一步成功的改革，尽管无法根除设立两套税务系统带来的缺陷，但摆脱了地方各级政府必须通过建立自己直接管理的税务机构，才能保证地方税收收入安全的想法，为进一步推进税务机构的改革创造了条件。
四、税务机构进一步改革的目标假设
（一）研究确定税务机构进一步改革的目标必须考虑的前提
第一，必须符合我国政府机构改革的目标要求。1998年开始的行政体制与政府机构改革，重要的目标就是要建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，并把“精简、统一、效能”作为改革的一个重要原则。我国的税务机构改革也应当符合这些目标和原则。
第二，必须有利于巩固已经取得的税务机构改革成果。要进一步改革税务机构，就必须巩固通过实践证明是行之有效的措施，并进一步采取改革措施，革除现行机构体制中存在的弊端。
（二）在维持现有两套税务机构的前提下实行的改革，无法彻底革除现行体制本身的弊端
在现有国、地税分设体制的框架内实施改革，如果能够革除现行体制中的弊端，应当说这是一个最简便、影响面最小的选择，但事实上是难以想象的。因现有的弊端主要是由两套机构体制引发的，我们不可能用引发弊端的体制来解决这个弊端。象效率问题、资源浪费问题等是无法在对体制不动“外科手术”的前提下就能解决的，统一执法问题也许还能通过制度的完善来解决一些。
（三）建立单一的垂直管理的税务机构，是符合我国国情的具有长远意义的目标假设
建立单一的垂直税务管理机构，就是把现行的国税机构与地税机构合并，组建新的单一的国家税务机构，实行从中央到地方的垂直管理体制，统一履行税收征管职能，税款严格按照分税制要求分级入库。为了克服现行税务机构的效率低下等问题，尽可能地减少由于改革带来的影响，加强法制监督，确保依法治税，根据我国税务事业的发展要求，在进行机构合并的同时，组建全国税警系统和以国家税务总局派驻各地特派员处为主要形式的执法稽查监督系统。对两套机构合并后的人员一分为三：一部分继续从事税务工作；一部分用于组建税警队伍；一部分用于组建总局派驻各大区或驻各省级单位的特派员处，专司税收执法监督、检查职能，确保我国现行税收政策法规得到全面、统一、正确的贯彻执行，及时制止、纠正、查处各地执法中的违规或违法行为。
建立这种新的税务机构体制，一方面可以有效地制止现行税务机构体制带来的弊端的蔓延、扩大；另一方面又能最大限度地利用现有的资源解决税收工作中迫切需要解决而长期没有解决的问题；同时，又把改革可能带来的负面影响从制度上、组织体系上提供降到最低限度的保证。因而这是一个一举多得的目标选择。
标签：税收征管论文; 分税制论文; 税收原则论文; 税收作用论文; 财政制度论文; 工作管理论文; 垂直管理论文; 依法治税论文; 财政学论文; 中央机构论文;