论政府的公共服务及其补偿，本文主要内容关键词为：公共服务论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府是由于社会公共的需要而产生的。政府的公共特性决定了其一般功能在于维护社会公共利益，解决社会公共问题，并为社会提供公共服务。政府从事社会公共管理和提供公共服务是不能以盈利为目的的，这是区分政府行为与市场行为的重要标志。正是基于这一点，本文试图从理论上对政府的公共服务及补偿进行分析，以期为我国当前的费税改革提供理论依据。
一、政府公共服务的类型
政府的公共服务主要体现在政府为社会提供的公共物品上。在市场经济条件下，由于市场机制本身的局限性，市场机制不能对公共物品的生产进行有效地调节，会出现市场失灵，因而有必要由政府来提供公共物品，以保障公共物品的有效利用。一般来说，政府提供的公共物品主要有：纯公共物品、准公共物品、具有不可分性的公共物品、具有外部性的物品和具有自然垄断性的物品等。由于不同的物品具有不同的特性，有些物品不应收费，生产这些物品的资金应来源于税收；有些物品应收费，生产这些物品的资金部分或全部来源于收费。是通过税收还是通过收费更为合理，取决于政府提供的具体物品的特性和社会的公共需要。具体分类详见下表：
政府公共服务的类型
政府公共服务 受益 资金是否具备服务范围举例
用品的类型主体 来源收费条件
纯粹公共物品 社会 税收否 国防、公共、
行政管理
公共性特别强 个人、
的准公共物品 社会 税收是 中小学教育
私人性较强的 个人、收费、 高等教育、中
准公共物品社会 税收是等技术职业教育
具有不可分性 个人、收费、
的公共物品社会 税收是 地铁
具有外部性 矿产资源费或
的物品社会 收费是 税、排污费
具有自然垄断
性的物品 个人 收费是 电力、邮电
第一，政府提供的纯公共物品不应收费。
纯公共物品的消费具有非对抗性和非排他性。所谓非对抗性是指一个人对某一公共物品的消费并不影响其他人对该物品的同时消费；所谓非排他性是指个人行为无法阻止他人免费享用公共物品，即不能依据某个人是否付费来决定他的消费资格。如当一个人享用国防安全时，不会减少他人从国防安全中获益，同时任何一个人都不可能排斥他人享用国防安全。对于这类物品，人们既不会因没付费而享受到这种服务，也不会因慷慨付款而多享受这一服务。因此，纯公共物品不能定价也无法定价，不会有人也不可能有人会付款消费。这种物品如果一定要生产，不可能通过收费而只能通过税收来解决生产资金。
行政管理是政府必须履行的管理职能，是政府必须向体社会成员提供的公共服务，既是其职责，也是其义务。既是社会公众的共同需要，也是全体纳税人应该享有的服务权利。因此，对于现存的管理类收费应予以取消，不能以“弥补经费不足”为由作为收费的依据，因为这类收费理由既不充分，同时还会形成庞大的既得利益主体群，使政府公共管理职能失去预算约束，甚至还会使政府行为演变为以盈利为目的的市场行为。为履行公共管理职能，政府应在精减机构、减人增效的基础上，重新核定支出水平，拔足财政资金，同时取消收费，这才能体现其为社会提供公共服务的性质。
第二，政府提供准公共物品，如果其公共性特别强，或者大多数居民能均等受益，则不应收费；如果受益主体范围较小，公共性不太强，则应收取一定费用。
准公共物品是指消费具有对抗性和排他性但不具备独立性的物品。所谓独立性，是指某人对某一物品的消费不会影响到其他人的福利。而对准公共物品的消费则会对别人的福利产生重要影响，因为随着消费者的增加会出现拥挤现象从而降低每个成员的效用。对纯公共物品而言，消费者越多越好，人均分摊成本降低，效率越高。准公共物品有一定的受益范围限制，在一定范围内不会出现拥挤现象，超过这一范围则会降低成员福利。
一般说来，个人对准公共物品的享用只取决于其私人利益的满足程度，而不考虑外在影响。如果没有政府的干预，准公共物品的产量将因此而不可能达到最佳供给状态。解决的办法是政府对准公共物品的生产或消费进行资助，对私人有好处的部分由消费者付费，对社会有好处的部分由政府付费。准公共物品中对社会有好处的部分由政府付费，从全社会的角度而言是最有效率和最公平的。政府经常免费提供许多“公共性质”特别强的准公共物品，如基础教育、公路、消防等，这不完全是由于技术上的局限，更多是出于政策上的考虑。但是政府免费提供或过多补助公共物品，如果不是大多数人均等受益，而是用纳税人的钱支持特定的少数人的消费，肯定是不公正的。因此，出于公平的考虑，政府直接生产和提供部分个人受益的准公共物品时，往往通过收费来让消费者对其受益部分直接付费。
第三，政府提供生产具有不可分性的物品，大部分必须收费，收费不足以弥补成本的部分由税收收入进行补贴。
生产具有不可分性的物品一般规模效益巨大，而且初始投资量大，但随后所需经营资本较少，如地铁、电力、电讯、铁路、桥梁等。依据市场经济的基本原则，只要价格高于边际费用，扩大生产就会增进效益，直到产量达到边际费用等于价格时为止；同时，生产者要盈利，也必须使其产品的平均总费用小于或等于边际费用。一般来说，许多具有不可分性的物品的生产能力形成后，边际费用在运行期内会迅速下降，平均费用往往大于边际费用。如果在较低的生产规模和较高的价格水平上使供求达到平衡，此时价格等于平均费用，但高于边际费用，对生产者而言可以获得利润。但由于对该物品的生产和消费没有达到社会所需要的最优规模，对社会来说则是不经济的，必须继续扩大生产规模使物品的生产和消费规模达到合理水平，使价格等于边际费用。由于此时的价格低于平均费用，生产者实际上处于亏损状态。因此必须对生产者为使整个社会收益而牺牲的利益进行补偿。否则，生产者就不会扩大生产规模。
第四，政府必须调节具有外部性的物品生产，通过收费或收税，使这些物品的社会成本进入生产成本。
当生产者生产或消费某种物品时，对别的生产者或消费者的利益造成损害，即是所谓的外部性。具有外部性的生产一般体现在两个方面：一是不加限制地使用公有资源，必然导致滥用或破坏资源，带来负的社会效益；二是生产对环境造成污染。这两种情况下的生产和消费，私人费用均小于社会费用，如果没有政府的参与，从社会的角度看会出现价格过低、产品生产和消费过多的情况。为了保证这种物品的生产规模处于合理的水平，政府可以直接进行管制，也可以向生产者或消费者收取社会费用大于私人费用的差价，用这部分收益来保护或治理环境。
第五，政府提供具有自然垄断性的物品必须收费。
市场经济中政府的重要职能之一就是反垄断，以保证生产者公平竞争。但是，有些物品特别是公用事业性物品的生产，具有自然垄断的属性。例如邮电和电力产品，在一定区域同重复设置电网或电话线路，显然是不经济的。因此，对于具有自然垄断性的公用事业，如果由私人部门经营，政府的作用是进行合理的价格管制，使其价格定在能够弥补平均总费用的水平上，其中包括获得正常的利润，如果由政府直接经营，收费标准也必须定在能够补偿成本的水平上。
从上面的分析可以看出，公共收费和税收都是政府实现其职能不可缺少的手段。一方面，应该收费的公共物品不收费、完全依靠税收来满足是不公平的；另一方面，应该用税收来进行补贴的一些物品，完全通过收费来满足其对资金的需求，对全社会来说则是缺乏效率的。政府应该合理运用收费和收税两种手段，在保证公平的条件下，弥补市场失灵的缺陷，提高资源配置的效率。
二、政府公共服务的补偿方式及其标准
依据公共物品的特性，结合公共收费本身所具有的特征，政府的公共服务收费一般可分为规费、公共设施使用费、公共工程受益费、特许金、公共资源使用费、环境保护费、公营企业事业收费等等，详见下图：
第一，规费是各级政府机构为个人或单位提供特定劳务或利益的特殊报偿。它是最典型的公共收费，绝大多数国家都有规费收入。一般来说，规费可以划分为行政规费和司法规费。行政规费是伴随公共机关各种行政活动而收取的费用，如户籍费、护照费、经济规费、教育规费以及专业人员执照费等等。司法规费包括诉讼规费（如民事诉讼费等）和非诉讼规费（如结婚登记费等）。
规费的收取一般有两个标准：一是补偿原则，即以政府公共部门提供劳务时所需要的费用为标准：二是报偿原则，即以个人或单位从政府公共部门提供的劳务中所得到的利益为标准。规费与税收既有区别又有联系。税收是政府加于纳税人的一种强制负担，无须对某个纳税人提供特别的劳务。规费虽然也是政府公共部门强制征收的，但是征收规费的部门必须为缴费者提供一定的劳务或利益，它是政府公共机关提供商品或劳务的强制报酬。
第二，公共设施使用费是指个人或单位在使用政府出资建造的公共设施时按规定缴纳的费用，如道路、公园、港口等使用费。从广义上来讲，公共设施使用费也是一种规费。其征收标准及其与税收的区别和联系基本同于规费。
第三，公共工程受益费是政府为公共目的新增设施或改良旧设施，根据受益区内受益人所得利益的大小按比例课征，以充作工程费用的全部或一部分。例如道路、街灯、下水道等一切能够增加附近房地产价格的公共设施的修建，其费用往往由房地产拥有者分摊解决。
工程受益费一般是先确定课征区域和课征数额，然后根据受益程度的大小按比例分摊。分摊标准有以下几种：一是面积标准，按占地面积分摊费用；二是财产价值标准，按受益区各产业的价值确定分摊费用；三是距离标准，按距离公共设施的远近分摊费用。
工程受益费与税收的相同之处在于：都以公共目的为主，都具有强制性，都是按政府规定标准征收，不能由主管者任意决定。不同之处在于，工程受益费的缴纳者可直接得到受益补偿，个人所得特殊利益可以明确度量，工程受益费的使用只限于特定的地方建设。
第四，资源类收费是政府按一定的标准对有关资源的开发或使用单位收取的费用。对资源的开发或使用收费主要原因有三：一是资源是自然形成的，不是劳动和资本的产物，来自这种自然财富的利益必须收归政府，让全社会受益；二是不同的资源开发条件不同，产生的级差收入也不同，通过收费将级差收入收归政府，有利于资源的开发或使用单位公平竞争；三是自然资源是人们生活环境的重要组成部分，通过收费可以调节资源的开发或使用，避免过度滥用资源。
有些资源类收费在形式上采取了税收形式，具有与税收一样的强制性和固定性，在税收制度上它们往往也被当作特别的税收类别——资源税类。资源税或资源费可以看作是公共资源的有偿使用，有别于一般税收的无偿性。
第五，特许金是政府机构给予个人或单位从事某种经营活动的特别权利所收取的费用。特许权的取得是从事特定经营活动的前提，当事人只有具备规定的经营条件、按规定缴纳特许金并得到政府主管机关的许可才能从事营业活动，否则就会被取缔。
当政府机构审批特许权时，如果以政府提供的特定利益作为标准，收费仅仅相当于政府机构的费用开支，所征款项相当于规费，一般称为特许费；如果以特许权本身所具有的潜在价值为标准，收取的费用超过政府机构的费用开支，则所收取的费用就其性质来讲，与税收相似，故有的国家称为特许税。特许金的缴纳者在今后的经营活动中可以逐步将特许权的潜在价值变成现实的收入，获得特许权及其潜在的价值是缴纳特许金的直接报偿，这是它与一般税收的主要区别。
第六，公共企事业收费是指公共企事业单位向社会提供特定的商品或服务，按国家规定的价格向单位或个人实施的收费。公共企事业单位一般是经营具有垄断性或不可分性的公共产品或服务，按市场经济的原则进行生产活动，国家对其进行企业化管理。由于其产品具有垄断性，国家有关部门要对其产品进行直接定价，防止垄断利润的的形成，以使公众利益最大化。公共企事业单位的收费一般是用来弥补成本，不构成财政性资金，不过其上缴盈利可以成为财政收入的组成部分。
由于公共设施使用费、公共资源收费、环境保护收费和特许金类收费具有与税收相似的特性，为了保障这类公共物品和特许权的合理使用和高效运用，同时也为了防止乱收费和滥收费，变政府某种程度上的市场盈利行为为纯粹的政府行为，可以将这些本质上是税的收费，在形式上采取税收形式进行征收，即实行费改税，统一征收以防止滥征、重复征收、征收标准不统一的问题，树立政府中立、公正的形象。
三、政府公共服务补偿的原则
政府提供公共服务应该得到补偿，但这种补偿必须坚持以下几个原则：
第一，成本补偿原则。这是由政府的中立和非盈利性特征决定的。一般来说，能够收费的公共物品一般都具有消费的对抗性和排他性，通过收费可以确保公共物品的享用人能够避免“搭便车”行为对其享用公共物品的效用或福利的影响。但由于政府在提供公共物品或劳务时具备天然的行政性垄断，因此政府完全有条件凭借提供公共物品的垄断地位，按照能够获取利润或垄断利润的价格收取费用。从政府的中立特征和不是盈利性经济组织的主体地位出发，政府按高于成本价格收取公共服务费用以谋取盈利显然是不合适的，更不应也不能谋求垄断利润。因为依据经济学的基本原理，垄断利润会影响社会经济效益，造成社会净福利损失，同时也不利于各经济主体之间的公平竞争。当然，如果政府提供公共服务的收费标准低于成本价格，实际上意味着政府对受益主体提供了财政补贴，政府在财政资金充裕的情况下可以采取这种行为，但如果对这类收费补贴过多，就会加重政府的财政负担。因此，政府公共服务收费既不能高于成本价格，也不能长期低于成本价格。成本补偿原则自然就成为确定公共服务收费标准的一条重要准则，它实际上确定了公共服务收费的上限。
第二，受益原则。既然公共服务收费是对政府提供的特定物品或劳务的补偿，收费行为理所当然要遵循受益原则。一是受益主体要明确。如果政府公共服务的受益主体不能明确界定，则这种服务的受益是社会性的，通过对特定范围的单位和个人收费来筹集资金显然是不合理的，也是不公正的。二是受益量要明确。如果受益主体的范围明确，而受益量不可度量，那么也无法确定收费标准。
第三，税收互补原则。公平和效益是政府提供公共服务的基本原则。基于公共物品的特征，政府公共服务的主要补偿形式应该是税收。政府对某些公共服务实行收费，是因为费与税具有不同的性质，如果这类公共物品的受益主体不是全民化，每个受益主体的使用量也不相同，那么在这些领域实行税收补偿显然在相当程度上有违公平与效益原则，采取收费方式就可以弥补税收补偿方式的不足，因此任何收费方式如果不是为了弥补税收补偿方式的不足，而变相执行税收的职能，则是相当于税收的重复，它与经过了严格的决策程序和有明确法制约束的税收相比，肯定是不合理、不合法的，应予取消。
如果公共服务收费是对税收方式的补充，则这种收费方式应予保留，因为它可以增进政府公共服务的效率和公平性，是对税收方式在此方面缺陷的弥补。因此，在取消不合理收费和费改税的过程中一定要注意保留或保护合理的收费，不能将适合以收费形式存在的合理收费统统改为税，“利改税”改革中出现的绝对化倾向在费税改革中应该避免。
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