中国养老保险筹资模式研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于养老保险的三种筹资模式
（一）现收现付式。它是以一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的制度安排。它要求以近期横向平衡为原则指导筹资，具体做法是，首先确定待遇标准，并据此做出支付养老金数额的预测，再通过以支定收，使养老保险基金的收支在年度内保持大体平衡。为避免过于频繁地调整纳费（税）水平，防止短期内可能出现的收支波动，一般留有小部分储备基金。现收现付式融资渠道可以是税收，也可以是企业和职工的缴费。现收现付式正常运行的一个基本条件是长期稳定的人口结构，主要是较稳定的退休者与在职劳动者的比例。现收现付式的基本经济内涵是代际间收入转移与收入再分配，短期收支平衡是其基本特征。
现收现付式养老金收益的计发办法一般有三种：第一种是统一比率法，按统一标准向参保者支付与其先前或其他收入无关的养老金收益。这种办法一般适用于普享制养老保险制度。第二种是收入关联法，以某种与参保者的其他收入相关联的方式计发养老金，通常是参加者的其他收入越高，养老金就越低。这种计发办法需要事先知道每一个参加者养老金之外的收入是多少，因此需要财富审查。收入关联法以这种负向关联来缩小实际收入差别较大的不同收益者之间实际生活水平的差距。第三种是规定收益制，根据参保者的年龄和以往贡献的大小，按特定的公式计发养老金。它往往是以投保者在工作期间的某种平均收入为标准，按正向关联决定其应得的养老金收益。
现收现付式没有形成巨额积累，一方面可以避免物价上涨和通货膨胀可能带来的基金贬值的风险，另一方面又难以适应人口老龄化带来的对养老保险费用急剧增长的需要。一般地讲，现收现付式通过收入在代际和代内的再分配，在一定程度上体现共济性，但体现的程度依赖于筹资与收益发放方式的不同组合。
（二）完全积累式（又称完全基金式）。这是一种以远期纵向平衡为原则的筹资模式。它要求在预测未来时期养老保险需求的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，将费用分摊到保险对象的整个投保期，使劳动者在工作期间把一部分劳动收入交给一个集中的可用于投资的基金，退休之后，该基金再以收费和投资所得的回报向投保者兑现当初的养老金承诺。一方面，缴纳的保险费水平取决于特定的保险金给付水平，即在对一定的人口、经济发展及其他因素进行精算的基础上，确定固定的保险费率；另一方面，保险金给付水平最终取决于基金积累的水平。
完全积累式的保险金给付一般采取规定缴费制，基金为每一个参加者都建立一个帐户，参加者最后的养老金收益是根据他个人以往的缴费记录和基金的投资回报而定的。不同于现收现付式，采取规定缴费制的完全积累式养老保险不存在社会互济和代际再分配问题，但却存在着参保者个人的收入转移——将劳动者工作期间的部分收入转移到退休以后使用，养老金实际上是一种延迟的工资支付。
完全积累式的保险金给付也可以采取规定收益制，即事先做出一个承诺，将来不管基金的投资回报如何，保险基金管理人都要按事先规定的标准向参保者支付养老金。这样，基金风险完全由基金管理者承担，而规定缴费制的基金风险是由投保人自己承担的。
需要指出的是，从理论上讲，完全积累式积累的保险基金可以以个人帐户的形式存在，也可以以整体基金的形式存在，完全积累式与个人帐户并没有必然的联系，只不过前者采取规定缴费制大多以后者为工具而已。
完全积累式筹资模式可以防止人口老龄化对养老保险冲击，但作为一项长期的收支计划，它积累的巨额基金容易遭受通货膨胀的影响而贬值，基金的保值和增值的压力也较大，需要一个稳定的金融市场。这种模式的难点在于预期平衡的实现，因为影响预测的诸多因素的变化往往无固定规律可循，长期有效的预测很难做到。
（三）部分积累式。这是一种把近期横向收支平衡和远期纵向收入平衡原则结合起来的筹资模式，即按当前的实际需要，再加上适应未来支付需求的储备基金来提取养老保险基金。这种方式可以在相当长的一段时期内保持基金的收支平衡，还可以根据经济负担能力和近期远期需要的变化比较灵活地选择和调整基金积累率。它兼有前面两种方式的优点，现已为越来越多的国家所采用。但这种模式也有一个难题需要好好解决，即如何合理地确定收费率和积累率。部分积累制一般采用社会统筹与个人帐户相结合的办法，其保险金给付原则是规定收益制与规定缴费制相结合。
二、选择筹资模式应考虑的问题
选择养老保险筹资模式，既要考虑筹资模式自身的特点，又要考虑历史国情以及经济发展和社会稳定的需要。
第一，筹资模式的选择要考虑人口年龄结构的变化趋势。目前，国际上老龄化国家的标准是，65 岁及以上老年人口占总人口的比重达到7%以上。未达到老龄化之前，养老保险负担不大，可以选择现收现付式。进入老龄化社会之后，养老负担迅速加重，需大幅度提高筹资费率才能满足养老金支付的需要。而大幅度提高筹资费率，企业和个人均难以承受。为应付人口老龄化的挑战，必须预先积累一部分积累基金。
第二，应适当考虑筹资模式的经济增长效应。近年来，人们开始关注对筹资模式经济增长效应的研究。在对筹资模式和个人储蓄关系的研究中，唯一基本达成共识的是现收现付对个人储蓄具有“挤出效应”。萨谬尔逊等认为，可以灵活采用不同的养老保险筹资模式来实现经济的黄金增长，若私人资本积累过度，可采用现收现付来稀释资本积累，若资本积累不足，那就要使筹资模式具有一定的积累功能。李绍光的结论认为：“无论从收入再分配的角度来看，还是从经济适度增长的角度来看，现收现付制和完全积累制在功能上都是互为补充的。养老保险制度改革的重点在于如何搭配现收现付制和完全积累制这两种基本的制度安排”。实际上这种搭配就是选择部分积累的积累率。
第三，应充分考虑养老保险制度的“转制成本”。为了应付新问题而需要从现收现付转向完全积累或部分积累，就必须充分考虑新旧制度的衔接问题。在现收现付制下，已退休者（老人）和已经工作若干年但新制度实施前尚未退休者（中人）未形成积累，这些人将来的退休金构成新旧制度的“转制成本”。这种“转制成本”，对参保者个人来说是一种权益或者说是债权，对政府来说是一种负债，政府有义务为制度覆盖范围内的劳动者（老人和中人）支付养老金。
第四，应兼顾筹资的需要与可能。一般说来，养老保险筹集积累的基金应该有一个数量下限，应该保证养老金给付水平达到特定的养老金工资替代率。另一方面，保险费的筹集也有一个上限，筹资费率不能超出企业和劳动者个人的承受能力。筹资模式的选择应充分考虑这两个基本的刚性制约因素。此外，还要考虑到其他的养老金支付需要和可能的筹资渠道，使筹资模式的选择和制度设计更加精细。
三、中国养老保险筹资模式的选择
我国原有的养老保险制度选择的是现收现付筹资模式，随着人口老龄化的逼近，这种模式走到了尽头。从现收现付转为完全积累或部分积累，必然会使至少一代人在福利上蒙受损失，这种福利或者是养老金福利，或者是以财政为代表的其他公共福利。如果转换为完全积累，考虑到“转制成本”的问题，新制度伊始需要非常高的缴费率，这是企业和个人所无法承受的。在这种情况下，我国选择了部分积累，在职人员的缴费一方面用来支付退休人员的退休金，另一方面又积累一部分养老基金，为将来应付人口老龄化奠定一定的物质基础。我认为，从我国的实际情况来看，这是一个合理而明智的选择。
第一，相对于完全积累制和现收现付制，部分积累制具有较大的弹性，能够适应我国迅速发展变化的经济社会结构，面对众多的不确定因素能够使制度不需要作出大的调整而保持一定的稳定性，这一点对于养老保险制度来说是十分重要的。另外，通过适时适当调节积累率，在度过老龄化高峰之后可以重新选择完全积累和现收现付的筹资模式，或许还可以在完成养老保险任务的同时能够发挥其经济增长效应的功能。
第二，部分积累制有助于我国对“转制成本”问题的解决。决定新旧筹资模式转换成败的一个关键因素是“转制成本”的消化问题，智利的做法能够给我国带来有益的启示，但我们又确实无法照搬“智利模式”。
智利的养老保险制度在80年代从现收现付式转向完全积累式，面临着同样的“转制成本”问题。智利政府通过即期财政支出和发放“承认债券”两种方式来承担这一巨额债务。“老人”和部分“中人”的养老金由财政逐年列支，部分“中人”的养老金权益以政府的“承认债券”的形式存入职工自己选择的退休金管理公司。“承认债券”只有在持有人退休、死亡或残疾后才能兑现。为了偿债，智利从70年代中期就开始建立预算盈余并坚持到80年代中期，这些盈余偿还了相当数量的养老金债务。
现在看来，16年来智利的制度转轨取得了巨大成功，新老制度过渡平稳，基金投资回报率和增值率很高并极大地促进了资本市场的发展，智利模式已成为世界各国争相学习的榜样。其基本经验有三点：一是政府愿意并有能力承担“转制成本”。二是政府创造了较好的办法来消化“转制成本”。实践证明智利利用时间差筹集资金并采取长期和短期偿债相结合的做法是科学有效的。三是长达10年的财政预算盈余为其偿债奠定了坚实的物质基础。
应当承认，从理论上看，我国政府应该承担这个“转制成本”，有不少学者据此提出了一些实施办法，比如用住房商品化聚集资金；出售部分国有企业；像智利一样发放“承认债券”；提高国有企业和国家财政的经营效益，由国家财政支付“转制成本”等等。但是我认为，这些办法在实践中似乎行不通。
首先，我国是世界上最大的发展中国家，正处于经济体制转轨的关键时期，正在集中物力财力解决那些历史遗留的但又急需解决的重大问题，比如，住房制度改革、粮食流通体制改革、金融体制改革、国有企业改革等等。所有这些改革都很紧迫，而且需要投入巨额资金。由于财力有限，为推进这些改革我国政府发行了几千亿的债券，在相当长的一段时期里，国家财政不可能拿出巨额资金支持养老保险制度改革。而且，相比较而言，养老保险制度的“转制成本”的消化问题还不太紧迫，还可以通过新制度的长期运作来解决。与此同时，我国政府并没有否认它对于这一部分债务的清偿责任，可以认为，政府已经发放了“承认债券”。我国在机会成熟时，政府有必要做出清偿，从而减轻养老保险新制度运行的困难。
其次，出售国有资产并不是一件简单的事情，假设国家有出售意愿，还必须有人有购买意愿和购买能力。现在，我国城镇居民连自己急需的住房都买不起，哪里有资金购买其他国有资产？国有企业普遍冗员众多，经营困难，有谁愿意购买？有人提出，“1997年我国数百家上市公司国有股市值超过1万亿，划出一定比例充实社会保险基金是可能的”。 但我认为这个办法目前是行不通的，因为我国股民入市的主要动机是投机而不是投资，没有炒作题材股民不会轻易入市，国有股大批上市只能使股价下跌。这说明，在现在情况下出售国有资产补充养老保险基金并不是一个好办法。但是，随着我国经济体制改革的推进、社会经济的发展以及投资环境的改善，将来这一办法应该能够为养老保险筹集部分资金。
最后，我们看一看住房商品化问题。住房商品化的一个重要内容是取消福利分房实行货币化分配，这需要大幅度提高国有企业职工和国家公务员的工资，而且，为解决住房历史欠帐问题，还要支付大量工龄补贴。从本质上讲，住房制度改革只是改变了分配方式，使之更灵活、更公平、更有效率，但住房的需要量没有改变，住房的资金供应量没有改变，改变的只是资金的供应渠道，并不能大量地节省资金。住房新制度实行后，百姓仍然需要排队等待资金供应（公积金贷款和工龄补贴供不应求），真正解决住房问题仅仅依靠制度改革是不够的，从本质上还要依靠整个社会劳动生产率的提高。住房问题的解决还需假以时日，养老保险制度不能依靠住房制度改革提供资金支持。
从以上的分析我们可以得出结论：在我国目前情况下，政府还不能抽调大量资金来清偿养老保险制度的“转制成本”，只能在国家默认债务的情况下，采用新制度来解决，用部分积累模式通过较长时期的运行，通过几代人的努力，一方面消化“转制成本”，另一方面依靠长期资本积累烫平人口老龄危机，从而实现新制度的成功运行。
四、部分积累的实现形式
1997年7 月《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》将社会统筹与个人帐户相结合的制度形式作为我国养老保险的基本制度模式，这种“统帐结合”的养老保险制度，实际上是将现收现付的社会统筹制度与预筹积累的个人帐户制度结合在一起，成为我国养老保险部分积累模式的实现形式。关于这一实现形式，应正确认识以下几个问题。
第一，个人帐户“空帐”现象在所难免。为实施《决定》提出的“统帐结合”的制度模式，原劳动部于1997年制定的《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》划分了养老金给付的列支范围，规定统筹基金的用途有：“老人”的退休金，“中人”的部分基础养老金和过渡性养老金，“新人”的基础养老金。从这里可以看出，新制度的设计初衷是要以统筹基金来支付“转制成本”。虽然新制度采取了小帐户大统筹的模式，但仍然存在着现收现付的统筹基金应负担的“转制成本”对个人帐户的透支风险，因为在新制度中，统筹基金和个人帐户基金之间并没有严格的不可逾越的界限。《决定》并未严格区分统筹基金和个人帐户基金，它们是放在一起运营和管理的，从给付来看，个人帐户仅是一个记帐工具和养老金给付的计算依据。在这种情况下，个人帐户“空帐”现象在所难免。实际上，“空帐”产生的根本原因在于政府选择由新制度来承担“转制成本”，而不在于部分积累和“统帐结合”的制度模式。
第二，要积极预防“空帐”风险。随着人口结构的变动和经济发展带来的物价水平、工资水平和养老金水平的变化，超过统筹基金负担能力的养老金对个人帐户基金的透支规模也会变化，个人帐户名义积累与实际积累也会有一定的差距，个人帐户名义积累的增值率与工资增长率的一致程度也会发生变化，这些因素作用结果表现为个人帐户“空帐”的程度。我认为，“空帐”本身并不可怕，只要个人帐户还不是完全的“空帐”，只要它还有些积累便比没有好。如果“空帐”程度太大，个人帐户实际积累规模不足以应付人口老龄化危机，基于个人帐户名义积累所作出的刚性福利承诺就意味着政府的风险和责任。一般说来，引入个人帐户制度意味着养老保险制度由规定收益制转变为规定缴费制，人口老化为政府带来的风险部分地被转移给劳动者个人。由于个人帐户制度本身也具有一定的风险，我们不能指望单一的个人帐户制度来解决养老的问题，必须建立一个风险分散而不是风险集中的制度，以小帐户大统筹为特点的“统帐结合”的制度模式实际上是一个明智的选择，在这种选择的背后，必然要求国家和政府承担一定的责任。这就是说，个人帐户积累资金的规模与政府所能筹集资金规模之和必须能够应付老龄化危机，两种来源的资金可以在数量和时间方面互补。国家在度过现阶段改革攻坚的困难时期之后，应当考虑多渠道筹集养老保险基金，缩短填补资金缺口的时间过程，尽快实现制度目标。为减少“空帐”的规模和程度并减轻企业负担，保险基金管理机构必须努力提高保险基金的投资回报率，降低个人帐户名义积累与实际积累的差距以及个人帐户名义积累的增值率与工资增长率的差距，增强个人帐户的资金积累能力，努力降低“空帐”为制度本身和政府带来的风险。
第三，老龄化高峰之后的筹资模式选择问题。有人估计，历史遗留的基金缺口大约在2万亿元～3万亿元，按照目前的积累规模大约需要二三百年的时间才能解决“转制成本”问题。这种估计所隐含的一个前提是甩掉历史包袱之后的制度是完全积累的。如果部分积累解决老龄化危机之后转变为现收现付，问题就要简单得多，只需要为承担“转制成本”和应付老龄化危机筹集资金而不必为未来积累资金，国家、企业和个人的负担将大为减轻。目前我们的积累率还很低，到1997年底全国养老基金滚存结余682.9亿元，年均100亿元左右，筹集的资金大部分用来承担了“转制成本”，个人帐户“空帐”程度很高，有可能在老龄化高峰之前即已演变为现收现付制，新制度的设计目标不能实现，届时只能以相对较低的水平实现社会统筹意义上的现收现付制度。我们应努力避免这种情况的出现。从另一方面来看，假设积累的资金能够应付老龄化问题，或者届时国家有能力给予部分补贴，老龄化之后我们将何去何从？是继续实行部分积累还是回到现收现付，还是过渡到完全积累？从现在的政策设计来看，我国好像还没有做出选择。目前，由于金融市场不够完善，资金运营受到很大限制，养老保险基金的保值增值面临巨大的困难和挑战，大幅度提高基金的积累能力还不太可能，在这种情况下，我认为，为减轻国家和企业负担，保证新制度的成功运行，老龄化高峰之后应该量力而行，筹资模式应选择现收现付或部分积累，但可以保留个人帐户形式，使之演变成为现收现付或部分积累制度下养老金的一种记帐工具和计发办法。
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