论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析，本文主要内容关键词为：司法权论文,行政权论文,发展方向论文,公益论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，司法机关正在积极推进环境民事公益诉讼，在环境公共利益问题上扮演了十分主动和积极的角色。司法权在环境公共利益问题上的角色剧烈转换，很可能导致其介入行政权的权力范围，造成司法权和行政权的角色混淆，引起二者之间在权限划分和功能定位上的张力乃至冲突。如果不是基于环境保护以及政治需要带来的实用主义与功利主义，而是试图以法治的思维和方式，在保证合法性和正当性的前提下，通过扩张和强化司法权来解决环境公共利益保护和行政失灵问题，就必须跳出环境公益诉讼制度本身，进一步回归到有关行政权和司法权关系的基本理论和一般法治实践中去探讨我国环境公益诉讼的应然发展方向。 一、我国环境公益诉讼制度的发展历程及面临的潜在挑战 通过修改《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条，并出台相关司法解释以及规范性文件，我国确立了环境民事公益诉讼制度。但是，由于环境公共利益的特殊性，环境民事公益诉讼制度必然会遭遇诸多潜在的挑战。 (一)我国环境公益诉讼制度的发展历程 我国环境公益诉讼制度的建立得益于理论和实践的共同推动。2012年8月31日，全国人大常委会通过修改后的《民事诉讼法》，设立了环境民事公益诉讼制度。2014年4月24日修订的《环境保护法》对环境民事公益诉讼的起诉资格作了进一步规定。 依据《民事诉讼法》和《环境保护法》的规定，最高人民法院、民政部、环境保护部于2014年12月26日下发了《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。最高人民法院于2015年1月又出台了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。至此，我国的环境民事公益诉讼制度得以确立。 (二)我国环境民事公益诉讼面临的潜在挑战 从我国环境民事公益诉讼产生的时空背景来看，制度设计的初衷主要是为了依靠环保公益组织和司法机关处理一些事实清晰、损害明确、后果严重且行政机关难以解决、具有典型性的环境污染案件。如果环保公益组织超出制度设计的预设，对“环境公共利益”进行扩大理解和解释，环境民事公益诉讼制度就可能遭受以下各种挑战。 首先，环境民事公益诉讼容易遭受环境公共利益问题的科技性带来的挑战。其次，环境民事公益诉讼容易遭受异议的挑战。再次，环境公益诉讼容易遭受道德风险的挑战。 二、我国环境民事公益诉讼的制度设计及其主要问题 (一)我国环境民事公益诉讼的制度设计 1.强化司法权 为了避免潜在的争议和道德风险削弱环境民事公益诉讼制度的功能与目标，我国环境民事公益诉讼通过大量的制度设计强化了司法权，明确了法院在环境民事公益诉讼中的主导地位。与此相对应，环保公益组织在现有制度设计下仅仅享有表面上的“代表权”，其作用通常仅体现为启动环境民事公益诉讼。 2.行政权配合司法权 为了解决科学技术方面的挑战，在设计环境民事公益诉讼制度时，明确了行政机关在诉讼过程以及执行中对司法机关的配合义务，以借用行政机关的专业行政资源。 (二)为了应对挑战而进行的制度设计所带来的主要问题 在这一制度框架下，一方面环境民事公益诉讼介入环境公共事务的时机可能会提前，使得传统上遵循成熟原则的司法机关不仅可以在损害发生后介入有关环境公共利益的争议，也可以在仅仅存在“重大风险”的情况下介入相关争议，这使得司法机关可以将公共利益应当在何种程度上得到保护以及允许其暴露在何种程度的危险之中这样一些传统上属于立法机关或行政机关的公共政策选择问题转化为了法律适用问题；另一方面，环境民事公益诉讼也可能会在某些情形下超越、取代行政权。很可能会出现原告跳过环境行政监督程序而直接进入环境民事公益诉讼程序的情况。此时，司法机关就在事实上超越了行政机关，成为了环境公共利益的第一顺位保护者。 三、行政权与司法权关系的一般理论 (一)我国理论界关于行政权与司法权关系的讨论 长期以来，我国理论界对于行政权和司法权关系问题一直持法治论的传统立场。然而近年来，行政权与司法权关系理论逐渐突破了传统框架，“能动司法”概念逐渐兴起。司法权运行除了要服务于公平正义，还需要配合党和国家的工作大局，积极主动贯彻落实党和国家的路线、方针、政策，参与社会治理，并以群众需求为导向，使司法服务于群众需求，加强司法过程的民主性与参与性。 从“能动司法”对司法机关的要求来看，其对于法院的角色和职能进行了重新定位和安排，这必然在更深层次上重构行政权与司法权之间的关系。 (二)西方国家行政权与司法权关系之发展模式与规律 从西方世界行政法的总体发展历程来看，按照国家形态、公共行政的模式以及政治－法律模式的不同，行政权和司法权关系先后发展出了“夜警国家”、“福利国家”和“风险社会”三种模式。 1.“夜警国家”模式 “夜警国家”模式又称“法治国家”模式。在这一模式下，行政权具有以下几个方面的特点：一是形式法治。二是有限行政。三是被动行政。 在“夜警国家”模式下，司法权采取了偏向于能动主义的立场，具有以下两个特点：一是直接参与维护社会和市场秩序。二是为适应“传送带”模式和保护公民消极自由和防御性权利的需要，法院对于行政机关的行政权行使以“控权”为主。 2.“福利国家”模式 “福利国家”模式又称“社会国家”模式。在这一模式下，行政权具有以下三个方面的主要特征：一是突破了形式法治的限制，行政机关开始掌握和行使准立法权和准司法权。二是广泛行政。三是积极行政。 法院出于对现实的考虑和对行政机关专业性的尊重，采取了折中立场。在实体性经济和社会公共事务上，法院采取妥协和退让的立场，从司法能动主义转向司法克制主义，避免因为对有关经济社会权利的立法和行政决定进行实质性司法审查而对行政权造成不当干涉。但与此同时，法院开始转向重点关注行政程序，加强对行政程序的司法审查，从而间接控制行政权，保证行政权的合法合理行使。 3.“风险社会”模式 “风险社会”模式又称为“预防国家”模式、“保护国家”模式。 在“风险社会”模式下，行政权的基本特征包括：首先，行政权运行模式仍然延续了“福利国家”的积极干预主义立场，权力范围不断扩大，行政权行使方式也不断创新。其次，立法对行政机关的授权更加明确，并施加了较多限制，确保其能够转变经济增长优先的发展思路，有效完成社会监管，保护社会公共利益，降低社会风险。再次，公众参与加强，行政过程的民主化不断得到大力的推动。 在“风险社会”模式下，法院在公共利益问题上采取能动主义的立场。首先，法院提高了司法审查的强度，要求行政机关在程序上和实体上尽可能考虑并维护公共利益。其次，法院为了保证公众能够有效参与行政程序，通过放松诉讼资格要求，降低了司法审查的门槛，保证众多公共利益团体能够发起司法审查，保证其参与行政过程的权利。 4.西方国家行政权与司法权关系发展变迁规律总结 从西方法治中行政权与司法权关系的发展变迁过程可以得出以下结论： 首先，行政权的扩张是普遍发展趋势。其次，在公共利益问题上，司法权的立场和功能应根据行政权的变化而进行相应的调整。再次，公众参与行政过程乃大势所趋。 经过长期的发展与摸索，现代西方国家中行政权和司法权关系的总体架构已经形成。就行政权来说，其主要任务除了促进经济发展，还包括对社会公共利益的平衡与保护，并且愈来愈强调后者，而科技与民主(特别是参与式民主)的互动协调则逐渐成为了行政权的新的正当性基础。司法权则根据实践的需要，在司法克制主义和司法能动主义之间变动，以适应行政权的发展变化。概括说来，行政权和司法权趋向于建立适当的动态平衡关系，在此基础之上，二者之间的关系通常遵循以下两个原则：一是相互尊重专长。二是行政权优先。 四、我国环境公益诉讼的发展方向 为了确保司法机关介入环境公共事务的正当性和有效性，实现对环境公共利益的持续、普遍和有效维护，需要明确行政机关在环境公共事务上的主导权，在此基础上，将环境行政公益诉讼作为环境公益诉讼的重点和发展方向。 (一)明确行政权在环境公共事务中的主导地位 环境问题往往具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性、不确定性等特点。对现代环境问题的治理，主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而不是立法权和司法权。 面对环境要素和自然资源受到普遍的侵害和破坏的情况，首要的解决措施和第一道防线并不应当是求助于司法机关的个案裁量，而是应当通过加强行政执法以及行政法上的制度创新实现规则之治。 (二)建立环境行政公益诉讼制度 在明确行政权在环境公共事务中的主导地位后，需要进一步通过制度设计建立对行政权的制约机制。除了立法机关通过法律规范的制约外，我国需要建立环境行政公益诉讼制度，以弥补现行环境民事公益诉讼在结构上的缺陷，为公众参与环境行政过程提供司法保障，强化司法机关对环境行政机关的监督。 从根本来说，环境民事公益诉讼在基本原理和模式上借鉴或者模仿了环境民事私益诉讼，但究其实质却不是环境私益诉讼的扩展和延续，因此缺乏坚实的理论和制度基础。环境行政公益诉讼程序则发轫于行政监督程序，是行政监督程序在司法中的延续和拓展，其在追求环境保护实效性和环境法治特色的同时，遵循了行政法治的一般逻辑和架构，而这正是环境行政公益诉讼具有强大生命力的根本原因。 本文的基本观点是，环境民事公益诉讼仅能在有限的范围内发挥作用，而要进一步发展和完善我国的环境法治，就需要从理论和实践上依法尊重环境行政机关的准立法权、行政执行权和准司法权，防止从环境保护方面的“司法缺位”一跃而致“司法越位和错位”，损害正在建立的环境法治。为此需要尽快确立环境行政公益诉讼制度，明确环境公益诉讼中环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的主辅关系，理顺环境法治中行政权和司法权的关系，并围绕环境行政的具体特点和要求进行相应的制度设计和完善，既确保司法机关对环境行政机关的专业性和自由裁量权的适当尊重，又保证司法机关对行政机关的有效制约，并为公众参与环境保护特别是环境行政过程提供更加便捷和有效的法律路径。