试论布莱尔的社会保障制度改革，本文主要内容关键词为：布莱尔论文,试论论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在1997年5月的英国大选中，执政18年的保守党终于下野，以布莱尔为首的工党政府上台。 围绕建设英国的“新生活”，为推动英国经济向稳定的可持续发展的方向前进，布莱尔及其 领导的工党政府在新右翼的撒切尔主义和老工党的民主社会主义之间力求寻找一条中间性的 “第三条道路”，而彻底改革社会保障制度一直是工党实现“第三条道路”的一个重要目标 。本文拟通过研究布莱尔进行社会保障制度改革的背景、措施、作用等，为我国社会保障制 度的建立和健康发展提供一定的借鉴。
一
1997年，布莱尔为首的工党执政后，根据国内外经济发展趋势，在保守党改革的基础上， 继续推行社会保障制度的改革，这是现代英国社会为适应经济全球化发展趋势的必然选择。
首先，传统的福利制度受到挑战
第二次世界大战以后，特别是60年代和70年代，产业结构发生了变革，重工业和其它一些 劳动密集型产业的大批工人面临失业和转岗，为了缓解社会矛盾，英国形成了“从摇篮到坟 墓”的无所不包的社会保障制度。其主要内容有：（一）国民保健。医疗卫生服务由中央政府 直接控制，除个别项目外全部实行免费服务。任何一个国民生病，都可以去找任何一个自己 选定的医生。住院治疗也是免费的，连技术最精湛、最有名的外科医生的手术费用也实行 免费治疗。国民保健费用的88%由政府支付，其余部分由医院承担。由于英国建立了统一的 国家医疗保健制度，居民的医疗服务得到了改善。[1]（二）国民保险。英国以1946年的国民 保险法(Nation Insurance)作为基本支柱之一，使每一个公民一律投保并按不同类别分别领 取养老金、工业伤残补助、儿童补助、家庭补助、妇产补助、疾病补助、失业补助和附加补 助等。这是最受欢迎的措施之一，按詹姆斯·格里菲思的说法，这是国家尽快提供“使全国 每个男人、妇女和儿童免受贫穷和灾难侵袭的保护伞”[2]。（三）住房援助。政府对第一次 购房的低收入家庭给予额外津贴和其他优惠条件，为老人和病人提供特殊住房。政府制定限 定措施，控制房租，防止私房以高额租金出租。1945年至1951年，工党政府共建成90.2万套 住房，大大缓解了战后住房匮乏的状况。[3]（四）个人社会福利。针对公民的特殊困难提供 各种服务，包括帮助失业者解决生活的困难。1948年颁布的《儿童法》，对被抛弃的儿童提 供服务。后来其服务对象扩大到老人、精神失常者、丧失生活能力者等有特殊需要的人，使 困难者能够得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。（五）教育补助。英国大部分学生由 政府教育基金资助接受免费教育。教育部门还向特殊学校的学生（聋哑、低能儿童）和其他公 立 学校7岁以下的学生免费提供牛奶。高等教育中，90%的大学生可获得政府津贴。二战后英国 建立起的普遍福利制度，对于提高工人阶级的生活条件、调和劳资矛盾起到了积极作用，也 是民主社会主义实现其社会主义目标的重要手段之一。但社会保障过滥产生的问题也十分突 出，主要表现为：高福利提高了产品成本，降低了产品的竞争力；福利支出的费用迅速上升 ，国家财政不堪重负；培养了一群懒汉，造成新的社会不公平，这成为不勤奋工作的人对勤 奋工作者的一种剥削；科技革命造就了文化素养高、收入水平高的新中产阶级，他们反对大 包大揽的救济式福利，要求通过市场来选择适合自己的高水平福利。
从70年代起，由于英国经济实力日趋削弱，感到入不敷出，难以把“福利国家”维持下去 。撒切尔主义者主张压缩日趋增长的社会保障支付，强调发挥市场机制的作用，减少国家对 经济的干预和调控，以不仅使政府在当前，而且还使政府进入21世纪后能继续承担得起这笔 巨额的费用。1985年12月政府提出关于社会保障改革的白皮书，保守党采取了一系列改革措 施，在激活市场、提高经济活力和竞争力方面取得了一定的成效，但也带来了不可忽视的负 效应：贫富差距拉大，造成严重的失业和社会排斥现象，加剧了工薪阶层的无保障感， 危及社会的安全与稳定。
从以上分析中得知，在社会福利政策上过多的国家干预和对市场的自由放任都是行不通的 。为此，布莱尔政府在经济上继承了撒切尔主义，但又决心避免撒切尔主义的负面影响，把 自由市场经济同基本的社会保障结合起来，强调在市场经济的范围内实现公平、机会均等和 照顾社会弱者的理想。
其次，受欧美其他国家社会保障制度改革的影响
从20世纪70年代以来，以信息技术产业为中心的高新技术革命，促使经济全球化时代的来 临，新的经济发展不平衡进一步明显化，贫富分化的加大，使欧美各国政府面临一系列问题 ， 如低经济增长率，高失业率以及低人口出生率与高期望寿命之间的矛盾等等。这些问题的直 接后果是导致社会保障基金的短缺。因此，从20世纪80年代以来，所有的工业化国家都开始 调整或改革它们的社会保障制度，主要的措施可以归纳为两类：技术的调整手段和基本结 构的改革。到90年代，社会保障制度改革已经成为许多工业化国家关注的焦点，布莱尔在《 第三条道路：新世纪的新政治》中谈到，英国“第三条道路”面临的挑战就是要认真对待世 界经济和社会所出现的“改变”。欧美国家都在进行社会保障制度的改革，以适应新时期所 发生的政治经济变化的形势，英国进行社会保障制度的改革也是势在必行。
再次，迎接经济全球化的挑战
进入20世纪90年代以来，世界经济发展最鲜明的特征是经济全球化进程加速。在科技革命 的推动下，以生产和金融全球化为主要表现形式的经济全球化进程势如破竹，商品、技术、 信息，尤其是资本“最终摆脱了战后以来套在它身上的镣铐，可以任意漫游了”[4]。资本 在全球市场上自由流动，寻求最佳利润衍生点，逐渐使世界经济格局错综复杂地交织在一起 。由于要将一定的管理职能让位于国际经济结构，从而使主权国家的经济调控力分散，这种 情况对主权国家的管理构成了前所未有的挑战。正是在应对这种全球化挑战的过程中，布莱 尔为首的新工党认为：过去忽视市场的做法是不对的，但让市场自由放任也是不正确的，正 确的做法应该是在让市场发挥积极作用的同时，要动用政府的力量对市场进行干预、监督、 补充，只有这样市场才能够容忍。社会保障制度也必须超越“左右对立”，兼顾“发展与正 义 ”，“效率与公正”，均衡“权利与义务”。正如布莱尔所说：“工党议程上的首要政策问 题包括宪政改革、放权、福利国家改革以及欧盟的未来，这些问题都体现了全球化的影响。 ”[5]
第四，与布莱尔的成长经历和个人品质相关
布莱尔出身于第二次世界大战后，属于被称为“婴儿潮”的一代。与前辈相比，在他身上 具 有一些前辈所不具备的品质。第一，他出身低微，但受过良好教育；积极追求成功，并有善 于获得成功的手段。第二，在资本主义的黄金时期长大，同时又经历了资本主义在60年代深 刻的价值冲突，是“造反”的一代。这种经历使他能不受意识形态的束缚，而注重实际效果 。第三，是在电视时代成长起来的一代，懂得舆论的力量，了解舆论的作用，知道如何利用 舆论来为自己服务。第四，经历过理想主义激情的振荡，对未来充满信心，并敢于面对各种 挑 战。最后，比前人更具有现代感，其关注的焦点比较新颖。布莱尔在竞选中能够提出令人激 动的口号，得到各个年龄段的人的支持，可以保证其政策的有效性。正如布莱尔在总结1979 ——1997年工党连续输掉四次大选的教训时，他认为“是因为我们失去了同人民的接触”。 当“我们恢复了与人民的联系”时，“我们将证明是工党而不是保守党理解现代世界人民所 关心的问题”[6]。“新工党”的政治定位是“我们必须将传统的价值观念以新的方法运用 于新形势中”[7]。可见，布莱尔的改革思路具有世界性的战略眼光和强烈的时代精神。
二
布莱尔认为福利制度改革不是要公民放弃福利享受，而是为了更好地享受。因此，福利 制度改革的目标是使之适应客观环境的变化，即在风险与安全、个人责任与集体责任之间建 立新的平衡。到目前为止，布莱尔为首的工党政府主要实行了下述的初步改革：
1.改革失业保险体系
英国工党政府改革失业保险体系的原则是要求有劳动能力的人自己养活自己。英国有5800 万人口，其中100万成年人从未工作过。工党政府竭力要使这个“不工作阶层”参加工作。 为此，布莱尔许诺要对福利制度进行“根本的改革”，推出了“削减福利开支，提倡劳动福 利”的改革方案，计划通过市场把解决就业问题和改革福利制度结合起来，以克服失业和高 福利给政府财政造成的沉重负担。1998年4月，布莱尔政府推出了“改救济为就业”计划， 亦称劳动福利计划，这一项目取消失业津贴，旨在鼓励25万年轻失业者就业，该计划向每个 失业6个月以上的青年人提供4种选择：以每周60英镑补助维持一份工作，连续6个月，用创 造岗位的办法代替领取失业救济金；在福利机构或新成立的环保部门就业，以便得到救济金 和额 外补贴；在志愿组织工作，接受长达1年的全日培训和进修；向需要全日培训的人提供全日 培训。如果拒绝该计划，那么他的救济额将被削减40%。[8]福利支出的经费主要来自向“六 合彩”公司和私有化的公共企业征收50英镑的“暴利税”以及出售和出租政府部门拥有 的土地、建筑、设备和艺术品等资产，而不像以前那样来自高额税收。政府把征收的52万英 镑“意外收入税”（对私有化后取得暴利的电信、航空、铁路、供水等公共部门征税）作为基 金，用于资助青年人和单亲家庭的就业。据英国国家统计局提供的资料，到1999年3月末， 有近13.7万名年轻人参加了这一项目，在业已完成项目的12.87万名年轻人中，有44%的人找 到了无需补贴的固定工作。
2.改革医疗制度
工党新政府提出了“让竞争出门，让合作进门”的改革新思路。1998年7月14日，工党政府 公布了未来3年开支规模，决定向医疗机构增加210亿英镑的额外拨款，医疗投资以每年4.7% 的速度递增。
2000年7月27日，布莱尔政府公布了全国医疗改革五年计划。该计划的目的是大幅度缩短等 候就医时间，建立一套方便病人的医疗服务体系。其主要内容包括：新建100家医院，增设7 000张床位；增招2万名护士、7500名会诊医生和2000名普通医生，增加6500名医疗专家；[9 ]设立一个负责国家卫生局现代化的机构，一个5亿英镑的全国医疗保险基金；加强医疗与社 会 服务机构之间的联系，向中间医疗机构投资9亿英镑；与会诊医生、普通医生签订新合同， 让护士、助产师和特殊医疗师发挥新作用；提高老年人的医疗标准等等。根据计划，到2005 年，最长等候手术时间将由18个月缩短为6个月，到2008年为3个月。由于非医学原因而被取 消手术的病人将在28天内接受手术，即使由国家卫生局支付私人治疗费用也在所不惜。全国 医疗改革5年计划意味着对英国国家医疗体系实施了自建立以来的重大改革，得到了工会 、病人组织和医务工作者的广泛拥护，也是布莱尔政府赢得第2个任期的关键举措之一。
3.改革养老保险体系
为了预防老年贫困和减轻资助退休人口的压力，工党政府宣布进行全面的养老保险改革， 其政策是继续加强民众的自我负责精神和扩大私人养老保险。
英国目前的养老保险方式可分国家养老和私人养老两种。国家养老金是一种应纳税的每周 支付的保险金。其发放标准为：单人每周66.75英镑，夫妇二人每周106.70英镑[10]。国家 养老金可以被与收入挂钩的补充养老金所替代。私人养老金包括职业养老金和个人养老金。 雇主可以与雇员订立合同，以提供给他们的职业养老金来替代补充基本养老金。参加职业养 老金计划者超过900万人。另外，个人可以选择银行、建屋互助会、保险公司以及其他金 融机构提供的个人养老金。
在英国2500万劳动力人口中，大约有600万人现在受国家养老金保护，1070万人享受由企业 管理的职业退休金，有700万人参加了个人养老金计划。
4.恢复实行最低工资制度
保守党政府在执政期间取消了以前工党的最低工资制度，这一制度在工党再次执政期间又 得以恢复。1999年4月1日起推出了最低工资制度，18-21岁的工人每小时时薪3英镑；22岁以 上的雇员时薪至少为3.60英镑；接受新职业培训者，最低时薪为3.20英镑，但不应超过6个 月；这项最低工资制度将使200万人受益，其中包括130万妇女和20万年轻人。从中受益的还 包括工作的单亲父母、少数族群工人和家庭工人，受影响最大的是服务业。但是，提高工资 成本将导致裁员的恶果。因此，财政大臣布郎强调这只是一种补充措施，政府将采取更为积 极的措施协助穷人摆脱贫困。
5.加强财政纪律，清除欺诈行为
英国有5800万人口，却拥有7900万个社会保障号码。其中，有些是合法的，比如寡妇可依 靠死去丈夫的养老金生活而继续使用其号码，但却有很多号码为诈骗者所利用。为此，布莱 尔政府拟严加审核，重新登记领取养老金与失业津贴者，以加强财政纪律，清除欺诈行为， 防止社会保险基金被侵吞。
三
纵观布莱尔在社会保障制度方面的改革，虽然比较谨慎，但是打开了新的思路，提供了新 的途径，取得了显著效果。
1.以“社会投资国家”模式改变了传统的福利国家模式
英国是典型的“福利国家”，无论哪个政党执政都不能回避这个重大问题。布莱尔改变了 传统的福利观，认为福利应是指这个变化着的世界中的机会和安全，一个民族的自立在于工 作而不是依靠救济式的福利。他提出了一条新的伦理原则，即不承担责任就不享有权利。所 谓“积极的福利政策”不是国家包揽一切，福利既是每个人的权利，同时个人也要尽义务， 这就是寻求“权利与义务”、“权利与职责”的平衡。
布莱尔政府奉行“积极的福利”制度，即要用社会投资国家取代福利国家，将注意力由在 公益事业上花钱转为人力资本投资，并寻求提供新的工作机会，从而使人们不是依赖救济而 是达到就业与财政上的独立，“由坐享救济走向就业”[11]。一方面，在“社会投资国家” 理念的导向下，在重申福利国家的社会理想的同时，改变以往由政府“从摇篮到坟墓”的依 赖性福利模式，由社会办福利，把福利变成了政府、企业、社会和个人等共同参与和分担的 公共事业。另一方面，倡导劳动伦理，并把教育和培训作为一种促进就业和自立的普遍福利 形式，以鼓励工作、促进就业、减少失业开支对纳税人的负担等为目标。换句话说，福利国 家改革的基本原则是为有能力工作的人提供工作，为无能力工作的人提供保障。总之，新工 党福利政策的核心就是号召英国全体居民“去工作”，对于那些已经有工作的人则是号召他 们要更卖力和更“灵活”地工作。[12]这一改革方向不仅收到了明显的成效，而且将对福利 国家的未来产生深远的影响。
2.“普遍性原则”弱化，“有选择性原则”得到加强
英国政府以往的社会福利政策是不分贫富均享有获得社会津贴的平等权利。如今，政府发 放津贴的着眼点是帮助有工作的低收入者，而对有工作能力却未从事工作的则减少津贴。例 如，工党提倡自救型生活补助，从1999年起，工党政府开始废除免费大学教育的制度， 要求学生每年交纳1000英镑的学费，对失业救济金和最低福利生活费的发放也附加了一些新 的条件。[13]新福利国家的原则是改社会福利国家为社会投资国家，即国家不能够将福利投 入的大部分用于救济失业者，而是用于就业培训。[14]同时，在社会上大力提倡自助，改变 过去事事都要依靠国家的观念。
3.在“平等”和“效率”的权衡上，努力提高“效率”
英国工党的新政策强调，在追求社会公平的同时，必须注意提高经济效益。新工党系统地 阐述了福利的含义：个人的共同责任+为急需者提供的保障网络。它淡化了平等的概念，事 实上已对其进行了自由主义的解释：即机会平等、公正、温和的再分配。与这些社会主义概 念相联系的社会经济实践，包括减少贫困与困难，保留重要领域，如卫生、教育等领域普遍 的免费服务，努力改革某些不平等结构，例如失业问题，不仅靠政府提供和创造就业机会， 也要靠个人的努力去争取就业，社会和个人相互间都要尽义务。
另外，布莱尔政府重新登记领取养老金与失业津贴者，通过严格的审核来加强财政纪 律，清除欺诈行为，防止社会保险基金被侵吞。采取更加严厉的控制措施防止“不积极寻找 工作”的失业者申请补助，对拒绝参加培训计划和自己离开工作岗位的人加重惩罚。[15]布 莱尔政府通过上述措施，在兼顾“平等”和“效率”的基础上，努力提高了社会福利政策的 社会“效率”和“经济效率”，为英国福利事业的高效运转提供了更大的发展空间。
4.政府的管理重心实现从发放社会津贴到提供优质社会服务的转变
通过“开源”（拓宽社会保障的收入来源）和“节流”（减少社会保障支付），英国的社会福 利发展逐渐与经济的增长相协调，福利过快增长的势头得到抑制。此外，近年来英国政府社 会保障制度的调整和变革，主要是通过鼓励发展单位保险和商业保险、调整运行机制、项目 实行支出限额管理等方式，达到减轻政府负担的目的。
政府通过劳动福利计划出面组织劳动就业培训不仅使失业者获得部分资金，而且帮助失业 者培养了工作能力，恢复了自信，使许多失业者日后能在私营部门找到合适的岗位，并有利 于形成一个低收入行业，帮助低技能者就业。这一计划目前在青年人中推行，以后将推广到 单身母亲和残疾人。政府为使单身母亲能够放心工作，还决定在未来5年内拨款3亿英镑，增 加3万个托儿所并改善相关机构的设施。布莱尔政府在向失业者发放失业补助津贴的同时， 转变了社会福利的旧观念，增加了政府的服务意识和服务功能，为他们的自立创造了有利条 件。
由于福利改革关系到每个选民的切身利益，直接影响到选票，有铁女人之称的撒切尔夫人 也未敢在福利改革上有大的动作。面对积累了半个多世纪的福利国家制度，工党也难以很快 有根本性的突破。高福利造成的社会问题依然存在，“干与不干一个样”的负面效应仅仅是 有所减弱，贫富分化仍然很大。根据英国国家统计局有关财富分配的年度报告，衡量贫富差 距的基尼系数从1995-1996年度的33上升到1996-1997年度的34，1997-1998年度保持不变， 但 1998-1999年度上升到了35。这意味着，在工党执政的头两年里，英国富人与穷人之间的 不平等加剧了。这对于长期以来视缩小贫富差距为己任的工党来说，不免有些尴尬。[16]此 外， 英国现行的养老保险制度已难以满足相当一部分老年人的基本生活需要。英国现有1050万老 年人，其中的1/4从国家领取每周64镑的养老金。据信，至少有100万领取养老金的老年人没 有其他收入来源。这个问题将因人口老化趋势变得更加严重。
2001年5月，布莱尔为首的英国保守党再次获得大选胜利。布莱尔将继续进行社会保障制度 改革，其发展趋势是巩固社会保障改革现有的成果，加大改革的力度，继续深化改革，并结 合国内外政治、经济发展形势，创造出有英国新工党特色的社会保障制度。
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