农垦经济体制改革二十年的基本进程（一），本文主要内容关键词为：二十年论文,经济体制改革论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国的农垦事业，是在毛泽东等老一辈无产阶级革命家的亲自决策和领导下，在王震同志的直接指挥和组织下创建的。经过几十年的艰苦努力，农垦已建设和发展成为一个拥有1200多万人口、2000多个国有农场、4700多千公顷耕地、2100多亿元资产的庞大的经济社会系统，成为我国国民经济的一个重要组成部分和维护国家安全、社会稳定的一支重要力量。农垦之所以形成今天这样大的总规模，并发挥这样大的作用，是因为有过去几十年积累起来的良好基础，更是因为有最近20年的改革开放。
以党的十一届三中全会为转折点，我国进入了一个新的历史时期，农垦经济的发展也进入了一个新的阶段。党中央确定的改革开放的路线方针政策，为农垦事业的大发展提供了前所未有的良好机遇，也指明了一条充满希望的道路。农垦系统按照中央关于经济体制改革的总体要求，结合自身实际，进行了一系列改革，取得了重大进展，有力地促进了农垦经济的发展和社会的全面进步。
一、实行财务包干，并适时向所得税制过渡
1978年以前，我国实行高度集中的计划经济体制，与此相适应，国家对农垦企业实行统收统支的财务体制，企业有盈余全部上交，一切开支由国家拨款，亏损由国家补贴。这种财务体制存在明显的弊端，制约了企业的发展。一是由于企业的盈利全部上交，企业没有相对独立的经济利益，职工也不能从盈利中得到好处，这就使企业缺乏改善经营管理和发展生产的动力；二是由于企业出现亏损有国家补贴，企业再生产靠国家补贴照常进行，职工工资照发，企业和职工对亏损不承担任何责任，也就没有发展生产、提高经济效益的压力；三是这种体制下的企业，没有自主财力和经营自主权，更没有自我发展的能力，成为政府机构的附属物，丧失了企业的特性，窒息了企业的活力。这种体制的实质是企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。
1979年2月，国务院发出[1997]55号文件，批转了财政部、 国家农垦总局《关于农垦企业实行财务包干的暂行规定》。 规定指出：从1979—1985年，对农垦企业实行独立核算，自负盈亏，亏损不补，有利润自己发展生产，资金不足可以贷款的财务包干办法。按照这个总的原则，并根据当时农垦企业的不同情况，采取三种做法：对一般国营农牧场，实行独立核算，自负盈亏，盈利留用，亏损不补的办法；对橡胶农场、各级农垦部门直属的工业、供销企业和少数盈利较大的国营农场，实行包干上交，一年一定，结余留用，短收不补的办法；对少数自然条件太差，暂还有亏损的国营农场，在一、两年内酌情照顾，实行定额补贴，一年一定，结余留用，超亏不补的办法。这个办法一直实行到1993年，在实行过程中根据形势的变化，对具体办法作了适当调整。
财务包干与统收统支相比是一个巨大的进步，它适应了农垦改革与发展的需要，给陷入困境的农垦企业注入了生机和活力。实行财务包干，初步理顺了国家与企业的分配关系，从根本上解决了长期存在的企业吃国家“大锅饭”的问题，改变了企业“经营好坏一个样，盈利亏损一个样”的状况，使企业既有压力又有动力，这就从利益机制上调动了企业改善管理、发展生产、提高效益的积极性；同时，由于企业有了一定的自主财力，相应地企业也就有了一定的经营自主权，从而使企业由过去完全依赖政府、依靠国家计划转变到更多地依靠企业自身，由政府机构的附属物逐步转变为自负盈亏的经营实体；另外，实行财务包干，还减轻了国家财政负担，促进了企业内部机制的转换，增强了企业自我发展的能力，加快了农垦产业结构调整的步伐。其中，最直接、最明显的成果是，大幅度提高了农垦企业的经济效益。实行财务包干的当年，全国农垦系统就由上年的亏损9000多万元转为盈利3.9亿元， 一举扭转了农垦企业长期亏损的局面，其后年年盈利，并且盈利水平逐年提高。从1979—1993年，累计盈利150亿元，上交税金155亿元。
按照建立社会主义市场经济体制的要求，1994年国家出台了财税体制改革方案，确立企业所得税制是这项改革的主要内容之一。根据这一改革的总体要求，并充分考虑农垦企业的特殊性和特殊困难，1994年财政部、国家税务总局出台了财税字[1994]068号文件， 其主要内容是：农垦企业从1994年1月1日起执行《中华人民共和国企业所得税暂行条例》细则及税收若干政策问题的规定，纳入所得税征收范围，按规定缴纳企业所得税；各级农垦企业分别以垦区为统一纳税人；为不影响企业资金周转，实行一年汇缴一次的办法；在实行所得税办法后，企业较之原包干办法多缴的部分，实行财政返还，对自然条件太差的农场和担负政治任务的边境农场继续给予财政补贴；农垦企业的各项事业费仍列入各级财政预算。这项改革既体现了社会主义市场经济体制的要求，又维护了国家政策的稳定性和连续性，同时还照顾到了农垦企业的特点，并在实践中取得了良好的效果。
为了使农垦企业所得税制进一步规范，并且更具可操作性，在大量调查研究的基础上，1997年5月和6月，国家有关部门先后出台了财税字[1997]49号文件和财农字[1997]86号文件。49号文件规定了农垦企业征收所得税的范围，特别是明确了农垦企业从事种植业、养殖业和农产品加工业以及边境贫困农场取得的生产经营所得和其他所得暂免征企业所得税，并列出了具体范围；86号文件对农垦企业上交所得税实行财政返还及返还比例作了具体规定。
由财务包干改为实行所得税制，是农垦企业财务体制朝着社会主义市场经济方向迈出的重要步伐。它进一步规范了国家与农垦企业的分配关系，既有利于农垦企业与其他企业之间的公平竞争，有利于实现农垦企业财权与事权的统一，又有利于促进企业经营机制的转换，有利于体现国家产业政策，加快农业发展。
二、兴办农工商联合企业，实行农工商综合经营， 推进农业产业化
农垦系统实行农工商综合经营可以追溯到延安时期。当时，三五九旅在开荒发展生产的过程中，就坚持以农业为第一位、工业与运输业为第二位、商业为第三位的方针，建立了农业、工业、运输业与商业的一系列比较完备的生产经营体系。这种做法曾得到毛泽东同志的充分肯定。新中国成立后，在大规模开荒创建国营农场的过程中，为适应农业生产和职工生活的需要，农场办起了一些工业，主要是粮油加工、农机修配和建筑材料工业等。但是，在传统的计划经济体制下，国有农场长期处于单纯生产原料的地位，农畜产品加工业由工业部门经营，产品收购和销售由商业部门经营，农场则只准从事农业生产，提供初级农产品，没有加工和销售的权力，即使有一些工业和商业，也都是自给性的，是单纯地为农业和职工生产生活服务的。这种状况既影响了企业的经济效益，也不利于农业的发展。
1978年9月，国务院在北京召开了人民公社、 国营农场试办农工商联合企业座谈会。会议总结了国营农场历史上实行农工商综合经营的成功经验，并借鉴南斯拉夫贝尔格莱德市兴办农工商联合企业的经验，决定在我国试办农工商联合企业，农垦系统积极响应。当年11月，国家农垦总局就专门召开会议落实国务院座谈会精神，并确定了36个试点单位。1979年7月，国务院以国发[1979]183号文件转发了《关于尽快把国营农场办成农工商联合企业的座谈会纪要》；9月， 党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，要求国营农场“搞好多种经营，兴办农畜产品加工业，发展推销自己产品的商业，尽快建成农工商联合企业，在农业现代化中发挥示范带头作用”。这两个文件的出台，有力地推动了试点工作。到1980年3月， 试点单位发展到103个，1982年底，农垦农工商联合企业发展到280个。到1984年底，全国农垦系统基本上实现了农工商综合经营，完成了农工商联合企业由试办到推广的历史任务。其后，农垦农工商综合经营不断完善，并保持稳步发展。农工商联合企业的兴办，冲破了旧体制的束缚，解放了国有农场的生产力。国有农场在抓好农业这个基础，保证农业生产持续增长的同时，充分发挥自己的资源优势，按照商业开发市场，工业开发产品，农业开发资源的思路，组织商品生产，大力发展工业和商业，走出了一条种养加一条龙、产供销一体化的路子，出现了农工商各业相互促进、协调发展的局面。
进入90年代以后，特别是邓小平同志南巡谈话发表和党的十四大正式确立社会主义市场经济体制目标以后，农垦农工商综合经营进入了一个新的发展阶段，即产业化经营阶段。最近几年，农垦系统主动地对农工商综合经营体系进行了改革和调整，进一步明确了市场导向原则。在深化农业经营体制改革的同时，加大了二三产业企业改革的力度，各垦区按照农业产业化经营的要求组建了一批企业集团，以产权关系为主要纽带，明确并进一步理顺了产业化经营体系中各经营主体的责权利关系，增强了对市场经济的适应能力，提高了产业化体系的运转效率。目前，农垦系统基本上形成了布局区域化、生产专业化、服务社会化、管理企业化、经营一体化的农业产业化经营体系，培育了一批龙头企业、建立了一批规模较大的生产基地，农业的产业化经营链条不断延伸，不仅实现了农业的良性循环和快速增长，而且推动了整个农垦经济的发展。
实践证明，开展农工商综合经营并在此基础上推进农业产业化，是实现新时期农垦经济持续快速健康发展的重要推动力。第一，实行农工商综合经营，彻底改变了过去国有农场单一经营农业、效益低下的局面，为农场的经济发展开辟了广阔的领域。农场通过发展农产品的深加工和销售，实现产品多次增值，充分利用了自然资源，提高了农产品的综合效益和企业的整体效益，并为农业扩大再生产提供了资金，分离了农业上多余的劳动力，促进了农业生产力水平的提高和农业生产的发展，特别是适应了农业规模经营的需要，为加速农业现代化创造了更加有利的条件；工商业的发展，拓宽了就业门路，解决了大批劳动力的就业问题，农业的发展反过来又为工商业提供了更多的加工原料和商品，促进了工商业的发展，并初步形成了经济的良性循环，提高了企业自我积累、自我发展的能力。第二，在农工商综合经营的基础上进一步发展农业产业化经营，有力地推动了国有农场的市场化进程，为在市场经济条件下提高企业经济效益、加快农垦经济发展奠定了新的基础。产业化的推进，改变了国有农场长期封闭经营的格局，使农场一二三产业的发展建立在市场经济的基础之上，建立在区域经济协调发展的基础之上，使农垦产业结构、企业结构和经济增长格局更加适应市场经济发展的需要。
三、兴办职工家庭农场，建立大农场套小农场的统分结合的农业双层经营体制
通过实行财务包干和农工商综合经营等改革措施，初步解决了农垦企业吃国家“大锅饭”的问题，调动了企业的生产经营积极性。但是，在国有农场内部的农业经营体制仍然是以生产队为单位，按统一计划、统一时间、统一指挥进行集体生产劳动，分配上依然是实行等级工资制，职工劳动所得与劳动付出、与企业经营好坏没有直接联系，干好干坏一个样，职工吃企业“大锅饭”问题没有得到解决，严重影响了职工的积极性。
1979年10月，农垦部在武汉召开的国营农场经营管理会议，确定农场对生产队实行以“定、包、奖”为主要内容的责任制，在生产队内部实行“任务到组，责任到人，定额计分，以分计奖”的办法。1981年，在一些极困难的农场出现了联产承包到户的责任制形式，并在实践中取得了显著的效果。1983年3月， 农牧渔业部在广东湛江召开的全国农垦工作会议上，肯定了包干到户这种责任制形式；同年8月， 在新疆石河子市召开的全国农垦工作汇报会上，又进一步总结了包干到户责任制的经验，提出在国营农场兴办职工家庭农场，实行大农场套小农场的农业双层经营体制，并于11月发出《关于兴办职工家庭农场的若干意见》。1984年，中共中央1号文件指出：“国营农场应继续进行改革， 实行联产承包制，办好家庭农场。机械化水平较高，不便家庭承包的，也可实行机组承包。”根据这个精神，农牧渔业部在1984年召开的全国农垦工作会议上，制定了《大力发展和办好职工家庭农场》、《国营农场职工家庭农场章程（试行草案）》两个文件，有力地推动了职工家庭农场和其他形式小农场的快速发展。到80年代末，全国农垦系统已有职工家庭农场100多万个，其余的也都根据自己的实际情况，办起了联户农场、机组承包、生产队承包等多种形式的小农场。在兴办以家庭农场为主的小农场的同时，国有农场（大农场）的职能也相应地进行了调整和改革，通过为分散的家庭农场和各种承包主体提供社会化服务来强化调控和指导功能。重点是建立五大服务体系，即农机水电服务体系，提供电力、灌溉、抗旱排涝等各种机械作业项目的服务；农资服务体系，提供良种、化肥、农药等服务，确保家庭农场的生产需要；农业技术推广服务体系，提供技术推广、指导与咨询服务；多种经营服务体系，为副业生产提供良种、防疫、治病等服务；农产品加工销售服务体系，统一收购、加工和销售家庭农场生产的农产品，减少家庭农场的生产风险。这样，就形成了国有农场统一经营和家庭农场分散经营相结合的农业双层经营体系。但是，双层经营体制在实际运行中，出现了“农场出钱、职工种地”，家庭农场负盈不负亏的现象，影响了农业生产的发展和农场经济效益的提高。
90年代初，黑龙江垦区一些经营十分困难的农场在无力给家庭农场垫支生产费和生活费而银行又不给贷款的情况下，对家庭农场采取了“两费自理”（生产费和生活费自理）的办法。这种办法既调动了职工的积极性，增强了职工的风险意识，又使农场甩掉了包袱，摆脱了困境。1993年9月召开的全国农垦经济体制改革座谈会充分肯定了这种做法，并指出：“两费自理”具有牵一发动全局的作用，应该积极推广。1994年1 月召开的全国农业工作会议上明确提出：要下决心坚决推行生产费和生活费自理，两年内所有农场的农业生产都要做到职工自费经营，并尽快做到土地承包到户、核算到户、盈亏到户、风险到户（即“四到户”）。实行“两费自理”和“四到户”，这在国有企业的改革中具有突破性意义，它彻底改变了农业职工的工资分配制度，并使之成为生产、投入、利益和风险的主体，从而使国有农场农业双层经营体制改革进入了一个新的阶段。由于“两费自理”和“四到户”可以给农场和职工带来巨大的效益，并促进农业生产的大发展，所以很快地在全国农垦系统推开。据对32个垦区的不完全统计，截止1997年，职工家庭农场实行生活费自理的有153.62万户，占这些垦区家庭农场总户数的86.7%，自理金额141.67亿元以上，自理率超过60%的垦区有20个，其中有12个垦区实现生活费完全自理；生产费自理金额达到128.77亿元，自理率超过60%的垦区有21个，其中有8个垦区实现生产费完全自理。 实行“两费自理”较早的黑龙江垦区，1997年家庭农场生活费自理率达到100%， 生产费自理率达到96%；家庭农场实现净利润23.6亿元，职工家庭人均收入达3210元。
值得一提的是，近年来在不断完善农业双层经营体制的过程中，一些垦区还积极探索租赁经营、股份合作制等新的农业经营形式，并取得了良好的效果。据初步统计，截止1997年，农垦系统实行租赁经营的农业组织有23.12万个，经营面积186千公顷；实行股份合作制经营形式的组织4000多个，经营面积48千公顷；长期作物作价转让面积17千公顷，转让金额7.9亿元。
农垦农业经营体制的改革特别是双层经营体制的建立和完善，为新时期农垦农业的大发展奠定了良好的体制基础， 提供了重要的动力。1997年与兴办职工家庭农场前的1982年相比，主要农产品产量都有大幅度增加，职工生活也有明显改善。
四、调整所有制结构，发展多种经济成份
国有农场大多是在人烟稀少、没有社会依托的荒原上建立和发展起来的。它不仅有生产功能，而且具有生活、消费和社会管理功能，是一个典型的小社会。由于在过去一个相当长的时期内，集体经济和个体经济分别被当作“没有前途的低级形式”和“资本主义的尾巴”来对待，在政策上加以限制和排斥，导致国有农场基本上是清一色的全民所有制经济。农场内的事情不论大小，从组织生产到满足职工和家属生活、消费各方面的需要，都要农场投资操办，职工子女的就业也全由农场包下来。这样做的结果是，一方面农场的财力难以承受，许多该办的事情无力去办，给职工群众的生活带来很多困难；另一方面，随着农场人口的增长，就业压力越来越大，大量的职工子女就业无门。
十一届三中全会后，党中央明确指出，集体经济和个体经济是国营经济的有益补充。当时农垦部也明确规定，国营农场可以从实际出发，采取多种经济形式和经营方式，并采取了一系列相应的政策措施。1986年，中共中央、国务院批转农牧渔业部《关于农垦经济体制改革问题的报告》再一次明确指出：农垦工业、商业、服务业要实行全民、集体、个体一起上的方针。在坚持全民所有制经济占主导地位的前提下，积极支持兴办集体工业、商业，鼓励和扶持职工个人办厂、设店、开作坊。各地国有农场按照这个精神，解放思想，放宽政策，促进了集体经济和个体经济的迅速发展。到1989年，农垦系统发展集体工业企业1735个，产值14亿元，从业人员8.5万人；个体工业企业5652个，产值2.1亿元，从业人员2.1万人；个体商业、饮食业服务网点5.1万个，从业人员7 万人。打破了清一色全民所有制经济的格局，初步形成了全民所有制经济为主体，全民所有制经济、集体经济、个体经济并存的共同发展的局面。但从总体上看，集体、个体经济和其他非公有制经济的比重还很低，整个农垦的所有制结构还不适应全国经济改革的要求，不适应农垦经济发展的需要。
随着经济体制改革的不断深入，特别是党的十四大以后，农垦系统进一步加大了所有制结构调整的力度，在继续巩固和发展国有经济的同时，非国有经济有了很大的发展。1993年召开的全国农垦经济体制改革座谈会强调指出：所有制改革，重点是调整所有制结构，大力发展集体经济、个体经济、私营经济和股份合作制经济等。1994年1 月召开的全国农业工作会议提出，要打破农垦系统国有经济一统天下的局面，制定优惠政策，采取得力措施，鼓励支持非国有经济成分的发展，培育新的经济增长点。其后，每年都把调整所有制结构，发展非国有经济作为农垦工作的重点之一，并采取了多种鼓励、扶持措施。去年召开的党的十五大在所有制理论上的新突破，掀起了农垦系统所有制结构调整的新高潮，各垦区和农场按照十五大精神和“三个有利于”标准，进一步解放思想、更新观念，冲破“姓公姓私”思想的束缚，采取了力度更大的改革措施，有力地促进了非国有经济的发展。据统计，1997年，农垦工业企业中集体所有制企业有2118个，创造产值（现价，下同）65亿元；个体工业企业数18127个，从业人员7.2万人，产值55亿元；个体商、饮、服务业网点11.4万个。与此同时，还通过对国有企业的改造，建立了一批国有资本控股、参股，吸收社会法人（包括私人股东）入股的股份制企业。另外，职工自营经济也有了很大的发展，一些垦区，职工家庭自营经济收入占家庭总收入的一半以上。
调整所有制结构，发展非国有经济，不仅增加了社会财富和职工收入，推动了国有农场小城镇的发展，解决了大批剩余劳动力的就业问题，更重要的是，从根本上改变了过去长期存在的国有经济一统天下的僵化局面，给经济运行注入了新的活力，使农垦经济出现了多极增长的格局，并为农垦经济在市场经济条件下的大发展奠定了良好的多元所有制结构基础。（待续）
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