当前社会事业体制改革需要关注和解决的主要问题，本文主要内容关键词为：体制改革论文,事业论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的社会事业体制改革已取得了一定的成效，但一些问题也随之出现，并直接影响到改革方向与社会效果，需要引起高度重视，并尽快加以解决。
一、当前社会事业体制改革需要关注的主要问题
1、普遍的盲目性和“泛市场化”倾向
我国体制改革总的方向是从传统的计划经济体制向市场经济体制转型，作为经济运行主体的企业等基本生产单位首当其冲成为改革的切入口，从而体制改革一直着力探索的是如何激励微观主体的经济活力，基本因袭着“放权让利”、“所有权与经营权分开”、通过产权制度改革建立现代企业制度这样的思路轨迹进行。这一改革理念正在广泛地渗透进社会生活的方方面面。上世纪80年代开始的事业单位体制改革也基本依从了国有企业改革的思路和方式，即：放权让利、政事分开、分类拨款、推向市场。改革中部分事业单位走上了独立经营的企业化道路，几乎所有事业单位都引进了经营性的内部管理机制，“创收”、“增收”成为事业单位日常工作的“硬道理”，社会公共服务中普遍的收费行为成为见怪不怪的普遍现象。进入新世纪后，以文化、体育、卫生等社会事业典型行业和部门为先头、各地方政府为主力的新一轮社会事业体制改革正在轰轰烈烈地展开，一些经济发达地区对本地区的社会事业体制开始进行大刀阔斧的改革，其改革的切入点多集中在对国有事业单位进行转企改制，一些地方在很短的时间内将原国有社会事业单位进行产权拍卖、股份化等方式出让给民间经营，一时间医院、学校、幼儿园等都改姓了“私”，在江苏省某市一所被一个医生以1.3亿元买下的县级医院里，甚至连救护车部门都被要求自己创收，支付成本。这种改革方式带来的直接效应是收费价格的普遍上升，而公共服务水平却并没有得到相应的提高，老百姓也没有从中得到实惠。医疗、教育等与公众基本需求密切相关的公共服务行业的经营方式应具有与一般市场经济主体所不同的特殊性，绝不是这种简单的“市场化”所能代替的。当前社会事业体制改革中的“泛市场化”倾向应当引起高度关注。
2、缺乏统一规划，改革目标分散而模糊
社会事业单位在现行管理体制中至少被十多个政府权利机构所管辖，综合管理部门就有人事部门、机构编制部门、财政部门、计划部门、国有资产管理部门等分管负责，相关行业主管部门就有科技、教育、卫生、体育、文化、社会福利(民政)、劳动和社会保障、公安、环保等，加上地方政府所属事业单位和部分行政机构直属社会事业单位，社会事业的行政管理体系庞大而复杂，并且长期实行的是行业分管的运行体制，各行业主管部门之间老死不相往来，而综合管理部门的管理又是处于既有分工又多有交叉的状态，往往是政出多门，缺乏统一的管理目标。尤其在目前的改革中，一些地方政府和社会事业的一些行业主管部门各自出台了本地区本行业社会事业体制改革的方案，但改革的实际目标指向不尽一致，例如，一些地方的改革侧重于事业单位的转企改制，另一些地方的改革又倾向于社会事业投融资体制改革，还有一些地方更热衷于国有社会事业单位的产权置换等等。在不同行业的改革中，教育部门鲜明地提出反对教育产业化，但改革措施并不配套，教育乱收费问题依然严重，而在科技、文化、医疗、体育等行业的体制改革方案中，则更多地强调加快市场化、产业化步伐。不同地区和不同行业间改革方向的不一致，说明社会事业改革的总体目标是不明确的，部分地方和行业改革的社会负效应已经开始显现，而改革步调不一致，缺乏改革总体规划，则是当前社会事业体制改革总体上比较混乱的主要原因。
3、部分改革方式带有较强的主观随意性，对公众所承担的改革成本估计不足
目前社会事业体制改革实施主体与国企改革一样仍然是各级政府，无论是改革的思路的设计，还是具体实施办法的制定，也多数是政府一手包办的；在改革方案的研究制定过程中，仍然是喜好靠长官意志拍脑袋定夺，而且往往是受“出奇”、“出新”、“你干了我也要干”等追求政绩效应、追求短期效应的惯性思维方式驱使，不重视听取社会多方面意见，不能够始终以群众利益为准绳，缺乏真正科学、民主、求实、负责的决策论证，致使某些地方或某些行业的改革在短暂的喧哗过后很快便陷入了窘境，不仅没有推进社会事业的更快发展，反而给公众利益造成不应有的损失。例如，有些地方在对事业单位进行快刀斩乱麻式的精简整改之后，发现由于管理体制未变，使得必需的公共事业经费仍然难以保证足额到位，事业单位改革成了空中楼阁；而有些地方急于组建政府主导的社会事业国有资产投资公司或基金，但由于整体市场环境尚未形成，缺乏资金来源，使得费钱费力成立的公司和基金处于瘫痪或亏损状态，还要财政另行补贴得以为续；还有些地方热衷于推进甲等医院等优质国有社会事业机构实行股份制改革，但在改革的大政方针不明确、不配套，基础公共卫生服务体系和社会保障体系不健全的情况下，这种改革最直接的后果是使优质社会公共服务更加向少数人倾斜，而大多数老百姓却不但不能从中受益，还要成为改革成本的实际承担者。造成这种主观随意性的原因，除了缺乏改革总体规划和指导之外，一个更深层次的原因则在于改革组织者们对社会事业等公共事业中政府的职责及社会事业的本质缺乏清醒的认识和正确的定位，并将社会事业体制改革盲目地混同于经济体制改革。
二、当前社会事业体制改革需着重探索和解决的几个问题
自上世纪80年代事业单位体制改革开始以来，中编办、人事部等中央主管部门已先后提出了“管办分离”、“政事分开、事企分开、分类管理”等事业单位体制改革的总的指导方针，十六届三中全会又再次重申了这一改革精神。应当说，从目前情况看，这一改革方针总体上是适合于我国国情的。但一方面由于我国公共事业运行体制积弊深厚，涉及的具体问题异常复杂，在改革实施中缺乏具体实现途径和方法的指导；另一方面，改革思路过于原则化，并且还有某些片面性，在具体实施办法和政策边界模糊不清的情况下，极易导致改革的“泛市场化”倾向。因此，要加快推进社会事业体制改革，促进社会事业发展，就需要在当前的改革中明确工作的重点及需要认识和处理好的几方面关系，尽量减少改革中的失误给社会带来的负效应。
1、理清模糊认识，界定重要关系
从当前的改革实际需要出发，首先必须要对几个关键性的问题加以认识和界定：其一，社会事业(实际上仍然需要进一步分类)体制改革与经济体制改革的异同。作为社会事业主要标志性行业的科技、教育、文化、医疗卫生等行业，长期以来一直被视为应由政府主办的纯公益性事业，改革开放以来对事业单位多年的改革实践又证实了部分社会事业领域和单位更适合于走市场经营的道路，但同时也暴露出部分行业和单位搞市场化经营给公众利益带来的不良影响，说明社会事业体制改革不能简单模仿经济体制改革方式，这使明辨两种改革的异同之处对改革成败的意义愈加突出起来。其二，政府在社会事业中的职责范围及二者的关系。“管办分离”、“政事分开”等事业体制改革思路的提出，对实实在在地划分政府对事业单位的职责界线提出了迫切的要求，是否要“分”？如何“分”？“分”后又如何“管”和“办”？其中既有重要的理论问题要回答，也有许多具体的操作性问题要解决。其三，社会事业国有资产与国有企业国有资产的功能及运营方式的异同。用于公益性社会事业国有资产的运营目标是什么？是否能完全套用国有企业国有资产“保值增值”的运营目标？是不是有能力走向市场的就一定要走向市场？目前在这方面的认识和做法比较混乱。现实情况是国家投入最多的社会事业单位都是最有能力走向市场的，许多社会事业国有资产正在愈来愈多地充当起资本的角色。其四，社会事业与相关行业产业化的关系以及社会事业单位在其中的角色。目前作为社会事业重要组成部分的文化部门正在大张旗鼓地进行产业化改革，广播、电影电视、出版发行、报刊、演艺等文化重点行业大多都已经或正在组建产业集团或股份公司等市场经济运行主体，将相关行业推向市场运行，在经济效益和社会效益两方面都取得了较好的成效。这里的问题是，在产业化运行中社会事业的位置应摆在何处？在适合于搞产业化运营的行业中，公益性事业单位其职能定位和运行方式与产业化运行的关系是什么？其五，划分不同类别社会事业及其机构的标准。随着改革的日渐深入，对社会事业及其机构的分类管理和改革显得愈加迫切，而首要的问题是对分类标准的设定。目前各地改革中使用的分类标准不尽一致，在政府主管部门管理中使用的分类标准也不甚明确并且已不适应现实的需要。可以说，从某种角度上看，一个既符合国情又不乏理论支撑的科学的分类标准，是社会事业体制改革顺利进行的基础或前提。
2、改革条块分割的社会事业行政管理体制问题
在社会事业体制改革中，其行政管理体制的改革应是重中之重。与其他领域的行政管理体制一样，社会事业的行政管理体制依然是以条块分割为特征的，在这一体制下，社会事业管理存在两个方面的主要问题，首先是条块分割带来管理上的低效和不协调，许多同一领域的社会事业分属不同层级政府并分属不同部门，带来了突出的低水平重复以及管理上的相互掣肘等弊端，而且在日常工作中和改革运作中都会不可避免地带有强烈的追求部门利益和地方利益的局限性；其次是不同层级政府间的责任划分不合理，目前比较突出的是一些基础性社会事业，如义务教育、卫生防疫等，过分依靠地方政府，高层级政府的统一组织协调则严重不足。由于地区间财政能力差距过大，致使很多社会事业发展不均衡，部分基础性社会事业甚至在一些地方出现萎缩，严重影响经济和社会的长期发展。因此，在当前的改革中，应当力争在政府行政管理体制的改革上有所突破，否则即使是事业单位改制了或是拨款方式改变了，也仍然不能改变运行低效的问题。
3、重新确定相关公共事业的重点排序，改善社会事业单位的运营绩效，提高公共部门的服务质量
当前社会事业领域中突出的问题是事业单位运行低效，公共服务质量不高，因此，社会事业体制改革的中心任务就是要提高社会事业的服务绩效和服务质量。统计数据表明，中国的政府支出已经占到GDP的22％，而事业单位的政府支出大约占各级政府综合预算经常性开支的1/3，与这一投入水平相对应的产出绩效似乎并不乐观。因此，可以将社会事业的投融资体制改革作为整体改革的切入点，提高社会事业中公共投入的产出效率，同时，还应重新确定相关公共事业的重点排序，将有限的财力投入到公众最需要的地方，特别是要将基本社会公共服务优先到位。
4、建立更加完善有力的监管体系
监督和管理是市场经济体制下政府的重要职能之一。以往改革中出现的最主要的问题是放而不管，对运营主体监管不力，致使在社会事业领域中长期存在着营利倾向过度、经营秩序混乱的问题。在当前的社会事业体制改革中，应当在端正改革方向的前提下，将构建统一、协调、高效的社会事业运行监管体系作为一项重点任务来抓，实现政府职能的进一步转换。
5、建立稳定的社会保障制度和合理的分配机制
改革必然要涉及到人员的流动和身份的变换，无论是退休退养，还是在转企改制中身份改变，都需要有稳定完善的社会保障制度做依托。但由于目前事业单位的社会保障制度没有完全到位，并且与企业养老保障制度不衔接，给事业单位体制改革增加了难度，加之各地补偿标准高低不一，可能会造成新的“遗留”问题。因此，尽快建立完善事业单位人员的社会养老保险等社会保障制度，应是在推进社会事业体制改革中需要先行解决的问题。
三、对当前社会事业体制改革工作的几点建议
社会事业体制改革涉及的问题政策性较强，且头绪较多，需要发挥社会各界的积极性参与研究解决。这里，仅根据个人以往相关研究的体会，对近期社会事业体制改革提出几点工作建议：
1、重视对改革进程和成效的跟踪和评估，建立完善科学规范的相关管理制度
对改革开放以来事业单位体制改革的成效进行全面的评估，认真总结经验教训，重新研究和确立包括社会事业在内的公共事业体制改革的指导思想和具体实施方案，在规范改革试点继续推进改革步伐的同时，建立目标统一、步调一致的改革秩序；组织建立有各方面专家参加的改革绩效评估委员会，对改革进程和阶段成效进行调查评估，在各级相关行政机构建立起改革绩效的后评价制度和问责制度，减少改革中的主观随意性。
2、完善社会事业行政管理体制，提高管理效率，加强部门间工作协调性
为改变当前公共事业体制改革分散、随意的状况，当务之急应建立中央公共事业体制改革专门机构，并由其牵头，会同所有相关政府主管部门，共同对改革的重大方针、政策问题进行总体规划，对各部门间的关系进行协商和协调，减少条块分割体制造成的政出多门、互不协调的弊病。
3、改革与发展并重，降低准入门槛，重视在改革中发展民办公益事业
社会事业的相关行业既是第三产业的重要组成部分，也多是与民众生活质量密切相关的带有较强公益性的公共事业，因此社会事业发展对经济增长和社会发展都具有重要意义。从现行体制看，目前对社会事业的准入门槛仍然较高，对引导民间力量进入缺乏完备的配套政策。面对公众对公共产品和服务不断扩大和提升的需求，在继续保证和加强政府对公益事业投入的前提下，充分调动社会各界举办公益事业的积极性就显得尤为重要。建立起以政府为主体、其他社会力量广泛参与的社会化公益事业兴办体制应是社会事业体制改革的主要目标之一。
4、在公共事业管理中应尽快建立与国际接轨的相关理念，并逐步淡化“社会事业”概念
“社会事业”是我国长期计划经济体制下对特定行业的特殊界定，以当代发达市场经济国家相关行业的发展情况作比照，我国原有的“政府主办的纯公益事业”的社会事业界定已不能完全涵盖相关行业在现代市场经济条件下发展的性质特征，但是由于我们至今在政策法规中仍然沿用这一概念，致使在改革方案研究制定中遇到许多尴尬和障碍，不利于与国际接轨的新理念的推出，也在很大程度上造成认识上的混乱。因此，有必要在深入研究我国市场经济条件下相关行业运行规律和特征的基础上，重新界定不同类型公共事业的公益性标准，建立相对应的管理制度，逐步淡化“社会事业”概念，以利于相关产业的市场化运营和相关公益性行业的稳定发展。