促进经济回升的政策重点，本文主要内容关键词为：重点论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20年的改革开放，我国经济正在经历着一个具有中长期意义的转折。近几年来，经济增长速度逐步回落，经济生活中出现了一系列未曾有过或不太显著的变化。目前人们普遍关心的是经济何时止跌回升。然而，要说清楚经济何时走出低谷，首先要说清楚经济是如何进入低谷，即这次经济回落的原因所在。对此，现在有几种不同的看法。有的用周期理论予以解释，有的将经济回落归结于前一时期宏观政策过紧，有的认为是受到东亚金融危机的冲击。经济生活的复杂程度是在不断提高的，对一种特定的现象来说，我们几乎无法断定它与某种因素的关系，因此，有意义的是要了解和阐明那些主要的、不仅在短期而且对中长期稳定起作用的因素。
我们认为，对这次经济回落的原因可以用“结构转换缺口”的概念予以解释。这个概念的基本涵义是：80年代与90年代前期支持经济快速发展的一批增长点趋于平缓或衰弱，而新的能够有力带动经济成长的增长点尚未形成或尚未积极发挥作用。于是，新老增长点之间的转换不能顺畅实现，出现了“缺口”（关于这个问题，笔者已另有专文阐述）。新增长点之所以未能形成或有效发挥作用，首先是因为在城市新消费和投资热点的形成上存在着诸多体制与政策障碍。其次，农村居民较低的消费水平使现有加工工业仍有很大潜力，但农民收入增长迟缓又使这种市场潜力难以发挥，而农民收入增长迟缓的直接原因是城市经济回落所导致的非农化速度降低。所以从整个经济循环过程看，在不考虑外需的情况下，经济增长首先依赖于城市投资和消费的增长，而农村经济又依赖于城市经济的增长。这就是说，在经济循环链条中，要抓住两个关键环节：首先是消除制约城市消费和投资热点形成的体制、政策因素，其次是拓宽农民的非农化、城市化渠道。可见，促进经济回升的重点是消除“结构转换缺口”。在这个过程中，无疑要进行结构调整，但其前提是结构升级。没有结构升级带来的发展空间，结构调整便不会有大的余地，或者根本调不动。所以，通过改革和政策调整推动消费结构和生产结构的升级，进而带动现有存量结构较大规模的重组，应当成为今后相当长时期经济工作的基本思路。就此意义上说，消除“缺口”的过程，是新形势下积极推动两个根本性转变的过程。在这个过程中需要关注如下一些政策重点。
第一，促进消费方式的改变。市场经济说到底是一种消费者导向的经济。不论经济活动的链条如何延长和复杂，消费始终是整个经济活动的出发点和归宿点。一定时期内构成国民生产总值的最终产品中包括了投资、消费和净出口，如果时间足够延长，真正能称为“最终产品”的只能是消费。当我们说到缺少投资热点时，前提是缺少消费热点。然而，实际工作中承认和顺应这个近乎常识的道理并不那么容易。就目前城镇居民消费而言，应当出现消费结构升级和按市场经济原则实现消费这两方面的变化。居民消费由几千元、上万元过渡到数万元、十数万元，不仅消费内容变了，消费方式也将发生很大变化。因此在经济转轨之时，一个重要问题是如何按照市场经济原则实现消费结构升级。首先要实现消费对象的商品化，住宅由福利分配转为货币分配便是一个典型例证。其次是消费信贷广泛介入消费过程。对住宅、轿车等需要长时间支付和消费的特定商品，居民购买力的形成自然要有一个货币积累的过程，但如果没有消费信贷的介入，要形成现实购买行为仍然非常困难。这与彩电、冰箱、洗衣机等价值数千元商品的购买行为显然不同。可以这样说，消费结构升级只有金融信用关系的介入才可能完成。消费方式的这个重要变化，不能简单地归结为“鼓励消费”，实际上这一变化的意义要深刻得多。在这个问题上除了观念转变外，更重要的是体制和政策的相应调整。
城镇居民住宅是现阶段潜力最大的新增长点，但目前存在着若干棘手难题。在1998年内停止福利分房后，要集中力量在住宅货币化、公平分配、售后住宅上市交易、降低非生产性费用等问题上取得突破。我国以往的改革经验表明，以增量带动存量问题的化解，以货币化刺激市场需求带动新增长点的形成，是行之有效的办法，这方面的经验房改中可以借鉴。可考虑将用于住房的资金计入个人工资，已分配住房按标准核定后多退（或增加付款）少补，符合条件的售后住房尽快上市交易。由实物分配转为货币分配，住宅能够上市交易（租赁或买卖）以形成现实的市场需求，是两个关键性环节。房改中的公平分配是一个涉及重要利益关系、敏感性很强的问题，应抓紧制定有关当事人能够接受、可操作性强的方案。房改既已推开，就不宜拖延。几个难点问题若解决得较好，住宅成为我国经济的重要新增长点是完全可以期待的。
轿车进入家庭的问题一直存有争议，在居民收入尚低的情况下，政策上对此保持低调是适宜的。近年来私人购车上升很快，已成为轿车购买的主导力量。在轿车进入家庭上的争论，很大程度上是其使用范围和交通工具的分工问题，例如在大城市的闹市区只能以高效便捷的公共交通为主。可借鉴的国际经验表明，在统筹规划的基础上，轿车发展可能带来的种种问题并不足以构成其不发展的充分理由，对一个大国来说尤其如此。所以，更有现实意义的是，在经济发展的一定阶段，轿车工业将成为与住宅业并列的国民经济支柱产业，大量的需求、投资、就业都与此关联。这就决定了，顺应轿车进入家庭趋势加快的现实，须在政策上予以积极引导和鼓励。目前的城市建设和管理，对轿车发展考虑甚少（如停车位置严重不足），税费征收、消费信贷等方面也存在不少问题，对此在政策上应予以调整、完善和解决。
第二，在防范金融风险的基础上加快金融创新。亚洲金融危机虽未直接冲击我国，但我们在某些方面的金融风险隐患并不亚于东亚受灾国。在今后一个相当长的时期，防范和化解金融风险都是需要引起高度重视并采取切实措施加以解决的问题。另一方面，也应看到一些有利因素。金融风险问题引起普遍的重视，这本身就在一定程度上降低了风险发生的可能性。前些年及近期采取的整顿金融秩序的措施亦见成效。考虑到我国金融风险隐患形成有着特定的历史原因，风险隐患涉及面较宽，信心和信息在金融风险形成中的特殊作用等因素，防范和化解金融风险宜采取统筹考虑、分类处置、分解矛盾、逐步推进、内紧外松、多做少说、以改革和创新带动风险化解等办法。少数问题严重、短期内可能引发金融恐慌的，可关闭机构，并做好善后处理工作。有的可采取新旧两本账，不良资产交由专门机构处置的办法。有的则可先行警告，限期改正。
银行存差扩大、资金借贷风险较大而“惜贷”等，似乎表明存在着“资金过剩”。另一方面，从我国所处的发展阶段和实际感受来说，应做而未做的事情仍然很多。一边有钱出不去，一边有事找不到钱，这种状况说明宏观经济运行中的“储蓄—投资”转化存在着大的问题。究其原因固然是多方面的，但一个越来越清楚的原因就是，在变化了的形势下金融创新严重不足。近些年来，金融领域改革在不少方面取得了积极进展，在有的领域如股票市场上还有大的突破，引入了一批金融机构和金融工具，但传统的以银行为主渠道的融资结构尚未有根本性的改变。我国经济和金融领域中的大量问题，包括金融风险问题，都与金融创新不足有关。比如，中小企业在发展经济、解决就业等方面的重要性已受到重视，但中小企业缺少稳定、规范、低成本的短期和中长期融资渠道，企业担保等问题尚未有好的解决办法。又如，高技术企业通常具有高风险、高收益的特点，在其起步阶段需要特定的风险投资机制的支持。我国虽然建立过“中创”等旨在扶持高技术企业的金融机构，但尔后的事实证明这类机构多是有其名而无其实，真正具有风险投资涵义的金融机构和融资工具基本上不存在。而仅靠银行贷款，在许多情况下银行会因风险过大而“惜贷”，这使一些有前途的高技术企业错失发展良机。再如，基础设施投资具有投资量大、周期长、回报低等特点，政府资金和民间资金如何介入，如何以一定量的政府资金吸引尽可能多的民间资金，还需要建立有助于调动各方面积极性的新融资机制。此外，前面提到的与住宅、轿车等配套的消费信贷，也是一个典型的金融创新问题。从本质上说，金融创新对沟通储蓄与投资间的联系，充分发掘和利用经济中的盈利机会，并尽可能地分散和化解风险有不可替代的作用。仔细分析一下目前存在的银行“惜贷”行为，很大程度上与缺少转移风险的适当机制有关，如果不通过金融创新解决这方面的问题，就难以摆脱“抓则惜贷，放则乱贷”的怪圈。所以，加快金融改革和创新，改进金融服务，提高金融业的经济效益，同样是当前的紧迫任务。今年应在支持非国有企业、中小企业、高技术企业融资和发展消费信贷等方面做几件事情。可考虑由中央和地方财政拨出专款，加上有关企业的资金，建立中小企业融资担保基金，先试点，后完善，再推广。对主要为中小型高科技企业融资的证券市场“第二板块”问题，已有议论，可组织力量研讨和设计，待时机成熟时推出。消费信贷是形成居民住房、轿车等消费热点的重要因素，
应在观念转变、贷款担保上有所促进，使其对刺激消费能逐步发挥作用。
第三，调整企业经营战略。在短缺经济结束、市场竞争加剧、企业两极分化的背景下，国有和非国有企业都面临着一次结构大调整。调整的基本方向是改变过度重复建设、低效率竞争的状况，逐步建立起更具合理性的专业化分工体系。对一批在多年市场竞争中脱颖而出、具有良好成长性和发展前途的大企业来说，需要处理好主营业条发展与多元化经营间的关系，努力培育核心竞争力，制定和实施科学、合理的企业竞争战略，利用技术、管理、市场营销、融资渠道、品牌等方面的优势，开展多种形式的资产重组。重组既包括扩张，也包括“分立”或“减肥”，目的是通过资源的重新组合和利用，提高企业效率，而不是简单地把规模“做大”。东亚金融危机中韩国等国家的经验教训表明，盲目“求大”极易使企业陷入困境。近来国内一些企业提出进入世界500强的目标，其意图或许是好的。但须知，世界500强企业不是因其提出进500强而“做大”的，而是企业“做大”后才进入500强的。在目前的体制和观念环境下，简单地提出进500强，很可能引发盲目扩张情绪。而如果规模上去了，竞争力和效益下来了，恐怕并不是好事。
尽管几乎所有的企业家都有将企业“做大”的愿望，但现实中绝大多数是中小企业。因此我们在强调大企业作用的同时，同样需要高度重视中小企业的发展。在我国工业化过程尚未完成，就业压力大且持续时间长的状况下，发展中小企业有着更重要的意义。对大多数企业来说，目前较为现实的是如何把企业“做中”、“做小”，同时又富有特色和活力的问题。目前我国中小企业存在的问题，主要不是中小企业本身数量多，而是与大企业挤在一起生产相同产品，专业化分工水平过低。这些企业的出路在于调整经营方向，把发展的重点放在与大企业的协作配套上，放到适合中小规模经营、同时具有专业化分工优势的产品和服务上，放到劳动密集、能够为消费者提供便捷高效服务的第三产业上。如果这一调整得以实现，中小企业的蓬勃发展是大有希望的。
第四，加强产业结构的调整和优化，改变现有产业过度重复分散，专业化分工水平低、管理落后、技术开发能力不足等状况，为切实提高整体经济素质打下基础。产业结构调整可分三类进行。一类是传统产业，包括纺织、煤炭、森工等行业，其特点是市场容量相对缩小，生产能力过剩严重，国有企业多，历史包袱重。应通过行政的和经济的办法，淘汰部分过剩生产能力、加快产品结构调整，引入先进技术，提高产品的市场竞争力。需要强调的是，高科技不仅存在于新兴产业，传统产业中引入新技术也是高科技发展的重要方面。问题在于要有新技术引进、吸收的有效机制。政府政策的重点应放在传统产业的转产、过剩能力淘汰后的补偿、退出人员的安置、新技术引进等方面。在整个国家产业政策体系中，对传统产业援助应给予特别重视。第二类是近些年增长较快、市场份额上升、趋于成熟的产业，如家电、汽车等行业。这类产业也存在着不同程度的生产过剩问题，以致降价是近年来的主要竞争手段。应鼓励其由价格竞争转向以质量和服务竞争为主，并在正常竞争基础上促进生产集中，鼓励具有竞争力的大企业形成规模经济优势，中小企业为大企业配套，形成新的专业化分工协作关系。这些行业中的过度竞争问题，如搞“卡特尔”式的价格联盟，大量的实践经验证明是靠不住的，也无助于实质性问题的解决。应抓紧制定和完善反不正当竞争、反倾销、反垄断等相关法规，为企业及其他当事者提供行为规范，把理顺竞争秩序建立在法制基础之上。第三类是尚处在起步或上升期，潜力巨大的新兴产业，如通讯、电子、生物制药等行业。这类产业良好的发展前景对投资者具有较强的吸引力，除少数尚处在幼稚期的行业外，通常并不需要政府的特别扶持，但在风险投资、自主知识产权的鼓励和保护、人才培养等方面，仍然需要政府政策的支持。值得提出的是，近期知识经济问题讲得较多，有其积极一面，但在有些地方也出现了脱离现有国情盲目上项目的情况，对此应予关注和引导。
第五，加快社会保障体制建设。按照新近的企业理论分析，国有企业中最重要的“利益相关者”是职工，特别是没有流动能力的老职工。企业经营不善，受损害最直接、最大的是这部分人。在传统计划经济下，国家与职工之间事实上存在一种特殊的契约关系，即职工从年经时开始为国家工作，国家为职工提供终身的养老、医疗、就业保障。改革以来体制在发生变化，但这种契约关系中体现的职工利益没有任何理由受到损害。问题在于，一些年来多数或大多数企业的经营状况已无法“履约”，因而形成了数量可观的“隐形负债”。现存的企业资产中，多数实际上具有职工社会保障基金的性质。对中小企业来说，一般情况下企业的全部资产都具有这种性质。事实上，对为数不少的亏损企业和应破产企业来说，其资产已远不能抵偿对职工的“隐形负债”。近年来企业改制，包括最近“卖企业成风”中所出现的资产流失，说到底是企业职工保障基金，或者说“保命钱”的流失。职工养老、医疗、失业保障体系的改革正在推进，资金缺口依然是大问题。无论从逻辑上还是从现实上来说，都应有一块存量资产区来弥补缺口。一个可考虑的方案是，由中央财政发行一定数量的特种国债，如500～1000亿元，期限10年左右，发行对象为国有商业银行及其他适当的金融机构。所筹资金主要用于补充职工养老金缺口，部分可用于下岗职工生活补助和再就业培训。该项国债由国有企业股权出售变现（包括小企业出售收入）、国有土地使用权转让等方面的收入偿还。发债所筹资金除少量用于补助特别困难地区或行业外，大部分按地区实行谁使用、谁偿还的原则，并制定出分年度的还债计划，由中央有关部门监督执行。此举有多方面的好处，一是发债资金形成离退休职工和下岗职工收入，这部分低收入阶层的消费倾向较高，发债资金能有效提高消费需求；二是在就业和社会保障压力依然很大的情况下，这笔资金用于离退休职工和下岗职工，有利于社会稳定，能直接体现党和政府对困难职工的关怀；三是采取特种国债形式，期限较长，有助于改善国债结构，不会形成短期还债压力；四是可望形成一种借助财政政策推动国有资本存量合理调整、促进社会保障体系建设、加快国有企业改革的新机制。1999年可先行试点，总结经验，以后年份还可根据当时形势择机而行。
第六，重建公共财政。随着经济规模的扩大、市场经济的确立及逐步成熟，具有某种外部性因而需要政府介入的事务相应增加。这一点在近期加强基础设施建设和抗洪救灾中表现得更为清楚。相比之下，我国的财政能力是严重不足的，这不仅表现在“两个比例”较低，而且表现在财政收支的不规范上，如税费并立、费多而乱等。总体上说，我们现在面临着重建国家财政的艰巨任务。除了在理顺国家和企业、中央和地方关系的基础上，逐步提高两个比例外，如何盘活国有资产存量，增加其流动性，使其能够履行与新体制相适应的财政职能，是一个值得研究的课题。从形式上看，国家掌握的资产数量庞大，但能实际使用的并不多，问题就出在国有资产以实物形态大量分布在产业领域，包括众多的竞争性产业领域，流动性很低。而最要紧的是，这些资产在其存在形式上就基本杜绝了流动的可能性。因此，可在大批国有企业特别是竞争性领域的国有企业实现公司制改造的基础上，通过国有股直接上市流通，发行可转换债券、可交换债券，场外产权交易等方式，使部分国有资产变现后国家财政得以履行其职能。此外，如何通过国债形式增强公共财政能力，如何提高财政资金的使用效率，也都是重建财政中必须认真解决的问题。
第七，加快城市化进程，特别是小城镇的发展。80年代乡镇企业发展中，“离土不离乡”是一个重要特点。这在当时有其必然性，对部分地区乡镇企业的起步有一定的积极作用，但其消极性随着时间推移也明显表现出来。除了“村村点火，镇镇冒烟”导致的缺少积聚效应、污染严重等问题外，一个重要后果在于城市化相对于工业化的滞后，特别是小城镇发展的滞后。此外，某些老的（如户籍制度）和新的（如不适当的限制农民进城）政策限制也加剧了这一趋势。目前我国城市化率为30%，由工业化水平所决定的潜在城市化率则达到了50%。我国城市化率的年增长率，1978～1984年为0.85，1984～1992年为0.58，1992～1996年为0.46，呈递减趋势。国际上通行的城市化率与工业化率（工业增加值占GDP的比重）之比为1.4～2.5，而1996年我国这一比例仅为0.6。城市化率低带来的突出问题是工业孤军突进，减少了第三产业的发展空间，从中长期看也将限制工业本身的发展，最终在工业和第三产业都减少了农村人口的非农就业机会。我国工业比重倚高、第三产业比重偏低，与城市化水平低直接相关。因此，加快城市化进程是需要引起高度重视的战略性问题，它是理顺三次产业和城乡经济关系的关键环节。从国际经验和城市化的规律看，我国目前正进入一个城市化加速，而大城市发展速度更快的时期。以往我们采取的限制大城市发展政策，在当时历史条件下有其合理性，但在城市化进程加快、城乡经济日益交融的新形势下，有必要在政策上进行适度调整。不过，在现有城市框架内，拥挤、污染等已使其发展余地很小，因此必须通过城市结构的提升来拓展发展空间。具体地说，即由目前的城市结构逐步向市区轨道交通、近远郊及卫星城住宅、家庭轿车三位一体协调发展的方向过渡。此举将为基础设施、住宅、轿车等提供巨大增长潜力。建议北京、上海、广州、武汉等特大型城市在充分论证的基础上制定出规划，从市区轨道交通入手，分步实施，滚动发展。另一方面，小城镇有着更宽广的发展前景。小城镇的发展，应当与乡镇企业的调整、提高，农村土地制度和户籍制度的改革，基础设施和第三产业的发展有效结合，如此将会为城乡经济创造出一系列新增长点。
第八，推进“管理革命”。管理问题已经讲了许多年，但在短缺经济背景下，粗放经营为主导发展方式，产品生产出来大都能卖出去，因此那时虽然也在讲管理，但真正下功夫去抓的并不多。而在市场普遍供过于求、竞争日趋激烈、企业分化严重的新形势下，企业的生存和发展依赖于竞争力，而竞争力在很大程度上依赖于管理水平，此时，再不抓管理，企业就难以活下去了。可以说，企业管理上水平的客观条件正在形成。目前经济所处的调整时期正是企业加强管理的极好机会。一些有眼光的企业经营者已意识到了这一点。现在讲管理，对多数企业来说，还是要把精力主要放在基础管理上。在这个前提下，企业管理创新的空间很大，特别是企业的战略管理已是当务之急，其中涉及的问题有企业主营业务与多元化经营的关系、在特定市场结构下企业的竞争战略、企业核心竞争力的培养、企业经营战略与资产重组的关系等。前一时期，有些知名企业之所以垮下来，就是在上述问题上出现重大失误。因此更多的企业在新形势下要上新台阶，就必须在企业战略管理的基本问题上做出正确抉择。应当承认，目前企业（包括非国有企业）所面临的种种管理问题，大量是以往计划经济时期不存在的，问题的难度也大大增加了。从一定意义上说，新形势下提高管理水平已具有“管理革命”的意义。这场“管理革命”的推行，将有效提高我国企业的素质。