城市体检：城市总体规划评估与落实的制度创新
秦红岭
长期以来，我国城市建设中，虽然重视编制城市总体规划（以下简称“总规”），但一直存在“总规”稳定性、严肃性不足以及评估不及时、实施路径不落地等问题。“总规”是政府引导城市发展建设的法定依据，是指导城市规划建设的法定蓝图，城市发展蓝图已经“画好”了，却不时被“涂抹”，使得城市建设常常呈现出一种随意性，成为引发“城市病”的一个重要因素。为了保障规划实施不走样，避免“规划折腾”，需要对“总规”实施情况进行实时监测、定期评估，城市体检机制应运而生。
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城市体检的内涵与作用
“城市体检”这一概念是伴随城市规划评估理论的发展而出现的。近年来，城市规划评估逐步从事前评估向事后评估、从单一的“结果评判”向多元的“过程检测”转变。在此背景下，深圳市在城市规划评估工作中较早提出了“城市体检”的概念与思路框架。如《深圳城市发展（建设）评估报告2011》中提出：“城市体检”是综合化、定量化与动态化的规划实施评估，是对我市各层次城市规划（总体规划、专项规划、法定图则等）、公共政策对城市发展实施效果进行监测与评价，促进与保障各项城市发展目标得到有效实现的重要工具。
2016年初，北京市测绘设计研究院基于地理国情普查与监测工作背景，提出“城市体检”是空间大数据服务于监测“城市病”和城市精细化管理与决策的一种具体应用。该视角下的“城市体检”主要指针对城市发展过程中一系列社会管理和公共服务问题而进行的分析和评价。根据“城市病”的表现形式以及城市发展内容，确立“城市体检”指标以及参考值，对城市进行全方位的“体检”，找到“城市病”根源。
2017年9月，中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，一个突出的亮点就是建立城市体检评估机制，提高“总规”的科学性和有效性。其具体内容包括三个方面：一是实时监测，即搭建多规合一的城市空间基础信息平台和全覆盖、全过程、全系统的规划信息综合应用平台，对城市总体规划中确定的各项指标进行实时监测。定期发布监测报告，将监测结果作为规划实施评估和行动计划编制的基础。二是定期评估，即建立一年一体检、五年一评估的常态化机制，年度体检结果作为下一年度实施计划编制的重要依据，五年评估结果作为近期建设规划编制的重要依据。三是动态维护，即结合五年评估和第三方综合评估，开展规划动态维护。采取完善规划实施机制、优化调整近期建设规划和年度实施计划等方式，确保城市总体规划确定的各项内容得到落实，并对规划实施工作进行反馈和修正。概括地说，城市体检就是指对城市发展状况、城市规划及相关政策的实施效果进行监测、分析、评价、反馈和校正，保障各项城市发展目标有效实现。
作为“总规”实施保障机制的城市体检，属于城市规划 评估体系中规划实施过程的年度评估环节，相当于英美国家城市规划“实施前评估+监测+实施后评估”基本框架中的年度规划监测制度。长期以来，我国城市规划“重编制轻实施”的问题以及常态化“总规”评估机制不健全的情况，使规划评估工作较为被动，并没有得到充分开展，一般都是“总规”修编之前才评估“总规”实施情况，难以真正有效地监测城市发展动态。在此背景下，城市体检评估机制的建立，从制度设计、制度创新的层面提供了规划动态评估的具体路径，指导规划管理体系的动态调整，为“总规”逐层落实提供了有力的制度保障，有助于切实有效地维护城市规划的刚性和权威性。更具体地说，实行年度城市体检的意义，如同每个人身体的常规体检一样，并不是被动地有了“病症”才去治疗，而是要及时主动地发现问题，知晓城市规划运行中的真实状况，对“总规”实施工作进行及时反馈和修正，确保“总规”确定的各项目标有序落实、落细、落地。同时，城市体检机制也可成为公众监督政府的有效方式，提升城市规划公共参与的深度。
城市体检评估的基本内容与方法
目前，北京、武汉、深圳、广州、上海、长沙等城市已开展了“总规”年度体检工作，各个城市在城市体检内容框架、评价标准、方法模式上既有共性也有个性。2018年北京年度城市体检工作，采取的是以第三方评估方式实施年度城市体检的基本路径，首次较为全面地收集了城市体检指标数据，建立了北京城市体检评估数据及信息采集制度，涵盖全市32个市政府委办局及相关单位和16个区政府，包含229个指标和31个相关资料。同时，制定了体检数据和信息采集流程、审核及计算规则，完成了采集平台建设。2018年11月，在“总规”实施起步之年，由北京市规划和自然资源委员会会同住房城乡建设部共同组织，中国城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院、中科院、中国建设科技集团、清华大学、中国人民大学等组成的第三方评估团队完成了七个专题报告，并汇总形成了《2017年度北京城市体检报告》，为特大城市“总规”体检评估提供了参考和示范。
第一，纵深推进城市体检评估机制，夯实体检评估基础。对于城市体检而言，合理的监测指标体系、完善的基础信息平台、统一的数据统计口径和详尽的城市体检计划是动态监测和城市体检工作的基础。以北京为例，北京“总规”实施以来，有关城市体检评估机制中规划信息综合应用平台运行情况如何、平台对“总规”确定的各项指标进行实时监测的数据适时发布情况、年度“体检报告”及时公开发布等方面都应进一步加强。建议完善城市体检信息和报告公开机制，提高体检评估的应用强度，同时将城市体检报告的质量作为规划主管部门的主要工作任务之一，纳入官员考核体系，提高主管部门对城市体检工作的重视。
武汉在城市体检评估方法创新方面，探索建立了精细化的规划管理综合平台。2018年12月，原武汉市国土规划局研发的控规升级精细化管理综合平台上线，这是全国首个通过精细化管理平台编制、管理和实施控制性详细规划的平台系统。该平台包括数据汇集、评估预警、仿真模拟、智慧决策四个模块，集成人、地、房、权属、设施、规划、审批等海量数据信息，通过“空间+时间”双重线索，实现信息串联整合和全生命周期管理，并通过“机器评估”方式，为规划设计“找问题”。虽然武汉规划管理综合平台主要针对的是控制性详细规划的实施评估，但“总规”同样适用这样的管理平台，“机器评估”方式有助于推动基础年度体检报告自动生成。
EIGA法是将预制合金棒作为电极，通过感应熔炼线圈和控制垂直送料速度的参数将旋转的棒料电极熔化并雾化的过程。[9-10]技术最早于1990年德国的Leybold AG公司发明。[11-12]从其工作原理模式可以得出EIGA法优点在于不使用陶瓷坩埚，减少母合金中的杂质，大大提高了雾化粉体的纯净度。同样EIGA法缺点也很明显，合金预制棒材相较于合金锭料成本较高，并且棒材合金均匀性对雾化后粉体化学成分有较大影响；控制金属棒材熔化速率的方式难以把握，容易造成液流断流和“断棒”使得导流管阻塞。
城市体检的基本任务是监测“总规”实施状况及阶段性实施结果，因而城市体检评估的基本内容就是对标“总规”内容，评价“总规”在实施中的执行情况如何，对阶段性规划目标与实施结果的一致性，尤其是各项强制性内容的落实情况进行监测和评价。2017年9月，住房城乡建设部发布的《关于城市总体规划编制试点的指导意见》中提出，要从城市发展目标和底线思维两个方面确定考核评价内容，建立以实现五大发展理念为导向的城市总体规划指标体系，重点涵盖人口资源环境、经济社会文化、城乡区域统筹、城乡基础设施和公共服务保障能力水平、社区服务、市民满意度等核心指标。与此同时，住房城乡建设部下发了《城市总体规划指标体系（试行）》。“总规”指标体系为构建各个城市的“体检指标要素”奠定了基础，使城市体检的基本内容实现可监测、可考核。
需要注意的是，“一年一体检”的年度体检与“五年一评估”规划评估的基本内容各有所侧重。年度体检的主要内容旨在检查、监测上一年度规划实施状况，即一年来阶段性目标的进展情况、指标的变化情况以及具体目标的实施明细，总结发现实施中的突出问题，提出下一年度实施工作的对策建议。年度体检无需面面俱到，应结合城市近期及年度规划核心目标、重要主题指标、重点地区聚焦及重点项目进展进行评估。“五年评估工作”则是对过去五年“总规”实施成效进行全面系统的评估，为修编规划奠定基础。
有关城市体检的工作机制和基本方法，包括北京在内的国内城市仍处于探索阶段。住房城乡建设部2009 年颁布的《城市总体规划实施评估办法（试行）》提出了一些原则性要求。例如，该办法提出城市人民政府应当按照政府组织、部门合作、公众参与的原则，建立相应的评估工作机制和工作程序，推进城市总体规划实施的定期评估工作；进行城市总体规划实施评估，要将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照，采取定性和定量相结合的方法，全面总结现行城市总体规划各项内容的执行情况，客观评估规划实施的效果。
完善城市体检评估机制的建议
山西省闻喜县已圆满完成了水利普查第一阶段的清查工作，12类普查对象空间数据采集与标绘工作已全部完成，并顺利完成普查静态数据和动态数据的预审与录入工作。两年的普查工作中遇到了许多问题，在处理中也得到一些启示。
第二，城市体检评估不仅要体现一种技术价值观，还要注重体现公平性、以人为本、民生优先等伦理价值导向。例如，适应城市规划向人本规划转型的趋势，城市体检评估指标体系应注重选取能反映居民实际需求的指标，在监测数据维度的多样性、精细化上下功夫。在规划目标指标体系方面，以往主要关注社会经济发展指标和物质空间建设指标，人的因素则作为核算物质空间的一个变量，如人均用地指标、人均公园绿地等等。真正实现以人为本规划的转型，依赖于对人的精准观测以及对城市空间中人的活动的把握。因此，体检评估监测数据要尽可能多维度，如需要掌握人的年龄结构、性别结构、收入情况、人口通勤与非通勤出行情况、消费水平等等。只有这样，才能建构精准的人口跟踪管理机制，在预判人口结构基础上制定、修正公共空间和公共设施供给指标，提升公共空间和设施规划与实际需求在空间上的匹配度。
第三，注重发挥城市体检工作中公众参与的实效性和参与方式的多元性。2015年中央城市工作会议指出：“一个城市的规划实施，最重要的就是要统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”。孙施文指出，由市民从使用者角度进行社会满意度评价是规划实施绩效评价的重要内容。社会满意度评价并不是要了解民意，而是需要他们对评价年限内规划实施的结果进行直接评价。城市体检工作中，调研市民对城市发展的满意度，了解公众对规划的认可、支持和评价情况，以市民的视角对“总规”实施情况进行客观反馈，既是城市体检评估的一个重要内容，同时也是公众参与城市体检的具体落实。此外，城市体检公众参与的方式上应适应大数据时代的新特点，可采用社媒数据对公众意见进行舆情监测，通过对全网抓取相关评论或观点进行文本分析，形成舆情分析报告，辅助调查和分析居民对社区生活、公共服务、交通出行、居住环境、生活便利性等要素的满意状况，实际上是将公众“主动谈及”有关城市规划的意见或建议转变为一种特殊形式的“参与”。
总之，城市体检评估机制在我国许多城市已初步建立起来，接下来的主要任务就是要逐步深化、逐步完善，建构城市体检工作健康发展的长效机制。
点评：“行动支部”就是要求党支部充分发挥战斗堡垒作用，冲锋在重大任务一线，把创新组织设置作为前提、把开展有效行动作为关键、把落实基本制度作为基础，让每个支部都围绕中心工作、重大任务行动起来，为推动各项事业的高质量发展提供坚强组织保证。苏州市委的做法值得借鉴和推广。
（作者系北京建筑大学马克思主义学院教授）
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