户籍制度改革视角下的农村宅基地资本化研究_农村改革论文

户籍制度改革视角下的农村宅基地资本化研究_农村改革论文

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       [中图分类号]F311 [文献标识码]A [文章编号]1003-7470(2015)-09-0015(04)

       新中国成立初期,出于重工业发展的需要,我国逐渐形成了以将农民禁锢在土地之上、保证农业生产稳定、控制农村人口过快流入城镇为主要目的的户籍制度。这种制度安排所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致农民无法自由流动、农村土地要素无法自由流动。目前,户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用被逐步地弱化,丧失了限制人口自由流动的功能,进而演变为排斥农村人口与城镇居民分享资源、维护城镇居民既得利益的制度工具。[1][2]户籍制度改革势在必行,但目前部分地区的户籍制度改革在深入推进的过程中遇到了“部分农民转户但仍然占有农村土地”的现实阻碍。[3]即户籍制度严重制约着农村土地的社保功能向资产功能转化,是影响农村土地制度改革的关键因素。[4]因此,户籍制度改革过程中农民地权关系的重构、土地权益的再分配可能是影响城乡一体化发展的决定性因素。[5]

       2014年1月,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》,其中指出:“在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这就意味着在明确标准、有偿使用、合理分配、严格管理的前提下,鼓励探索农村宅基地资本化改革,实现农民的土地财产权。[6]农村宅基地资本化是为了强化农村宅基地资本属性,促进宅基地的流动性,产生土地资源配置的帕累托效率,成为提高农民财产性收入的源泉。[7]

       户籍制度应该要与土地制度联动改革。[8]从这二者改革的逻辑角度讲,农村宅基地制度改革为户籍制度改革提供了内在动力,户籍制度改革为农村宅基地制度改革提供了必要条件。鉴于此,笔者基于户籍制度改革视角,在现行农村宅基地制度的特征与缺陷分析的基础上,阐述了户籍制度改革给农村宅基地资本化带来的动力与机遇,提出了户籍制度改革视角下农村宅基地资本化改革策略。

       一、以户籍制度为基础建构的农村宅基地制度:特征与缺陷

       城乡二元分割的户籍制度,决定着城乡差别的福利待遇,城镇居民可以享受城市医疗、教育、社保、公共服务设施等城市社会福利,而农民被排除在社会福利体系之外。为了保障农民的基本权利,农村宅基地制度安排应运而生,并且通过法律确定下来。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”,由此可见:第一,申请宅基地必须具有“村民资格”。第二,宅基地所有权属于集体经济组织,每个村民作为其成员可以无偿享有平等的使用权。但是,农民要想享受城市社会福利,必须取得城镇户口。

       对城镇居民而言,其以城镇居民身份享受着城市医疗、教育、社保、公共服务设施等城市社会福利,故其无法通过租赁、买卖的方式获得农村宅基地使用权。1999年5月,国务院办公厅《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》明确规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。2004年10月,国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”;同年11月,国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》要求:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年12月,《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重申“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。而且,农村村民的住宅只能转让给本集体经济组织内缺少宅基地的村民,绝对不能转让给本集体经济组织以外的人员,尤其是城镇居民。

       由此可见,自新中国成立以来,农村宅基地制度虽然几经变迁,但户籍制度仍然是宅基地分配的依据,拥有农业户口是获得农村宅基地的基本前提。特别是在1958~1970年之间的城乡隔绝、人口基本不流动的时期,农村的户籍和地籍高度重叠,甚至是合一的。

       在城乡二元分割的户籍制度、土地制度下,农村宅基地利用缺陷是显而易见的:城乡建设用地流动凝滞使得大量集体建设用地处于沉睡的资本状态,空闲用地占村庄用地比重达10%~15%。[9]在我国全面推行国有土地有偿使用制度以后,土地突然释放出来的经济价值,必然对长期基于土地非商品属性、无偿使用、禁止流转制度的农村宅基地使用权制度产生极大的冲击。工业化、城市化的推力以及土地增值的强大拉力,要求强化农村宅基地的资本属性。[10]

       二、户籍制度改革中的农村宅基地资本化:动力与机遇

       如果从制度变迁的动力角度来审视农村宅基地资本化改革过程,那么其动力来源也取决于两大系统:一是外生系统的输入力量的影响;另一个则是内生系统的变革所产生的力量。户籍制度改革后农村宅基地资本化改革在动力来源上的一个明显变化,就是变单一的外在发展为内在发展与外在发展的有机结合,且外在发展的内容也有所不同。

       1.外在动力:户籍管制放松、人口自由迁移与宅基地资本化改革

       一直以来,由于国家主要通过户籍制度对人口、资金等要素流动进行控制,政府也就成为了农村宅基地制度安排的唯一推动主体。在农村宅基地制度安排上,政府作为唯一供给主体,按照城市优先发展战略和社会经济宏观发展规划,有计划地发展若干城市,农村宅基地被赋予捆绑农民的功能。在农村宅基地资本化改革决策中,政府处于主体地位,是决定农村宅基地资本化改革方向、速度、形式、战略安排的主导力量。在这种格局中,农村宅基地制度变迁的过程具有浓厚的政府行政色彩,农村宅基地制度的政治、文化等方面的动因、功能往往优于经济动因、功能。具体表现为:法律严格限制着宅基地使用权的流转、租赁、抵押,不承认农村宅基地的资本属性。

       不可忽视的是,在城乡统筹发展过程中,农村宅基地制度变迁的外在动力也在加强。这种外力,还不是指行政力量,而是指户籍制度改革。即户籍制度的松动成为了一些地区农村宅基地资本化改革的新动力,并使得这一地区的农村宅基地制度状态具有一些新的特征,诸如:农村宅基地资本化改革的动力不是主要来自工业化、城镇化的土地需求,而是户籍制度放松了对农民自由流动的限制,以及城乡居民享受福利的区别对待,导致农民对城市生活的追求,等等。事实上,不仅仅是经济发达地区,其他地区如成都、重庆也出现了同样的情形,甚至不同地区由于户籍制度改革的力度不同,农村宅基地制度创新力度也表现出不同的特点:在户籍改革力度较大的地区,农户宅基地退出的意愿相对较大,户籍制度改革对农户宅基地退出决策发挥着较强的促进效应。[11]通过户籍制度的改革以及相关配套措施的完善,落实转户居民的基本权益,从而形成科学有序的常态机制和合理的人口分布。

       户籍制度改革的深化,将推动农村宅基地资本化改革的内在发展与外在发展相交织局面的出现。事实上,在现实生活中存在的单纯的内在发展型与外在发展型,与各种限制人口及其他经济资源流动的制度障碍的存在不无关系。户籍制度的彻底放开,各种具有地方保护主义色彩的市场封锁被打破,以及相关制度的配套,对于推动农村宅基地资本化改革将起到重要的作用。

       2.内在动力:户籍福利功能弱化、土地财产功能显化与宅基地资本化改革

       城乡统筹发展以来,农村宅基地制度变迁的动力呈现出明显的内在发展作用加大的态势。一个明显的事实:随着就业格局的日益多元化和大量农民工的进城务工,户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用在新的历史时期被逐步地弱化,黏附于户籍制度之上的各种资源配置和权利分配的福利功能也被逐步地弱化,“户籍”概念早已徒有“符号”意义。2013年的政府工作报告中也提出,要加快推进户籍制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。

       与此同时,随着农村市场经济的建立和完善、工业化和城镇化的快速推进、城乡统筹的发展对农村土地制度产生了重大影响,农村土地的财产功能日益显化,具体而言:市场经济要求赋予土地这种最基本的生产要素以资产属性,改变无偿使用的农村土地制度为有偿使用,用市场手段促进土地要素的合理流动,从而提高土地资源配置效率;工业化、城镇化需要占用大量的土地,土地需求量急剧增加,土地变得更为稀缺;城乡一体化的发展促进了城乡人口流动,改变了农村人地比例关系。综上所述,土地需求量的增加、土地资产属性的显现以及人地比例的变动共同冲击着现行的农村宅基地制度。

       在户籍制度福利功能弱化和农村土地财产功能显化的推拉作用下,农村宅基地的配置机制正在发生变化,由政府主导型向市场主导型转化。这一格局不是单一户籍制度改革所能带来的(当然户籍制度改革也应包括在内),但肯定是户籍制度改革之后所必定出现的。市场主导型的调节机制,是经济市场化的必然产物,顺应了经济体制转轨的大趋势。而建立市场主导型的调节机制,总体上说就是要发挥市场机制在城乡人口、资源要素自由流动和相对聚集、城乡之间的竞争与协调以及城乡关系调整中的基础性和主导性作用。具体而言,应体现在以下几个方面:①城镇化的总体格局与规模,主要由市场调节;②城乡人口、土地要素流动和配置,均应主要由市场调节;③承认农村宅基地的资本属性,农村宅基地使用权流转与否,由市场调节,而不是法律上的强制约束。

       三、户籍制度改革中农村宅基地资本化改革策略

       当前,广大农民的最大权益就是土地(承包地、宅基地)权益及其实现,而二元户籍制度却最大程度地束缚了农民土地权益的实现。因此,必须站在城乡一体化发展的高度,做好户籍制度与农村宅基地制度联动改革的“顶层设计”,通过组织的设计、流程的重组,明确政府与市场的关系,让改革焕发新的活力。

       1.以还权赋能为重点,显化宅基地资本属性

       “还权”是把法律法规赋予农民的宅基地收益权、处分权等权益还给农民,恢复农民应有的财产权利;“赋能”是让农民作为市场主体拥有发挥和处置宅基地权利的自主能力。对此,首先应构建以《土地管理法》为基础的农村土地法律制度体系。根据我国农村土地利用和管理现状,结合现行的相关法律,对《土地管理法》进行修改,确认农村宅基地的资本属性,确立农村宅基地使用权的行使主体、程序、条件、监管以及责任制度。其次应尽快完成农村宅基地的确权、登记、颁证工作。设定全国、全省统一的确权、登记、颁证时间表,保证土地产权清晰、主体权责明确。

       2.以收益共享机制构建为关键,保障农民土地权益

       农村宅基地资本化收益共享机制构建的核心是要明确各主体的角色定位、协调各主体的利益关系。对此,首先,应明确政府职责。地方政府及相关部门应按照工作职责,制定政策措施,编制实施规划,做好政策宣传、技术指导、项目审核、纠纷调处等服务工作,通过典型示范,引导农村宅基地流转、整理及开发利用。其次,应发挥市场配置资源的决定性作用。通过组建集体资产管理公司等方式,培育合法的农村市场主体,探索农村土地生产要素与金融资本、社会资金有效对接的路径和办法,采取市场化方式推进农村宅基地资本化。第三,应赋予农民独立的主体地位。农民集体和农户自主决定是否参与、如何筹资、收益分配、权属调整等重大事项,涉及农民集体产权的由农民集体讨论决定,涉及农户产权的由农户自主决定。

       3.以户籍制度改革为保障,推动宅基地与户籍制度联动改革

       在户籍制度福利功能弱化和农村宅基地资本功能显化的推拉作用下,农村宅基地的配置机制正由政府主导型向市场主导型转化。这在客观上就必然促使着以农村宅基地制度改革为核心、以户籍制度改革为保障的联动改革机制的构建。对此,首先,应加大户籍制度改革力度,进行户籍制度的功能重构和组织建构,逐步剥离户籍制度附带的城乡差别的社会福利。其次,应加快建立城乡统一的劳动力市场,建立农村劳动力向非农领域有序转移机制,构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制。第三,应推进城乡公共服务一体化,建立与财政转移支付相结合、无差别、全国统一的基本生活、医疗、教育、失业、养老等社会保障。

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