社保制度改革取向与社保基金入市的途径，本文主要内容关键词为：制度改革论文,取向论文,社保论文,社保基金论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前我国社保制度改革的困境
我们应该肯定地说，当初我国社保制度的设计是超前的，思路是对头的，方向是正确的；它参考了许多国际经验教训，既考虑到老龄化和财政可持续性问题，又有兼顾了再分配作用的因素，设计了目前这样一个“统帐结合”的半积累制。
但是目前我们是否有能力或有条件来按照设计目标和国际惯例来“运转”这个制度呢？可以说，现在存在着三个较大的困难。
第一个困难是如果按照最初的设计“做实”个人账户，转型成本是“躲不掉”的，是个迟早要解决的问题，长期“空帐”运行下去会产生许多恶性循环的制度怪圈，久而久之，必将积重难返，难以自拔。例如，制度设计上的问题导致在缴费行为中出现防不胜防的“道德风险”；严重的逃费现象导致缴费不足，从而难以提高统筹的水平，进而严重影响全国劳动力市场的形成；低层次的统筹水平必然导致中央政府与地方政府之间的博弈中使地方政府发生“道德风险”的机会越来越多，贫困地区只能请求中央政府的财政转移，而有节余的富裕省区地方政府就有藏匿信息以避免“一平二调”的动机，从而导致一些富裕省份节余的社保基金沉淀在地方，中央“调不动拿不走”，而另一方面中央政府又不得不对大多数省份进行转移支付，社保基金形成严重的资源误置和浪费，加重了中央政府额外的财政负担；地方政府之间的如此博弈将会陷入新一轮“道德风险”的攀比与恶性循环之中，中央政府的“父爱主义”会处于不断的尴尬矛盾之中，在判断和甄别的过程中无疑会加大制度运转的交易成本，降低了行政效率；更重要的是，沉淀在地方的社保基金将会成为资本市场的一个潜在风险源，诸如房地产开发、炒股票、企业融资借贷将会遍地开花，在现实中这已是公开的秘密，有些报章和网页时有披露；失控的“地方社保基金”会成为局部地区和行业经济过热以及干扰金融市场的一个重要根源；此外，目前的制度的设计中“便携性”较差，覆盖面难以进一步拓宽，尤其是农民工难以覆盖进来，等等。
第二个困难是“做实”个人账户的钱从那里来，即由谁来支付这笔转型成本，是由国家一次性“偿还”给在计划经济时期“欠”下的旧债，还是由这一代人负担或几代人均担？对于后者来讲涉及到一个代际公平问题和许多技术细节，而对于前者来说更是困难重重。根据辽宁试点经验的推算，“做实”个人账户所需要的预筹资金仅中央政府单方面的转移支付就需要几千亿人民币。这个问题的实质是个“钱”的问题。前年国有股减持的实践无疾而终，国有股划拨的命运前途未卜，社保基金入市道路坎坷，远水不解近渴。那么，目前“做实”个人账户最现实和便捷的途径似乎只能是进行转移支付。
第三个困难是，如果说“钱”的问题是个“硬件”的话，只要下决心还可以解决，那么，还有第二个困难，可以说是个“软件”的问题，即资本市场的现状能否容纳和承担社保基金增值保值的使命。“做实”个人账户的目的显然不是为了“做实”而“做实”，而是为了实现“自我保障”的目标，为了将个人账户内的缴费投资于股市以提高制度的支付能力和财政可持续性；将个人账户的缴费仅仅存入银行以获取很低的利率显然就失去了“做实”账户的本来意义。这就自然涉及到投资的技术设计，是采取集中型还是分散型投资的模式？具体的投资制度设计显然要适合我国目前资本市场特点和现状，需要时日进行调研论证，需要充分和具体的分析与思考，因为它直接涉及到几千亿人民币的资金安全和老百姓对政府的信心问题，具有浓厚的政治色彩，不仅是个增值保值的收益率问题。那么，目前我国资本市场的现状能否适应和容纳社保基金的投资呢？学界的看法会见仁见智，但总的来说，持怀疑态度的人会比较一致地认为，成熟的资本市场应该具有诸如足够的投资工具和产品、良好的市场秩序、科学和严密的监管体系、完善的法规制度等。只有十年发展历史的资本市场显然还有很长的路要走，它还很幼稚。减持国有股这样一个符合国际惯例的非常规范的市场行为遭受挫折，这就是一个前车之鉴。
上述三个困难的分析可以得出这样一些结论：第一，如此“空帐”运转的“统账结合”制度不应再继续下去了，已经到了非改不可的程度。否则，它不仅是制约社保基金能否购买股票进而提高其增值保值能力的问题，而是可以影响到能否将社保制度的改革按照预定目标成功地进行下去甚至影响资本市场和国泰民安的社会稳定大问题。第二，“做实”帐户有“做实”的困难，目前条件还不太成熟，在这方面，我们还没有条件向美国学习。美国设计了从现收现付制向半积累制过渡的改革三个方案，对于个人账户中的个人缴费采取的都是分散型投资模式。但是我们知道，美国的资本市场是发达国家中最成熟的市场之一，并且，它的诸如401(k)、IRA、403(b)和TSP养老计划等几乎全部私人企业养老计划都是在股市里运作的个人投资型账户，具有100多年的丰富投资管理经验和一大批职业专业技术人员队伍。 在这样一个如此成熟的资本市场里尚且还频频出现企业养老基金的诸多损失惨重的“安然事件”，尚且始终不敢将其社保基金投入到股市，更何况一个只有10年历史的“娃娃市场”对于社保基金的投资其结果将意味着什么了。第三，根据我国的上述国情，我们必须另辟蹊径，不改不行，完全照学照搬也不行，必须要根据自己的国情尽快地走出一条适合自己的道路。换个角度讲，就社保制度和社保基金的投资管理来说，“政府直接控制型”不适用于我国，因为我国社保制度的设计是“统账结合”的半积累制；“完全市场型”需要天文数字的转型成本，且我国资本市场不发达，这种模式显然也不适合于我国；“政府间接控制型”即中央公积金模式也需要全部“做实”个人帐户，还存在诸如“社会投资”、资产流动性较差、坏账较多、收益率低下等好多问题，这种模式也不适用于我国。既然世界银行的上述三种分类都不适用于我国，那么，我们就只有在我将之称为的第四种类型即“混合控制型”来考虑我国社保制度改革的取向和社保基金入市的途径问题了。
二、“名义账户制”是社保制度改革和社保基金入市的可选方案之一
“名义账户制”是“混合控制型”中的一种，采取名义账户制不但可以成为下一步社保制度改革的一个可选方案，也可以成为社保基金理性化进入资本市场的一个捷径。在这方面，我们不妨可以研究一下欧亚六国的几年前实现现收现付制转型的这个成功经验。可以说，名义账户是个制度创新，是个历史性的创举。
“名义账户”制的学术称谓是“名义缴费确定型”或“缴费确定型的现收现付制”模式，也可以被认为是“待遇确定型现收现付制”的某种变型，从本质上讲，是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的混合模式。从融资的方式来看，其社会缴费直接用于支付当前的退休者，但它又不同于传统的待遇确定型的现收现付制，因为在“名义账户”制度下，每个工人建立的个人账户是“名义上”和“模拟的”积累制，而不是真正意义上即“资本化”的积累制，可以说是事实上的“非积累制”；这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入资金。从养老金给付的条件和规则来看，虽然个人账户中的资产是“名义”性质的，但退休金的给付标准原则上讲却是严格按“缴费确定型积累制”规则运行的，其标准主要取决于记入个人账户缴费的积累、“名义资产”的投资增值、“名义资产”转成退休年金的计算公式、退休给付指数化的公式等，上述四个因素的合计便是养老金津贴给付的标准。从投资方面来看，它完全可以采取中央集中投资管理的办法，既避免了巨大的转型成本，又避免了转型国家资本市场不发达的困境；从国情适应性上看，它具有很大的灵活性和可塑性，完全可以根据本国的具体国情予以适当的变形和附加某种特殊功能的制度设计；在理论上，它解决了个人产权明晰化、个人权利与责任的统一、国家责任与个人利益的统一等问题，从而解决了社保基金入市的资格和法理问题；在实际操作中又解决了许多投资制度的设计难题，使投资风险得以最小化。
从上述“名义账户”的内容可以看出，它与“中央公积金”的运作模式非常相像，其唯一的区别在于中央公积金制度中个人账户是“实”的，而在“名义账户”里则是“空”的，是“虚拟”的，其它特征基本都是相同的。
很显然，采取“名义账户”制对于在目前我国的具体国情是非常适应的：它既可以避免天文数字的转型成本，又可以避免资本市场不发达而导致的投资损失，其政策涵义主要是指：第一，其现收现付制的融资方式将绝大部分缴费已经用于支付给当前退休的一代，较小的余额规模没有很大的投资增值压力；第二，即使存留的余额是一笔数量可观的社保基金，其投资方式也完全可以采取“中央控制”的方式集中投资于某种安全性较好的诸如“中央政府特种社保债券”之类的金融工具以避免资本市场的风险和分散型个人投资决策模式下来自资本市场的不确定性。
名义账户制又可以分为两种，一种是缴费完全划入个人账户，另一种是将其一分为二，划入个人帐户一部分，实行现收现付一部分；前一种的特点是可以将政府的财政责任降到最低点，后一种具有一定程度的再分配作用。至于具体采用哪一种，在第二种中划入个人帐户比例有多少，那就要看决策者的制度设计目标的选择了。对我国来说，不管采用哪一种，都不需要转型成本就可以尽快完成“入市”的法律准备工作，并且可以像欧亚六国那样，“入市”养老基金的比例与划入个人账户的缴费比例可以对称，也可以不对称，具有较大的灵活性。
瑞典和意大利等欧亚六国从1996年开始从现收现付制开始向“名义账户制”转型，取得了令人羡慕的成绩，实现了平稳的过渡，引起了世界银行和其他国际组织的高度关注，世界银行许多经济学家给予了极大的兴趣并予以跟踪研究。世界银行在刚刚过去的9月28-29日在瑞典举行了一个国际学术研讨会，会议的题目就是“名义账户养老保障制度”。在世界银行举办的学术活动中，以一种社保模式来命名的会议还是不多见的。来自西班牙、日本、法国和德国等国的学者分别提交了对本国引入名义账户的可行性问题研究的论文，欧盟也将派员出席了会议。如此之多的发达国家对这个模式产生如此浓厚的兴趣足以说明它对制度转型过程中避免巨大转型成本具有很大的吸引力；据悉，捷克和俄罗斯等一些经济转型国家也正在对其引入名义账户进行可行性研究。学界普遍认为，名义账户制对经济转型国家社保制度的改革具有重大的潜在意义，在不久的将来，很可能成为重要的可供替代的模式之一，在这些国家中普及开来。虽然美国在两年前就制定了三个半积累制的过渡方案，它根本不可能采取“名义帐户制”，“名义帐户制”也不适用于美国，但它还是引起了美国经济学界和官员的高度重视，不但美国的学界成为研究“名义账户制”人数最多、成果最前沿和最权威地方，而且国会也不止一次地曾邀请瑞典“名义账户制”的制定者和设计者不远万里赴美参加听证会并做证词。
归纳起来，“名义账户制”具有很大的灵活性，对我国完善社保制度和深化社保制度改革具有一些特殊的意义，可以纳入决策者的视野范围，将之作为可选方案之一予以考虑。我国实行“名义帐户制”将具有如下优势：
第一，在很短的时间内就可以完成社保基金入市的制度设计和转型，节省时间和制度交易成本，为今后向逐渐“做实”个人账户的半积累制甚至完全积累制过渡做好制度准备。在“名义账户”制度下，中央政府就可以将一部分缴费余额投资于资本市场，这样，“入市”的基金部分限定在“名义账户”制度之下、“名义产权明晰化”基础之上和个人账户的“名义资产”之中，从一开始就进入一个符合国际惯例、在法制轨道上运行的理性化投资行为模式，从而把作为资产所有者的缴费者个人和作为投资管理者的国家二者之间的潜在投资风险与收益以法律的形式固定下来，可以大大减少政府的财政负担和投资风险，没有制度上的后遗症。
第二，“名义账户”制为降低缴费比例和下调替代率、为制定一个“大社保”计划提供了政治上的可行性和调整的机会。实施“名义账户制”是降低社会基本养老缴费标准（减少企业负担）、降低替代率（下调给付标准）的一个社会震动最小、政治上最具可行性的途径，是从根本上发展和“再塑造”第二甚至第三支柱的“一揽子设计”的一个机会。欧亚六国的一条重要经验是，在设计第一支柱“名义账户”制度的同时，将第二支柱即企业补充保险一揽子予以考虑进来。欧盟委员会在2002年发表的一份研究报告中为欧盟成员国和候选国设计了向“名义账户”制过渡的三个方案中都将企业保险放到了非常重要的绝对不可或缺的地位，认为，在“名义账户”制引入之后替代率将下降到36-45%，所以必须同时建立起一个完全积累制的、强制性的补充保险体系，并且向私人市场开放，使之完全市场化。而我国目前企业补充保险正处于起步阶段，覆盖率很小，据2000年的统计，企业补充保险覆盖的人口只有560万，占国家基本养老保险即第一支柱覆盖人口的5.3%。这样一个极不对称和很不协调的企业保险制度既不利于资本市场的发展，造成资源浪费，同时又增加了国家的财政负担。发达国家资本市场中企业养老基金几乎占了半壁江山，这已是不争的事实，也是市场经济发展的必然趋势。
第三，“名义账户制”具有良好的“便携性”，有利于劳动力的流动和统筹范围进一步扩大，进而有利于促进全国大市场的形成，提高国家的整体风险集合能力。良好的“便携性”和统筹水平的提高可以促进劳动力的自由流动，企业、部门和地区之间几乎完全消除了障碍，为建立全国范围的统一大市场开辟了道路，即使一步到位实行全国范围的统筹也不存在技术上的任何障碍，没有任何附加成本。
第四，“名义账户制”有利于非正规部门就业人口参加社会保险，扩大参保率和覆盖面。良好的“便携性”明确了个人产权，使“购买”保险成为可能，这将有利于提高非正规部门就业人口和灵活就业人口的参保比率，在制度上为他们增加了参保的机会，既扩大了保险覆盖率，又扩大了费基，起到了事半功倍的作用，使社会保障制度进一步趋向完善。据2001年的统计，城镇和集体单位职工总数减少了5000万，而同时，个体工商户和自由职业者增加到2000多万，进城务工的农民工8000万；在这些人口中，保守地估计灵活就业人口也在1.3亿以上。由于这些人口没有签订正规的劳动合同，所以他们目前没有参加任何社会保险。而同年城镇就业者为2.4亿，其中参加保险的人口仅为1亿多一些，占44.4%。
三、“全国社保基金”的出路
从国际惯例上讲，中央政府设立的用于社保预筹基金的基金，如果其资金来源主要是财政拨款或其他收益，而与缴纳保险费的未来受益人没有任何内在精算关系的话，那么这种专门用于投资收益目的的投资基金就应该被认定为是“风险投资基金”，它就应该离开本国的资本市场，而应该专门为国际资本市场而设计。这显然是为了避免给国内资本市场带来负面冲击的影响，避免“与民争利”，避免陷入市场监管者与投资者之间利益冲突时的尴尬与矛盾，避免对目标（上市）公司的正常经营产生政治干预，避免腐败的产生。例如，2001年爱尔兰将电信私有化的收益一次性注资建立了一个“全国养老储备基金”（NPRF，还有少量融资来自财政转移和个人额外增加的缴费）。爱尔兰这个基金的投资战略是完全面向国际资本市场的：其投资策略是债券20%（欧元区），股票(80%)，其中欧元区40.9%，美国23%，日本4.4%，太平洋1.3%，世界其它地区10.4%。再例如，挪威盛产石油，在2002年的GDP中石油收入已占16%；为减轻未来老龄化为社会养老带来的财政负担，将一部分石油的物理储备置换为金融资产，为子孙后代转移一部分财富，挪威政府1997年建立了一个“石油基金”，总共转移了6930亿克郎，全部用于投资国际资本市场。挪威财政部对投资战略做了这样的原则规定：在资产分布结构中，“固定收入工具”应占其总资产的50-70%，股票工具30-50%；在前者中，对欧洲、美洲和亚太地区的投资比重应分别为45-65%、25-45%和0-20%；在后者中，欧洲为40-60%，美洲和亚太地区40-60%。
我国“全国社保基金”走向国际市场，既符合国际惯例，在一定程度上和相当时期内又可以为缓解人民币升值的压力做出一定的贡献并成为为之做出努力的具体表现。
综上所述，我们可以认为，当前“全国社保基金”的最终出路应该是“顺势”将之改造成一个“国际风险投资基金”，离开国内资本市场，独立于国家的基本社保制度，作为社保制度以外的一个“补充制度”将之建设成为一个蓄水池，与社保制度平行运转。