关于我市财政困难成因及对策的思考，本文主要内容关键词为：成因论文,我市论文,对策论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
龙泉市地处浙西南山区，交通不便，经济欠发达，境内“九山半水半分田”。由于受传统的历史沿革和封闭的自然条件制约，长期以来经济结构单一，以农（林）业为主的自然经济不仅制约了地方经济的发展，也造成了本级财政的困难。虽然20世纪80年代中后期随着木材开放政策的刺激，地方财政经济状况曾一度得以改善，但由于当时未能及时抓住机遇，引导整个经济结构的调整和转型，因此，随着国家经济体制向市场化转轨和财政体制的相应改革，这种资源依存型经济受到了极大冲击，体现在财政上，就是其运行一直处于低迷、困顿状态，甚至出现负增长。从1993年开始出现“分灶吃饭”以来的第一次赤字99万元，到1998年我市累计赤字额已高达1669万元。1995年起，为了扶持经济欠发达地区经济发展，省里开始实施“两保两挂”财政政策。政策运行以来，我市地方财政状况得到了很大好转，从第一轮政策执行情况看，95-97年地方财政收入分别增长了15.40%、14.21%、4.37%，平均增幅为11.14%；地方财政收入增量上交省20%部分三年合计共622万元，而同期获得省财政补助1694万元；三年中，除1997年由于国税部门未完成“两税”任务，从而影响年初预算可用财力，出现财政赤字外，其余两年均实现了当年财政收支平衡。从1998年“两保两挂”第二轮开始，省财政厅又充分考虑我市的实际困难，并结合边际效益逐渐递减的问题，对我市的体制补助基数进行了特殊调整。同时，在预算、行财、社保、农财、企财各口的专项资金安排上，给予了我市极大的倾斜，使我市财政在困境中基本保持了运行的相对平稳。如果近年来没有省财政厅的大力支持帮助，我市财政连维持最基本的政权运转的支出需要都难以实现。1998年底，新一届市委、市政府针对龙泉实际，果断提出了“二次创业”的总体发展战略，并着手进行艰难的经济结构调整，目前，调整政策已初显成效，2000年我市财政总收入首次突破亿元大关，地方财政收入也取得了较大增幅，但由于收入基数比较低，因此，绝对额增量仍很少。同时，由于受尖锐的财政收支矛盾和巨额历年赤字挂帐的严重影响和极大制约，以及受诸多政策性增支特别是社会保障增支因素的影响，地方财政支出刚性增长的态势愈加显现。因此，目前我市财政收支形势仍然相当严峻，困扰财政正常运行的深层次矛盾和问题依然十分突出，地方财政摆脱困境不可能一蹴而就，而将是一个长期的、艰苦的过程。
一、我市财政经济的困难及其成因
1、由于自然、历史及经济条件的制约，二十世纪九十年代以来，我市财政经济形势相当严峻。
我市素称“浙江林海”，财政收入历来以木材为大宗。特别是上一世纪八十年代中期，随着木材的开放政策，本级财政取得了暂时的“超常规、跳跃式”发展，但从当时的收入结构看，来自木材的收入占了总收入的一半以上，1985年这一比重更达63.87%。这种畸形收入结构所带来的暂时的“收入高幅增长”虽然给同期的财政支出安排创造了较大的回旋余地，但由于当时理财思想上存在的“重消费、轻积累”的偏差，使仍然单一的资源型经济结构带来的暂时的表面的经济繁荣犹如“昙花一现”，不仅不利于九十年代的经济发展，而且也使后一时期的地方财政由于财源匮乏而困难重重。九十年代以来，随着木材替代产品的广泛研制开发，导致了原木市场的萧条，再加上优质木材的逐年减少以及粗放经营等原因，使来自木材的收入比重在逐年大幅下降，到目前，仅占到8%左右的份额。可见，林业这一原有的支柱财源已逐渐萎缩。同时，在完全竞争的市场经济下，由于交通“瓶颈”制约和信息的相对闭塞以及因技改投入匮乏而导致的技术落后、设备老化，使我市的工业老企业发展难上加难，这也给组织收入带来了很大困难。随着老财源的日渐枯竭，而通过“二次创业”调整结构、发展经济所带来的新兴财源又尚需时日，因此，近一时期本级财政的运行空间仍将十分狭小，摆脱财政困境、实现财政振兴不仅是一个长期的目标，而且初步扭转当前地方财政恶性循环的被动状况，维持最基本的正常性支出和实现低水平的财政收支平衡尚有很大难度，离不开省级财政的大力扶持和帮助。
2、“两保两挂”下的地方财政收入虽然实现了较高增幅，但绝对额增量却很少，且收入增长具有不稳定性。
“两保两挂”政策是我省“分税制”下完善省对下财政管理体制，使之逐步向财政转移支付办法过渡的一种摸索和尝试，也是财政扶贫的一个创举。六年来的实践证明，这一政策不仅有利于落后地区发展经济，而且有利于促进增收节支、消赤保平。在第一轮体制运行中我市地方财政收入实现平均增幅11.14%，2000年更高达28.97%。但由于我市收入基数低，因此，高增幅却不能带来高增量，2000年收入绝对额增量也只不过1406万元。同时，近年来收入的主要增长点为来自建筑业的营业税及各项相关地方税收，而这又主要得益于推进城市化所带来的基础设施建设的加快和房地产业的发展。由于建筑业发展的时段性和非长期性，因而将使我市地方财政收入呈现增长乏力和不稳定状态。
3、随着增支因素的进一步增多，平衡年度预算的难度加大。
地方财政除保证各项法定重点支出所需的资金外，还要承担沉重的救灾、救济、养老保险、公费医疗等社会保障支出以及调整收入分配政策所带来的大幅增资支出。特别对于急速扩大的社会养老保险收支缺口的补助支出，对于一个保证“吃饭”尚且“捉襟见肘”的县级财政而言，更是“雪上加霜”。近年来，我市社会养老保险遇到了严重困难。主要表现在一方面由于原有工业老（小）企业多而形成的企业离退休人员多，赡养负担重；另一方面由于企业经济效益差，关停并转企业多，正常缴费的人员少，赡养比例高。目前，享受人员已达4100人，而正常缴费的人数不足10000人，赡养率为40%强。同时，企业生产不正常也给基金征缴工作带来了严重困难。2000年在省政府的关心、支持下，实现了当年基金收支平衡，但到2000年底止，我市企业养老保险基金尚有滚存赤字174万元，今年预计收支缺口又近1000万元。为了贯彻落实中央的“两个确保”，财政兜底责无旁贷，但对于一个保证当年预算内“吃饭”支出尚有巨额缺口的困难县财政而言，要尽到兜底责任是无法想象的。
4、巨额滚存赤字挂帐和省借财政周转金严重地困扰着地方财政运行。
目前我市财政预算内累计赤字达1519万元，实行“两保两挂”以来，为了“保平衡”，又累计调入资金2786万元来弥补收支缺口。这一切，都严重影响了国库资金的调度。同时，巨额省借财政周转金以及市政府担保的世行贷款、“黑字还流”等的存在，也愈加成为地方财政的现实风险。1998年省财政停止了财政周转金借款，并要求各地归还原有借款本金和占用费。目前我市尚欠省财政周转金本金4426万元，世行贷款、“黑字还流”等贷款本金及利息共计1986万元。我市借入的省财政周转金，基本上用于国营老企业，特别是96年，为确保“两税”任务完成，市财政从省借财政周转金中借给企业用于交纳企业欠交“两税”达700余万元。而目前，这些企业大部分都已经破产、歇业和解散。其中，已经法院裁定并已进行财产分配，确定财政周转金债权清偿率为零的企业共有17户，由此造成财政周转金本金1487万元无法回收。可见，目前我市绝大部分的省借财政周转金已经回收无望，而同时省财政却对周转金的回收制定了严厉的措施，并严格执行，甚至不惜采取从体制结算中扣款的强硬手段，因此，归还财政周转金的包袱又完全落到了本级财政的肩上，而且这是一个难以回避的现实的巨大风险。
二、当前及后一时期对策的思考
以上分析表明，导致我市财政收支矛盾日益尖锐化的因素是多方面的，但提纲挈领不外乎两点，那就是财源的相对短缺、匮乏和支出的绝对刚性增长。因此，对于“脱困、兴财”问题，任何单纯从增收或单纯从节支方面加以认识、探讨，亦或就财政论财政的方法和思路都是片面的。财政既是一个经济问题，也是一个政治问题，归结起来是一个社会问题，它来源于经济，主要服务于上层建筑，同时又影响着或作用于经济的发展。因此，研究财政问题，离不开经济和社会。同样，对于财政困难的对策取向，也必须“双管齐下”，同时展开财源建设和支出管理两方面的思考。只有“两手抓，两手硬”，才不致作用力的彼此消长，而且也符合中国传统的“均衡”思维。
1、发展经济、涵养财源是振兴地方财政的必由之路。
财政的振兴，离不开经济的发展，毛泽东同志曾经指出：“未有经济不发展而可以使财政充裕的。”因此，要从根本上扭转我市财政的被动状况，还是要大力涵养财源，广开财路紧紧围绕经济建设这一中心，认真贯彻执行“两保两挂”的思想精髓，不断扩大经济总量，大力优化经济结构，努力培植新的经济增长点。发展经济，就是要讲究生财之道。当前，我们面临的是一个如何生财，生什么财的问题。我们认为，建立在市场（商品）经济基础之上的财源是没有一成不变的，如果不及时做好新老财源、主次财源的更新替换，财源就会衰竭和枯萎。林业曾经作为我市的一个最主要经济产业，为我市财政的发展做出了积极贡献，当然，今后林业仍将可能是我市的重要财源，但我们决不能一味地把眼睛只盯在林业上，要积极努力地培育、开发潜在的新的财源。1998年下半年，市委、市政府提出的“二次创业”总体发展战略，为涵养财源，增强收入后劲提供了契机。
(1)结合龙泉实际，做好“山水”文章。我市是一个山多、田少、人口集聚程度低且交通不便的山区农业县（市），涉农（林）收入一直是本级固定收入的重要来源。因此，充分利用农林产品的资源优势，大力发展创税农业应该而且可以成为地方财政收入的主要增长点。要彻底改变过去那种农业不能富财政的旧观念，在原有主体财源——林业由于资源、市场等诸多因素影响逐渐衰竭的同时，积极跳出传统“小农思想”的缚束，加大调整力度，制定一系列政策、措施，引导、推动农业的产业化经营，大力发展“一乡一品”、“一村一品”，扶持农业龙头企业，促进基地化、规模化农业开发，并在农产品精深加工上取得较大突破，是一个明智之举，也是一条必由之路。同时，努力构建生态环境体系，以加快旅游业开发来带动整个第三产业的发展，从而为增加地方税收入创造一个稳定、可靠的来源。发展旅游业必须重点解决三个难题：改善交通、搞好规划、引导投资，其中，解决交通“瓶颈”问题是重中之重。当然，交通建设投入是巨大的，在地方财政十分困难的情况下，必须积极想方设法通过多渠道筹资逐步加以解决。同时，改善交通又迫在眉睫，决不能存在任何“等、靠、要”的思想，只有大胆按照市场化机制运作，才能“杀开一条血路”，最终彻底打破“瓶颈”，带动龙泉整个经济的腾飞。
(2)通过“四两拨千斤”机制扶强扶优，促进骨干工业企业发展和特色经济园区的形成。近年来，本级财政尽管困难重重，但仍积极安排资金通过财政贴息等手段拉动银行信贷资金投入市定骨干工业企业的技术改造和新产品开发，目前，这种“四两拨千斤”式“乘数效应”已经取得巨大效果。实践证明，财政贴息是财政特别是困难县（市）财政拉动经济发展的最有效、最重要的手段之一，通过这一手段，可以使单一投资逐步改变为投资多样化和投资主体多元化，从而有利于企业多渠道融资机制的形成，进而促进生产发展，因此，今后仍须十分重视财政贴息手段的运用。同时，继续把发展个体、私营经济作为经济的主要增长点，制定和实施企业集聚、行业分类和技术进步规划，形成区域决状特色企业，加快培育竹木加工、五金汽配、青瓷宝剑、绿色食品加工等支柱产业。建立特色经济园区，有利于形成集中优势，提高园区内企业的抗市场风险能力，因此，继续制定相关优惠政策，引导园区的形成和完善，是十分必要的。
2、强化支出管理，努力构建公共财政的支出框架。
强化财政支出管理是振兴财政的一项重要任务，我们一定要紧紧抓住实施“两保两挂”的有利契机，进一步解放思想，更新观念，积极探索，大胆实践，把我市的财政管理工作推向一个新的阶段。
(1)解放思想，更新观念，提高对财政支出管理重要性的认识。实践证明，财政支出的有效节约，也是现实的可支配财源。加强支出管理，首先要提高认识，牢固树立节约支出也是财源建设的观点，努力把财政支出管理真正落实到每一项财政活动中去，成为大家的一种自觉行动。
(2)按照市场经济条件下公共财政的要求，调整财政支出范围，有保有压，突出重点。市场经济条件下财政支出范围的确定，应以满足“社会公共需要”为标准，按照这个标准，不断优化财政支出结构。首先，要减少一般性竞争性生产领域的投资，发挥财政资金的导向作用，调动全社会资金发展山区开发性效益农业，增加对农业基础设施建设的投入。其次，不断调整科教文卫事业费支出结构。根据市场经济条件下各项事业的不同性质和特点，按照社会需要和效益的原则，改变传统的由政府全包下来的做法，对能推向市场的，按照“谁受益、谁负担”的原则，逐步推向市场，开辟一些新的资金来源渠道。再次，努力加强以社会养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设，相应增加社会保障方面的财政支出，为国有企业转机建制和市场经济的健康发展，创造稳定的社会环境。总之，要严格按照公共财政的基本要求，坚持“有保有压”、“有所为有所不为”的原则，不断调整财政支出范围。
(3)改进财政支出管理办法，建立科学规范的支出管理体系。科学规范的管理办法是强化财政支出管理的必要手段。目前，我们正严格按照改革的精神，循序渐进地在我市推行相关改革。特别是推行综合财政预算管理方面，我们在不断加大单位银行帐户清理以及收费票据管理力度，努力将单位的一切收入纳入预算外财政专户管理的基础上，通过对预算外资金征集政府预算调节金，以及将单位预算内外资金相结合并通过定员、定额统筹安排预算支出指标等做法，在不断加强单位预算外资金管理的同时，也一定程度上缓解了地方财政的困难，增强了政府调控能力。在此基础上，借鉴兄弟县市的一些成功经验，结合我市实际，着手组建会计核算中心，并于2001年1月1日开始正式运行。同时，引进市场机制，积极推行政府采购制度，提高资金使用效益。从执行情况看，以上改革已经取得阶段性成果，但由于起步晚、实际工作纷繁复杂，理顺关系尚需一段时间，因此，运行中还存在着许多难点和问题，需要在今后工作中按照改革精神和针对实际情况努力加以完善。
(4)转变政府职能，大力压缩非生产性开支，优化财政支出结构。行政事业单位机构臃肿，财政供养人员多，是导致我市财政支出结构不合理的主要因素，也是当前财政支出管理的重点和难点。因此，建立和完善政府对机构和人员的约束机制，大力抑制行政性开支的过快增长，是当务之急。首先，对政府机构和人员编制的确定，我们要抓住这次机构改革契机，坚持精简、统一、效能的原则，严格控制。其次，实行严格的定员定额管理，实行经费与编制挂钩，遏制人头经费的过快增长。第三，对行政事业单位的车辆购置费、燃修费、会议费、电话费、招待费及某些专项支出进行重点管理，节约财政开支。第四，建立和完善政府职能部门和社会监督机制，强化财经纪律。
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