简论新时期国家控制的优化，本文主要内容关键词为：新时期论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家政治工作的重心转向社会经济事务，使得国家控制与人们的日常生活更为接近，因此，强化国家控制能力，抑制国家控制的负面效应，就显得尤为必要，而这在很大程度上依赖于国家控制本身的优化。优化国家控制，增强国家控制能力，是研究国家控制的一个重要方面。具体地说，国家控制优化可以从控制方式、控制机制和控制环境的改进几方面分析。
宏观调控与微观调节相结合：国家控制方式的优化
转变政府职能，要求政府对社会经济事务的控制方式也相应转变。宏观调控是政府干预经济的一项基本功能，政府对经济的有效干预还包括对微观经济领域的调节，从经济学的本来含义来解释，宏观调控是对总需求、总产量、总就业量、国民收入水平、物价水平及经济增长率等经济总量的调控，微观调控则是以价格分析为中心的市场调节[1]。宏观调控与微观调节是国家控制经济生活的两个方面，在经济发展过程中，二者须有效结合，不可或缺。
传统经济学认为，微观经济活动主要由市场机制自发调节，无需政府介入，在市场经济体制下，市场是微观经济运行的主要调节者，但由于现代国家功能的扩张，政府干预的触角已不可逆转地伸向微观经济领域，所以分析政府干预问题不仅关系到政府的宏观调控，而且也牵涉到政府的微观调节。[2]国家的宏观调控在于实现社会经济的总量平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，如政府为减缓经济周期的波动，降低通货膨胀率、缩小分配差距所进行的调控行为即属宏观调控。制定计划、制定财政及金融政策等是主要的调控手段。国家的微观调节则涉及到政府影响资源配置，限制市场垄断，解决外部效应，管制企业等微观经济主体行为等方面，其目标在于保障经济运行的顺畅与公平，其调节手段主要有制订计划、制定产业政策等。
在当前市场经济中政府职能的问题上，一些观点似有矫枉过正之嫌，由于担心微观调节及行政干预会重新导致政府统制过死而妨碍经济体制的市场化进程，认为政府干预只应保留在宏观经济领域，且控制手段主要甚至只能是间接方式。应该承认，对政府微观调节及行政干预采取审慎态度是明智的，但若将其全盘否定，也未必科学。日本、韩国等东亚国家和地区在经济起飞过程中，政府就曾作为参与者影响经营性决策，并且运用行政手段直接规制市场的发育，直至70年代（日本）、80年代（韩国），其自由竞争的市场体制确立并正常运作以后，政府控制手段与方式才发生了变化。从以行政手段为主转变为以经济手段为主，从直接方式转变为间接方式。的确，西方发达商品经济国家的政府干预主要集中于宏观层面的调控，其手段也主要是间接调控，不直接干涉经济过程的微观活动，但这是以其成熟的市场运作为基础的。而且，即使在这些国家，也并不是完全没有微观调节和行政手段[3]。而中国作为发展中国家，以公有制为主体的社会主义市场建设刚刚起步，所以，在培育和发展市场经济体制的过程中，政府介入微观经济活动，并采用适当的行政控制引导和推动市场发育，就显得尤为必要。
为防止国家调控对市场机制的破坏，使国家控制对经济运行与经济增长起促进作用，而非相反。一方面，要求政府必须正确使用各种调控手段，综合运用宏观调控与微观调节两种控制方式，另一方面在政府参与经济活动的过程中，与社会微观经济主体密切合作，建立良好的信息沟通机制也是必要的。这种政府与民间的沟通机制有利于防止政府专制，保持决策科学化。在这方面，日本“官民协商体制”的成功经验值得注意。政府的指示性计划是政府与企业界通过信息共享、协商合作得到的。而指示性计划的实施也是政府通过“协商”并结合经济手段诱导与规戒，使企业决策与经济运行接近政府预定目标，从而实现政府控制机制与市场机制、宏观调控与微观调节的有效结合。这种“官民协商”主要是政府与市场经济的微观主体——企业之间的协商与合作，政府调控是以大企业团体的微观参与为基础的。[4]政府为大企业参与经济调控提供了正式与非正式的参与渠道：审议会制度和“私人恳谈会”。审议会是一种介于政府与企业间的中性协调组织，是政府的咨询机构，其成员多为各行业大企业的董事长或总经理，其他则为政府官员和知识界人士，政府可以通过审议会阐明和贯彻政策意图，企业则通过它们表达意愿，从而使其成为联结政府与企业的纽带。“私人恳谈会”是由政府要员组织的由大企业首脑、社会名流和知识界人士参加的私人团体，通过其成员经常的聚会，沟通企业界与政府的交流，成为企业界影响政策的重要途径。可见，日本强有力的政府干预是建立在科学决策的基础之上的，而决策科学化的重要前提是决策民主化。科学、民主的决策体制有益于广泛收集经济运行中的真正矛盾与需求信息，从而“对症下药”，保持经济的良性发展。所以，民主化的科学决策体制是国家调控得以有效施行的重要保障机制，进一步深化政治体制改革，完善政府决策体制是我国国家控制进一步优化的重要前提。
确定合理的权力结构：控制机制的优化
国家控制优化不仅要求调整控制方式，而且在具体操作中要求进一步改善权力结构，优化控制机制。
在国家控制系统内部，主要是中央政府与地方政府的权限关系问题。改革以来，对于中央与地方关系的处理一直是向地方倾斜，尽管1994年国家采取重大举措，有力加强了中央控制，但并未因此束缚地方已经发展起来的自主性。加强中央的宏观调控对于稳定经济和社会秩序显然是必要的，但需要正确对待地方分权。作为权力分配的不同形式，中央集权和地方分权是分别适应政治上中央控制和地方自由两方面要求的，中央集权主要表现在财力向中央集中（这是保持中央控制能力的重要基础），地方分权则主要体现在由地方承担更多的事务，两者之间的矛盾并不是根本性的。造成地方主义盛行和中央调控无力的根本原因并非地方分权过度，一方面它是由于中央控制不力，为搞活地方经济中央不仅将其隶属企业下放给地方政府，而且在财政体制上将大量财政权力如投资审批权、财政收入权等也放给地方，从而放弃了对地方政府的控制，直至1994年国家实施财税、金融体制改革，加强宏观经济调控，上收财权，才较为有效地扭转了经济失控局面，使中央与地方的财政关系趋于理顺。另一方面，还在于地方分权的科学性与规范性不足，“放权”改革首先反映的是中央的主导意愿，而不是地方自治的要求，当地方自主意识萌生，要求更多的自主权利时，中央却未能发展出成熟有效的权力运行机制，于是地方向中央的“讨价还价”成为中央与地方权力配置的特殊方式。这种非制度化的地方分权，造成了中央与地方权力关系的多变与混乱；此外，我国的“放权”改革事与愿违的原因还在于行政性分权与经济性分权的混淆，中央向地方放权的一项重要内容是将大量原来隶属中央政府的企业下放给地方政府，由于我国市场经济体制尚在形成之中，市场机制不能充分发挥调节作用，因而经济活动仍然与政府行为密切交织，在政企关系没有理顺的情况下，地方政府取得了对企业的控制权，政府行为大量渗透到微观经济活动中，于是，基于狭隘地方利益，地方政府大搞地方保护，视中央权威和全局利益于不顾，这种缺乏理性的政府干预对市场秩序的确立和社会稳定都带来了极大的破坏作用。
可见，“放权”改革所造成的混乱，其根本原因不在放权这一意愿本身，也不在于放权过度，而是由于放权不当，权力关系没有制度化，并且，地方分权所必需的社会条件（如市场机制的正常运作，政企关系的理顺等）尚不具备。因此，不仅不能简单否定地方分权，而且还要合理发展地方分权，因为地方分权是发挥地方积极性的重要保障，而我们这样一个情况复杂多样的庞大国家，仅靠统一的中央控制显然不够，必须依靠地方政府的管理作用。地方分权可以减少中央政府的职能和决策负担，从而提高效率和效能。因此，必须进一步寻求中央与地方之间权力关系的合理配置，努力创造成熟的社会条件，并将中央与地方关系纳入制度化轨道。只有实行制度化分权[5]才能保障中央与地方关系的规则变动，而成熟健康的中央与地方关系是国家实施控制的重要基础。
除国家控制系统内部的这种纵向权力关系外，还有一个控制系统与外部社会的权力关系问题，即国家与社会的关系。在“国家——市民社会”理论看来，国家与社会分别代表“公”与“私”不同的社会生活领域，为保障个人自由，反对国家过多干预社会私人领域。市民社会的发育被认为是民主政治的基本前提，本文讨论仅仅涉及作为国家执行机构的政府与社会成员个体和社会组织、社会团体的权力关系。
不论在政治领域还是在经济领域，还权于社会是现代社会的普遍要求。不论是政治强制还是经济管理或公共服务，归根到底，国家控制最终都是为了改善社会中人的生存环境，离开了这一根本目标，国家控制也就失去了其合法性。因此，在社会领域，除了提供公共物品等服务性功能外，国家不能有任何作为。
为保证社会成员的个人权利不受国家侵犯，建立和发展一定的社会制约机制是极有益的。而相对自主的社会中介组织是实现社会制约国家权力的重要保障机制，这种社会中介组织包括各种独立的社团、组织和利益群体。这些介于个人与国家之间的相对独立的社会组织具有意见和利益表达的功能，是制约国家权力的重要社会力量。社会中介组织还能在经济生活中发挥协调作用，如前面提到的日本大企业团体在协调企业界与政府的关系，促进政府决策科学化方面，具有重要意义。
这是国家干预的时代，如果社会中活跃着独立于国家的社会组织，将有益于形成对国家权力的广泛的社会制约，从而有效限制国家干预的任意扩张。当前，这种具有自主性的社团组织或利益群体在我国尚不够发达，随着市场经济的不断发展，中国社会已呈现出利益多元化趋势，利益多元化决定着社会的多元化，多元利益群体的存在是市场经济发展的必然逻辑。国家控制不应剥夺社会中介组织的自主权利，国家是服务于社会的，国家权力必须服从社会权力的制约。
加强社会监控：国家控制环境的优化
国家控制的施行离不开国家权威的保障，现代社会国家权威的合法性源泉从根本上说是来自民众、来自社会。社会赋予国家以控制的权力，因而国家控制必须接受社会的监督与制约，社会制约不仅是人民权利的体现，也是监督规范国家控制保持其合理性的根本力量。任何现实中的国家都不是抽象的存在，都是由一整套具体组织机构所组成的政府代而行使权力，而政府机构及其工作人员是有其特殊利益的特定群体。因而，国家控制具有偏离甚至损害社会整体利益的内在驱动力。政府内部的腐败行为以及国家权力扩张对公民私人权利的侵犯就是国家控制行为中的常见错误。为防止或减少国家错误的危害，就必须规范和监督国家控制行为。
作为一种国家控制形式，法治是国家运用法律规则实施其控制社会的功能，其要旨是，政府行为应在法律权威之下，而不是在政策更不是在个人意志的权威之下，如同公民行使权利必须服从法律一样，政府官员运用权力也必须受法律约束。如果仅仅强调前者而淡化后者，那么不仅政府行为难以规范。而且公民权利也将难以保障。强调法治化，一方面要加强运用法律打击社会不正当行为，另一方面从国家控制的角度，要加强遵循和运用法律规范政府行为，保证公民权利免受来自公共权力的侵害。法治化不仅要求政府提供一整套体现公平与正义的法律规则体系，更重要的是通过独立可靠的司法制度来确保这些规则的效力。前者是实行法治化的必要前提，它提供了静态的依据，后者则是实现法治化的动态保障。所以，立法仅仅是法治化的开端，执法才是法治化的实现。最终达到制度化的依法治国则是法治化的根本使命。依法治国使公共权力真正受到约束，这样就会有助于减少并纠正权力行使所带来的错误与危害，有助于保持社会发展所必须的秩序环境。尽管依法治国主要是关于政府行为的问题，但法治化的真正实现却离不开人民的监督，这是深化政治体制改革，推进民主政治进程的必然要求。
“民主”是人类政治社会的老话题，我国的社会主义民主建设任重道远。“一切权利属于人民”，这是一种美好的理想，是一种政治原则，而民主只有成为制度，成为可操作的运作机制才真正具有意义。应该承认，民主不是政治的根本目标，它是一种政治手段。民主是一种控制机制，其重要意义在于人民对国家权力的参与和控制。
法治与民主是社会控制国家的基本制度条件，讨论国家控制为什么还要强调社会控制国家呢？其原因就在于它是国家控制合理化的根本保障，而国家控制的合理化是国家控制的重要合法性源泉，拥有合法性会使国家控制更易于进行。从而使其控制功能得以更好实现。所以从根本上看，社会对国家的有效控制与国家对社会的有效控制是共生的，其良性循环构成社会发展的重要基础。
注释：
[1]阎浩、朱晓煜：《中央与地方：两级宏观调控体系》，载《江海学刊》1991年第5期。
[2]参见俞品根：《论社会主义市场经济中的微观调节》，载《经济学动态》1996年第1期。
[3]如后凯恩斯主义者主张限制工资和物价上升，以缓解通货膨胀。在西方国家冻结工资和限制物价是对付严重通货膨胀的手段，战后美国曾两次冻结工资和物价。
[4]参见孙勇：《日本宏观调控的微观参与机制》，载《世界经济》1994年第9期；韩国的“官民合作制”，参见任晓：《韩国经济发展的政治分析》，上海人民出版社1995年版，第3章。
[5]参见吴国光：《论制度化分权》和《再论制度化分权》，载《二十一世纪》1996年第6、10期。
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