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中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2001)01-0025-04
一、主导改革：转型经济中政府的基本职能
从计划经济到市场经济的转型，实际上是一种全社会成员共同参与、相互博弈的社会公共选择和制度变迁过程。在这种过程中，政府相对于其他一些社会成员或利益集团来说，其发挥的作用更具“主导性”；或者说，主导市场化改革顺利进行，是转型经济中政府的一项基本任务或职能。因为，在制度的公共选择和变迁这种典型的“集体行动”中，需要有一种“选择性激励”机制，在这种机制推动下某种特殊集团才有可能首先采取制度创新行动，从而使制度“转型”得以最终实现；特别是在一个“国家”层次上的社会所进行的宏观制度体系（所谓“体制”）的改革或转型，起到这种制度创新带动或主导作用的，一般是作为公共利益的代表、拥有公共权威和对外不可侵犯“主权”的政府。简言之，就一个国家的制度转型来说，它一般是在“政府主导”下，社会成员对更优制度体系的“公共选择”；从计划经济到市场经济的制度转型，当然同样离不开政府的主导作用。
但是，这种“主导性”作用，并非像传统思维定势下人们所理解的那样，就是完全由政府“说了算”，政府想知道什么就能知道什么（所谓“英明”），想干什么就能干什么（所谓“伟大”），因此，对体制是改还是不改、改什么不改什么、什么时候改以及采取什么方式改革，都是完全由政府决定的，或者说都完全取决于政府本身的素质高低、英明与否或决策是否正确。政府在制度变迁或改革中的主导作用仅是指，它作为权威的公共机构能够真正从社会公共利益出发，顺应制度变迁的大趋势和社会大多数成员对新的更优制度安排（如市场经济体制）的需求或要求，及时提出可供选择的改革方案及政策措施，能够将改革的力度与社会可接受程度恰当地契合起来，从而使改革沿着正确的方向、以恰当的方式顺利推进。
中国渐进式改革有其特殊的政治经济学逻辑。多元的经济结构，起点较低的经济发展水平，增长潜力和空间较大的经济状况，人口众多，规模巨大的发展中大国特征，东方大一统的文化传统及强有力的中央政府领导，以及特殊的国际政治经济环境，等等，所有这些内生的或外在的因素，最终使中国的制度转型在社会成员的公共选择和互动博弈下走出一条目前看来较为成功的渐进改革之路。中国渐进式改革的基本目标是市场取向的，在市场化改革的进程中政府决策层始终发挥重要的导向作用；但这种导向作用并非是“英明领袖”式的，一开始就由政府“设计”出一个始终如一的“目标模式”及相应的“配套改革方案”，实际改革路径就是按照政府这种“英明”指引走下来；所谓对市场化改革的政府志向，主要体现在它作为社会的“仲裁人”，作为正式制度的供给者，能够很明智地领悟社会成员的利害关系和制度需求意向，并“不失时机”地对“官方文件”给以总结、体现或反映出来，使改革目标不断得到校正和调整，保证了改革沿着内在的制度变迁逻辑和方向顺利渐进。[1]同样，在改革的时机把握、策略选择及难题化解等方面，政府“明智”的主导作用都具有重要的决定性意义。
当然，政府对市场化改革的主导作用也存在“悖论”。由于政府权威与传统计划经济体制间存在天然的千丝万缕的内在关联性，政府对市场化改革在实际运作中往往自觉不自觉地、或多或少地陷于“用计划经济的办法搞市场经济”的悖论，即使用与市场经济制度机理相悖的行政命令（如“决定”、“决议”）的方式强制推行某些市场化改革举措，这就使政府对市场化改革的主导作用大打折扣。这个“折扣”打的大小，依赖政府“自觉”或“明智”程度，取决于政府在多大程度上顺应社会公众对新体制的需求，“以市场经济的逻辑改计划经济”，使改革的市场意味更浓、市场化成份不断加大。
二、“先退后进”：政府职能转换的策略
市场化的制度转型，对政府来说，就是转换角色及职能。具体地说，一是“管什么”的转换，即从私人领域、竞争性领域、微观领域转到公共领域、非竞争性领域、宏观领域。随着市场化进程的不断深入，政府应逐渐承担起公共服务职能；二是“怎么管”的转变，即从直接的、行政的、参与式的、人治式的、随机式的转到间接的、经济手段为主的、裁判式的、法治的、规范程序化的管理。转换角色及职能并不意味着削弱政府权威，恰恰相反，在“有进有退”、“有所不为而有所为”的转换中，政府权威和责任会变得更加重大，主导作用有可能得以真正发挥。
传统计划经济体制中政府职能“错位”主要是由于政府作为所有者主体从事微观经济活动与作为社会公共机构进行宏观经济管理的“角色冲突”。只要政府还是作为一般企业普遍存在和运作于各行各业的国有企业的所有者，它就要行使其所有权，无论采取什么样的具体组织形式——是由财政部门还是由行政主管部门，是由专门的国有资产管理部门还是由其它政府管理部门来行使职权，实质都是一样，政府作为所有者主体就必然要对国有企业生产经营活动实行监管和干预；如果硬要通过什么“利改税”、“拨改贷”等模糊国有企业所有权关系的办法来实现所谓“政企分开”，其结果不是“搞活”国有企业，而恰恰是把国有企业资产正当的保值增值权益给剥夺了，最终“搞没”了国有企业。而只要这样的国有企业还是国民经济中普遍存在的一般企业形式，大大小小地大量存在于国民经济各行各业之中，那么，政府就不能不把它的主要精力放在“管企业”这样的微观经济事务中，其应尽责的公共领域也就会因“无暇顾及”而无法行使，这样，所谓职能转换也就永远转不到位。因此，转换政府职能的关键问题是国有经济“收缩战线”，即通过国有企业首先退出本该由大量分散的微观市场主体占据的竞争性领域，政府逐步地把主要精力转移到公共领域上来。
三、双轨调控：政府保证转型期宏观经济稳定的艺术
中国渐进式改革的特点，决定了从传统的计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，要经历了一个很长的、复杂的双转期过渡时期。在这期间，由于双重体制混合作用的特性，使得宏观经济趋势呈现出既不同于传统计划体制下的那种“强波振荡”，又不同于完善市场经济条件下的“商业景气循环”。在这种情况下，政府如何保持宏观经济稳定增长，是一项重大而现实、既具有挑战性又很有艺术性可讲的特殊任务。
据樊纲等人[4]的分析，改革开放以来，中国经济共经历了四次周期波动。这四次波动的原因是错综复杂的，但总的来说，根本性的原因还在于体制层面，是双重体制的双重制约作用所致。在整个80年代即改革前半期，虽然非国有经济发展速度较快，但其规模有限，新体制因素相对于旧体制而言，对宏观经济运行总态势的影响作用不大，而当时对整个经济运作和发展起决定性影响作用的仍然是国有经济。传统集中型计划经济体制，经过“放权让利”，形成除中央公有权主体以外的多元分权主体；在这种体制格局下，地方和企业等分权主体，相对于中央公有权主体而言，有了“分灶吃饭”、“工资侵蚀利润”的积极性或冲动，有了“兄弟竞争”的热情，同时由于缺乏相应外在约束，“不负责任”、“搭便车”、“负盈不负亏”等非“理性”冲动给经济运行和发展带来了很大的冲击。发生在80年代的前三次波动的体制根源，除第一次带有较明显的传统“计划失误”特征外，第二、三次波动的起因都是软预算约束下的兄弟竞争引发投资膨胀，进而导致消费膨胀，最后由政府出面实施紧缩政策的循环。进入90年代，随着市场化改革的推进，非国有经济迅速状大，特别是社会主义市场经济目标体制确定以后，商品、劳动、资本、货币、外汇市场迅速形成，宏观经济格局和运行也发生了很大变化，国有经济与非国有经济并存的双重体制已成为整个经济运行的体制背景或制度基础。
针对转型期特殊的体制背景，政府对宏观经济运行的协调控制就很要讲求艺术或技巧。总的来说应采取“两手抓、一手硬、一手软”的双轨调控策略（参见樊纲，1993）。一方面，政府应积极采取一些顺应市场化改革要求的、适应新体制变化情况的新举措、新的调整政策和手段，这“一手”要越来越“硬”，运用的频率和作用要越来越大；另一方面，政府仍要顾及体制的未变部分，继续运用一些与旧体制相适应的老办法、传统的行政控制手段，这“一手”随着改革深入要越来越“软”，运用的频率和作用应逐渐减少。在整个转型时期，政府宏观经济稳定政策选择的有效性，亦步亦趋地依赖于不同改革开放阶段上特殊的双轨体制状态，以及这种状态下各种经济行为主体包括各种利益集团、地区、部门、单位和个人的制度选择及经济选择行为，政府所采取的宏观政策组合能与这种体制状态及微观行为相契合，那么就能达到稳定经济的功效，否则宏观调控就定会失效或失败。
四、自我改革：实现政府角色和职能转换的关键
中国是一个发展中的社会主义大国，其经济转型是处在全球经济市场一体化这个大背景下由庞大的政府集中型计划控制体制向社会化（分散化）的市场经济体制逐渐变迁的一种异常复杂的大变革过程中。这个过程中，政府始终扮演着一种主导全局、众目关注的角色，其能否或在多大程度上“自觉革命”，由过去的无所不为、无所不能、无所不管的“万能大帝”的角色，转变为在社会化的市场经济大环境中以其精干高效的组织机构办它应办、能够办好的大事情这样一个全新的角色，简言之，在世界性的“大变革”背景中改革“大政府”，这是中国转型经济中一件牵一发而动全身的大事情，是整个改革的“重中之重”。
20年来，伴随着整个经济体制改革的进行，政府自身改革也经历了“打破高度集中的计划管理体制”、“转变政府职能”、“建立新的宏观调控体系”这样三大阶段，沿着纵向行政管理权限划分及调整—政府组织机构改革—干部人事制度改革—加强行政法规建设这四条主线，逐渐展开，取得了很大的改革成效。今后相当长时期内，政府自我改革面临的主要任务，归纳起来主要有以下几个方面：
首先，以进一步完善分税制作为制度创新纽带，全面理顺和规制中央与地方政府的关系。中国是一个地域辽阔、人口众多的大国，中央与地方关系历来是政府行政关系中的一个难解的纽结，政府自身的“一切问题都可以从这里求解”，能否正确处理这个关系确实是政府改革成败的一个关键环节。多年的实践证明，仅在政策层面上“放权让利”，搞分权集权调整，只能是“分分合合”，不能从根本上解决问题。要从根本上解决好这个问题，必须在体制上加以创新，这就是建立与完善分税制使二者关系制度化、规范化。自1994年开始实行分税制以来，我国在强化地方财政预算约束、规范地方行政行为、促进政府职能转变、区域经济结构优化和地区经济协调发展等方面取得了显著成效。今后应紧紧抓住这个制度创新契机，在制度操作层面加大改革力度，以根本解决这个困扰政府纵向权力关系的难解。
其次，应按照“小政府、大社会”的体制模式，彻底改革政府组织机构。适应社会主义市场经济要求，政府应大力精简机构和人员，提高运作效率，彻底转变职能，将政府过去大包大揽的大量社会经济事务交给社会及其中介组织机构，交给企业及居民个人去自主，形成自主、自治、自我管理的“大社会”。同时，应建立与社会主义市场经济体制相适应、相配套的干部人事制度。通过积极稳妥的改革，创造一个公正、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，实现人事管理科学化、法制化。
最后，政府行政运作系统应逐步走向“依法行政”、“法治行政”的轨道。市场经济是法制经济、民主经济。建立与社会主义市场经济相适应的政府领导体制，说到底就是要建立高度民主的法制化政府。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，最终实现“法治行政”的最高行政建设目标。
收稿日期：2000-10-08