社会保险基金入市的障碍分析及其路径思考，本文主要内容关键词为：社会保险论文,路径论文,障碍论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，社会保障制度的改革已成为我国经济体制改革的重点。社会保险基金是社会保障的重要组成部分，它的投资绩效直接关系到每一个受益人的切身利益，许多国家的政府都十分强调社会保险基金的保值增值，依靠资本市场进行多元化投资是实现社会保险基金保值增值的重要渠道之一。
一、社会保险基金概念的诠释
社会保险是社会化大生产的产物，最早由国家立法实行社会保险的是19世纪80年代的德国，当时德国的俾斯麦政府在1883～1889年间，共颁布了德意志帝国疾病、工伤、年老三项社会保险法规，从而成为世界上第一个建立社会保险制度的国家。本世纪60年代开始，社会保险在全球范围内发展起来。我国企业职工的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年作了两次修改。随着社会主义市场经济的逐步发展，一个致力于让老百姓老有所养、病有所医的社会保障体系正在我国建立。据劳动和社会保障部统计，截止到1999年底，我国的社会保险基金包括基本养老保险、医疗保险、失业保险和工伤、生育保险在内，累计结余近1000亿元。
1.社会保险基金的涵义
社会保险基金是指社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金，一般由企业等用人单位（或雇主）和劳动者（或雇员）或公民个人缴纳的社会保险费以及国家财政给予的一定补贴组成。社会保险基金一般由养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险基金组成。在现阶段，我国社会保险基金的部分积累项目中主要是养老保险基金。
2.社会保险基金入市
社会保险基金入市是社会保险基金运营投放模式的一种。运营投放的基金不是其全部，而仅是其中暂时闲置的资金，运营投放要遵从资金安全返回、分散投向、力求保值和力争增值四项原则。本文的社会保险基金入市是指社会保险基金为了达到保值增值的目的，以其积累、结余资金以多元投资组合的形式，由专业的基金管理公司投放到证券市场进行投资。由于证券分为股票和债券两种，这也就意味着社会保险基金将以证券投资组合的形式进行投资。按照国际上通行的原则，社会保险基金投资都要有所限制，一般不超过基金资产的30%。
纵观全球，随着“个人帐户制”愈益纳入包括美国、瑞典在内的各国政府的社会保险计划，“以支定收”和“现收现付”的资金筹集模式，开始让位给“以收定支”和“预先积累资金”的筹资模式。这表明，社会保险基金通过运营投放靠市场保值、靠市场积累资金已成为时代的潮流和进一步发展社会保险事业的需要。
二、社会保险基金入市的重要意义
1.社会保险基金入市有助于稳定和繁荣证券市场，促进交易的现代化
我国证券市场的发展规模、速度和稳定程度主要取决于机构投资者的力量，从国际经验来看，养老基金、保险基金和共同基金是资本市场最重要的三大机构投资者。我国的社会保险基金将是证券市场最具发展潜力的机构投资者之一。我国的社会保险基金截止到1999年底，累计结余已近1000亿元，这样庞大的金额若能进入证券市场，必将为证券市场增加新的长期而稳定的机构投资者，同时由于社会保险基金的投资具有注重长期性，自身规模大、交易行为确定，追求回报率并非过高等特点，还会起到稳定股市交易、相对减弱股市炒作的作用，有助于证券市场的健康发育。另外，社会保险基金的大规模入市还可以促进中央托管机构、清算系统、簿记系统的建立和完善，有助于降低市场交易成本，提高市场的流动性和透明度。
2.有利于实现社会保险基金的保值增值
社会保险基金的保值和增值只有通过投资才能获得。我国社会保险基金占GDP的比例不足1.5%，由于规模相对较小，结余不多，在现收现付的体制下，自身保值增值的压力不算很大，但是，我国社会即将进入老龄化社会，社会保障的覆盖面会进一步扩大，必然要形成一个较大规模的资本积累基金，以应付未来二三十年内逐步形成的社会保障需求的高潮。这样，社会保险基金保值增值的压力就会加大。我国现在规定社会保险基金的结余部分主要用于购买国债，购买国债后仍有结余的部分应存入银行，不得用于其他形式的任何投资。从当前的情况看，社会保险基金的这些“投资”方式已很难完成保值增值的使命。国际上成功经验告诉我们，社会保险基金进入证券市场将是其保值增值的重要渠道之一，下面，我们就来看一看西方发达国家养老基金投资于股票的情况：
表1 1997年末7国养老基金资产配置中股票投资所占比重及回报率
单位：%
英国 美国 加拿大 日本 澳大利亚 荷兰 瑞士
股票所占比重 72
61
55
52
43
36
18
（1997年末）
名义回报率
19.6
21.2 16.8 4.8
14.3
10.8 16.9
通货膨胀率
2.75
2.34 1.42 1.71 1.672.20.48
真实回报率
16.85 18.86 15.38 3.09
12.63 8.6
16.42
（除去通货膨胀后）
数据来源：《养老与投资》IMF,BLOOMBERG
1997年是股票投资获利颇丰的一年，从上表可以看出，七国中除日本外获利都相当可观，就连股票市场相对不太发达的瑞士，股票投资在养老基金中的比重也占到了18%，回报率达到16.42%。在股市大起大落的1998年，回报虽然较1997年有所下降，但是也带来了一定的收入。
表2 1998年7国养老基金资产配置中股票投资回报率
单位：%
英国 美国 加拿大 日本 澳大利亚 荷兰 瑞士
名义回报率
14.4 14.6 8.7 -3.2 12.3
- 10.4
通货膨胀率
2.66 1.56 1.03 0.63 1.58
2 0
真实回报率
11.74 13.04 7.67 -3.83
10.72 - 10.4
（除去通货膨胀后）
数据来源：《养老与投资》IMF,BLOOMBERG
从上面两个表我们可以看出，作为追求长远投资收入和增值效应的投资者（如养老基金）都应在投资组合中投入相当比重的股本投资，这一点不仅被一些国家的长期历史数据所证明，也符合经济学的基本原理，因为从整体上讲，在任何一个国家中，上市公司都是经营效率相对最高的一个群体，因此，对其长期投资回报理应是最高的。
3.有利于促进金融立法和监管的建立及完善
社会保险基金的入市向金融立法和监管提出了更高的要求，促使监管方面更好地维护市场的公正性，保护投资者的利益。社会保险基金的安全性、收益性与投保人及社会安定息息相关，因此，要求金融市场要有良好的秩序，保持较高的公正性和有效性。社会保险基金的大规模入市增加了证券市场的复杂性，客观上推动了监管当局必须提高执法水平。
三、当前社会保险基金入市面临的主要问题
1.证券市场的制度障碍
首先，从目前看，我国证券市场发育尚未成熟，投资风险较大。两个股票交易所和股票种类之间没有形成统一的市场。很多股票表现不错但交易不频繁，股票市盈率过高，隐含较大的风险，还有国有股和法人股不能交易等。从上市公司的质量来看有下降的趋势，一些上市公司重筹资轻治理结构的改进，信息披露不充分。其次，国债发行市场化程度低，发行利率偏高，短期和长期国债比重较小；企业债券长期发展不起来；金融衍生品更是凤毛麟角，投资者无避险工具。再次，管理者素质不高，证券监管部门还存在不同程度的行政干预，会计师事务所、律师事务所、信用评级公司等的监督作用没有得到充分发挥。
2.证券市场的风险障碍
我们这里谈到的风险姑且分为内在风险和外在风险。如前所述，由于我国证券市场起步较晚，发育不全，内在的风险自不待言。除了内在风险，不确定的外在风险也很大，同样会引起证券市场的大幅波动，从而对社会保险基金的投资收益带来影响。1997年10月至1998年10月间的亚洲金融风暴导致香港的股市汇市相继大幅下调，投资于此的社会保险基金损失惨重（见表3）。
表3 金融风暴周期的投资回报实况
资料来源：莫泰基.亚洲金融风暴对社会保障政策的启示，《社会学研究》，1999年第5期
从上表可以看出，亚洲金融风暴的杀伤力是很强的。我们可以认为，就目前，我国证券市场是很脆弱的，很难经受得起外来金融危机的冲击，投资于此的社会保障基金不能不考虑这种潜在的、不确定的风险。
3.社会保险基金本身存在的问题
在国务院体改办国际合作中心和美国安泰保险公司联合召开的“中国养老保险隐性债务国际研讨会”上，国务院体改办宏观司宋晓梧司长代表《中国养老保险保险隐性债务研究》课题组公布了由该课题组首次通过运用精算技术得出的结果，按目前企业和个人的缴费率、退体年龄、投资回报率计算，在未来三十年，中国可能将负担近7.6万亿元人民币的隐性债务。之所以形成这样一个巨大的债务负担，主要原因在于：首先，在我国，原来没有参加社会保险的老人和下岗职工、提前退休尚未达到领取养老金条件的职工增多，这些人员大量占有了现期的社会保险基金，造成现期社会保险结余规模过小、未来社会保险基金支付不能完全兑现的重大隐患。其次，按照现行的社会保险制度改革的规定，凡是在制度改革后的3～5年内履行了社会保险缴费义务并到退休年龄的个人，可以部分地享受社会保险待遇，另一部分仍然按过去的退休金领取办法，由企业或单位承担。而在实际执行中，虚报冒领现期社会保险基金的人员增多，形成了对社会保险基金侵蚀的重要渠道。据2000年10月28日的《法制日报》披露，仅虚报冒领养老金一项，上海市社会保险事业基金结算中心每年就要多支付3600多万元。第三，随着改革的深入，企业减员增效、兼并、破产政策的实施，企业的下岗职工增多成为当前最大的社会问题。为安排下岗职工的生活，有的地方采取了让部分下岗职工提前退休的办法，即不到退休年龄办理退休手续，使这些没有领取社会保险基金条件的职工提前享受社会保险的待遇，形成了对社会保险基金的又一侵蚀渠道。第四，社会保险基金节余量有逐年递减的趋势。根据世界银行预测，我国按照老年人口平均3.2%的速度递增，到本世纪中叶，我国老龄人口将增至3.74亿，占全国总人口的24.8%，超过世界平均水平。我国将“未富先老”，提前进入老龄化社会。面对即将到来的人口老龄化危机，现收现付制下的养老保险基金筹资模式将带来很大的资金缺口（如图1）。
资料来源：1995年以前参见《中国统计年鉴》(1997)第24、76、93、750页；1995年以后为中国社会科学院中国社会保险制度研究课题组预测数据。
从以上图中可以看出，老人抚养比率、退休费用支出逐年在提高，说明我国对于社会保险的需求非常大，而我国的经济增长速度却呈下降趋势，对社会保险的财政支出必然要减少，保险供给将远远满足不了保险需求。事实上，资金缺口早已如期而至。2000年上半年，我国养老保险资金需求增大，当期收不抵支的状况较为严重。据劳动和社会保障部统计，2000年上半年我国养老保险基金全部收入（包括财政补助、补缴欠费、其他收入第）940.37亿元，实际支出953.66亿元，比上年同期增支146.92亿元，当期收不抵支13.3亿元。2000年上半年有19个省当期收不抵支，养老保险基金累计结余比上年未进一步减少，资金缺口不断增大。养老保险金（含长期）长期累积，势必会形成沉重包袱而产生支付危机。同时也直接影响了社会保险基金的入市。
4.社会保险基金运作的障碍
目前，我国社会保险结余资金的投资存在许多矛盾和隐患，造成社会保险结余资金的大量损失和浪费。
我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动、人事、民政、金融、卫生、计生部门外，还有财政、全国总工会等。多元化的管理体制形成了部门分割、地区分割、城乡分割、不同所有制分割的混乱局面。基金的多头管理必然导致基金的分割。由于当前社会保障的行政组织、基金会和业务机构不是分体运作，而是三位一体，根本无法形成相互制约，因此，这种行政权、事权和财权的高度集中意味着谁取得基金管理权谁就可以支配一大笔滚存结余资金和间歇沉淀资金，这就为基金管理者对基金的滥用创造了条件。再加之信息披露制度不健全，各种监督机制不完善，基金运作透明度太低，各种违规问题无法及时发现和制止，使得社会保险基金被挪用、挤占的现象十分严重。有关部门的统计显示，被挪用、挤占的社会保险基金超过100亿元，部分投资积压沉淀，不能如期归还成为呆帐和死帐。除直接挪用、挤占外，还有其他违规违纪现象，如多提管理费、未专款专户储存、给贷款作抵押担保等。另据财政部组织的养老失业保险基金检查情况披露，社会保险基金结余资金的使用带有很重的地方利益和部门利益倾向，比如某省劳动厅擅自动用养老保险基金1000万元，投资于房地产；某省从1993年到1996年投资于房地产的养老金达6.57亿元。
与此形成鲜明对比的是，发达国家的政府对于社会保险基金的运作具有明确的规范。美国政府成立了社会保险信托基金管理委员会，负责社会保险基金收支状况的评估、投资方向的宏观决策和管理等工作，每年向国会报告社会保险收支状况，提出加强管理的建议，对信托基金进行监督管理。这种规范和强制性，对于社会保险基金的运作循环产生良好的促进作用。这是我们应该借鉴的。
5.社会保险基金投资的现行政策障碍
当前，我国社会保险基金只能用来购买国债或存入银行，不能用于风险性较高的投资，投资渠道相对狭小，追逐利润受到严格的限制。这种规定当然是出于社会保险基金作为“社会稳定器”进行投资必须具有安全性的考虑，但是，这种准政府管制型投资政策却是以失去基金最大升值机会、无法实现社会保险基金的保值增值为代价。随着银行利率和国债利率的一再下滑，使得社会保险基金想通过获取利息而达到保值增值的目的很难实现，社会保险基金的贬值在所难免。同时，随着“老龄化”社会的来临和我国加入WTO，退休和失业人口将不断增加。这种双重压力使得社会保险基金投资渠道的拓宽已不容回避。
如果一味地不允许社会保险基金进行其他投资，在目前以国有银行为主体，存贷款利率又由政府确定的情况下，社会保险基金法定投资的负利率意味着政府要对基金的保值增值承担最后责任。而允许社会保险基金进行投资，就意味着投资机构将对基金的保值增值承担责任。责任是由政府承担好还是由投资机构承担好，而且哪一个能承担得更好，答案是不言而喻的。因为成熟市场经济环境下的政府主要担负的是监督、指导、服务的功能。因此，从长期来看，在实行社会保险行政管理与基金投资运营分设、建立起专业化的社会保险基金管理公司的情况下，应该逐步允许部分社会保险基金管理以多元投资组合的形式进行投资，看来，适时地放宽社会保险基金投资的领域已成为社会保险基金入市的前提。
四、实现社会保险基金规模入市的路径思考
1.强化社会保险基金入市的政策扶持
要为社会保险基金入市制定必要的政策、法规，加强和完善监督制度，提高操作透明度。总之，必须依靠中央政府的扶持，发挥政策导向功能。具体建议为：
(1)应逐步放宽对社会保险基金投资的限制。当前的社会保险基金总体上还谈不上有什么投资，即便是有投资，也名不正言不顺，只能算是“违规投资”。我们认为，与其让社会保险基金投资“偷偷摸摸”地进行，不如逐步放宽对社会保险基金投资的限制，包括允许社会保险基金入市。这样做，既是对社会保险基金本身的“松绑”，也是对稳定证券市场、抑制过度投机、促进社会保险基金正常积累的一种积极支持。当然，社会保险基金的安全性如何，能否按期足额发放，直接关系到社会秩序的稳定和国家的安宁。因此，对待社会保险基金入市的问题，政府应根据形势发展的需要，权衡利弊，适时做出决断。
(2)积极发挥政府财政的支撑作用。政府财政在扩大社会保险基金规模、防范基金入市风险方面可以发挥巨大的支撑作用。这一点，从日本政府在社会保障制度中充分运用财政手段的经验可以得到印证。日本社会保障总基金来源中，企业和职工交纳的保险费占60%，财政占25%，其余是资产收入等。社会保障的财政负担比率与欧美国家相比，介于法国(15%)和英国(62%)、瑞典(56%)之间，比美国(37%)、德国(29%)低一点。财政的社会保障支出中有60%投入到社会保险。财政支出在保持整个制度的稳定以及不同制度之间的均衡上发挥了重要的支撑作用。我国社会保险基金规模小、覆盖面窄，更需努力发挥财政杠杆的作用。各级财政要调整支出结构，尽可能增加对社会保障的投入。政府财政要对社会保险基金承担保低的职责，这在一定程度上会减少基金入市的风险。
(3)积极推动社会保障体制的改革。根据我国的实际情况以及国际上各种社会保障制度提供的经验，“保险型”模式符合我国发展社会保障体系的要求，它在社会保障方式上实行的强制为主，以各种税收为集资手段，同时实行某些项目自由选择参与方式，与我国社会保障的发展方向相一致，是我国应该借鉴的一种体制。目前，我国提供的“社会统筹与个人账户相结合”的运作方式，就是在政府不能完全承担社会保障的情况下，由国家、企业和个人三者按一定比例合理承担。
(4)拓宽社会保险基金的筹资渠道。社会保险基金入市需要庞大的节余资金和积累资金作基础，因此，要适时地开拓社会保险新的筹资渠道，国家应在强化社会保险费征缴的基础上，采取多种措施充实社会保险基金，包括选择恰当时机开征社会保障税、变现部分国有资产、调整财政支出结构、合理运用资本市场筹集资金等，从而扩大社会保险基金的规模。
(5)健全社会保险基金的监管体系。政府在健全社会保险基金的监管体系方面应采取的措施主要体现在：一是健全社会保险监管体系。社会保险基金的收缴拨付过程中，涉及企事业单位、保险机制、银行、代办机构及相关部门的衔接，这么多的环节若想不出差错、少出问题，必须强化会计、审计等部门的监督，才能实现基金运行的可靠性和安全性。具体说来，要尽快建立健全各级社会保险机构的审计机构和稽核检查机构，建立社会保险审计监督制度，组建一支有事业心、有敬业精神，熟知国家对社会保险的各种方针、政策规定，而且懂得财务审计工作，又在业务技术上具有一定水平的专业人才队伍，提高社会保险审计稽查业务水平；社会保险管理机构要在基金收缴、拨付过程中，不断完善规章制度，健全内部监督机构，严格履行基金管理环节上的岗位责任制，避免贪污、挪用、私分基金等问题的发生；社会保险基金管理机构还要将基金的收支、使用、管理等情况及时向社会公布，让企事业单位和劳动者本人知晓有关情况，自觉维护自身的合法权益，形成全社会舆论监督氛围。二是要加强对基金运营的监管。独立的基金管理公司的成立要根据明确的标准由社会保险基金的监管机构审批，其日常业务要受监管机构的严密监管，投资组合必须符合有关规定。同时，还要完善有关的基金营运、监管的法律和制度框架，规范基金市场参与者的行为，加强市场参与者的自律；提高基金营运的透明度，基金投资的成本、收益和其他重大事项应及时向公众披露，便于基金持有人监督。
2.促进社会保险基金的投资运营机构产权明晰，使之成为独立于政府之外的基金法人
要由基金法人负责社会保险基金的运营，真正实现行政管理机构和基金投资运营机构与监督机构的分设，提高基金的投资绩效，养老基金在一些国家投资运营的实践证明，政府部门管理基金绩效较差（见表4）。
表4 1980～1990年7国由不同部门管理的养老基金所获投资收益率的比较
单位：%
国 家
管理部门
投资收益率
英 国
8.8
美 国
私营机构管理
8.0
荷 兰
6.7
埃 及
＜-10.0
赞比亚
公共部门管理
土耳其
＜-23.6
资料来源：世界银行1998；转引自：王信，养老基金营运监管的国际经验及启示，《经济社会体制比较》，2000年第2期。
从上表可以看出，由私营机构管理的养老基金投资收益率较高，而同期由公共部门管理的养老基金投资收益率较差，亏损最为严重的土耳其达到-23.6%。这些经验告诉我们，社会保险基金必须由独立于政府的投资运营机构来管理，投资运营机构必须按照《公司法》等相关法规及国际惯例建立起产权明晰、法人制度健全、管理科学的现代企业制度。纵观西方发达国家的基金业，在追求利润最大化目标的驱动下，基金的运营机构必须采取一种负责任的经营策略，如建立规避风险、保障收益的机制，建立配置及处置企业资产应遵循的原则，采取树立良好企业形象的管理方法等，以保证公司长时间的正常稳定运营。我们国家承担社会保险基金运营的金融机构只有依据国际惯例，建立一套合理的运营机制，才能避免在竞争中不考虑风险和盈利，以“自杀”式的价格竞争占领市场，损害自身的利益；才能有效地抵制不合理的支出，避免行政干预。各级政府部门必须从严管理，强制其建立现代企业制度，使其真正成为独立经营，自负盈亏，自我约束，自我发展的市场主体和法人实体，从而对社会保险基金的运营真正承担起保值增值的责任。政府机关也可以从具体的投资营运中解脱出来而专心致力于对基金运作的监督管理。
3.大力为社会保险基金入市培养人才
任何一种基金的运作得以顺利进行，必须有大量合格而优秀的人才作保障。老虎基金之所以享誉全球，其管理者水平高是一个重要因素。合格的基金管理人才的标准，一是要有良好的品行操守，能忠诚地对投资者负责，对所有投资者一视同仁，有强烈的社会责任感，不惟利是图，只争取合法的佣金收入，经营中不谋取私利；二是要有在证券市场投资的经验，由于基金管理者要对基金的运作承担保值增值的义务，这就要求他们必须有高超的股市运作经验，特别是大市走低时，对基金管理者超越大市的动作策略和在逆境中不折不弯的能力和心理是一个严峻的考验；要对市场变动有敏锐的嗅觉，会在尽可能恰当的时机选择比较恰当的投资，保证投资者的回报收益；三是掌握丰富的专业知识及与管理和投资相关的各种知识，尤其是管理证券资产组合的知识，能用科学的分析手段分析资产组合的风险和收益，能使基金净资产尽可能稳定地增长。
对于大批有实战经验的基金管理人才的培养，一靠培训使之获得知识和经验，二靠职业道德教育和法规制度的约束，使之具有良好的从业品行和操守。具体途径主要有：与国内有关高校密切协作，充分利用国内现有教育资源，增加人才培养的数量和质量；利用有关发达国家的教育资源优势，委托培养保险人才和基金管理人才，尤其是高级专业人才；利用现有的上市公司的便利条件，创造实际的培养环境，丰富他们的经验等等。总之，要采取各种措施，努力加强对人才的培养工作，为社会保险基金入市创造良好的人力资源条件。
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