区域旅游合作中的制度分析，本文主要内容关键词为：区域论文,制度论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 前言
进入20世纪90年代后，随着我国经济的快速发展，人们物质生活水平不断提高，从而产生了更高层次的文化需求。各地方政府顺应潮流，出台了大量支持鼓励旅游业发展的政策与措施，在一些条件较好的地区，旅游业已经成为其经济发展的重要支撑点。与此同时，区域合作的问题也逐渐得到了人们的关注。但尽管很多地区在名义上提出了合作，却一直未能取得实效，在很大程度上限制了区域间旅游发展的合作与交融，影响了我国国内旅游业的发展壮大。各地的地方保护政策提高了旅游发展中的边际成本，降低了旅游设施的利用率。同时，对外地旅游企业的限制看似保护了本地的企业，实际上却妨碍了企业在自由市场竞争中的发展壮大。在我国对外开放旅游市场后，我们这些温室里的企业的竞争力将面临更大的考验。在这种情况下，对我国区域旅游合作的制度因素进行分析无疑具有重要的现实意义。
2 区域旅游合作中的制度障碍
各地方政府在区域旅游合作问题上的冷淡与旅游业地方保护政策的产生，主要有以下几方面的原因：
一是政府失灵的影响。政府官员不仅是政治人，同时也是经济人，“当个人由市场中买者或卖者转为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品行不会发生变化。”[1]因此对市场的干预，特别是在涉及区域问题时自然倾向于保护自身利益，其具体内容包括政府官员的利益、政府部门的利益和政府组织整体的利益[2]。从这一点上看我们也就不难理解各地区地方保护政策的频频出台。同时政府官员本身存在有限理性，由于信息不对称等原因，其决策也可能出现失误。在判断旅游区域合作的利弊得失方面，往往过分关注本地旅游综合收入与旅游企业的直接收益，对合作所产生的其他间接收益重视程度不够，因此在涉及合作的问题上能动性不强。
二是市场失灵的影响。旅游产业的发展需要市场机制来配置相关资源与要素，但市场经济本身又存在一定的局限性。一方面市场机制不能解决经济的长期发展问题，不能预测未来的经济变化，无法掌握复杂的需求结构[3]。旅游业的发展受我国宏观经济形势乃至世界经济形势变化的影响很大，同时国内每年的旅游热点也经常变换，这些并不以各地区的自身意愿为转移。各地区在市场热点变换的过程中只能集中力量宣传自身而无暇于关注合作事项。另一方面市场机制无法消除旅游经济发展中的外部性效应。外部性有正负两个方面，社会为了达到最大的经济效果，应该鼓励那些能够带来正外部性效应，的生产活动，限制那些带来负外部效应的经济活动，但靠市场机制无法达到这一目的[3]。在旅游高峰期出现的人满为患、交通拥堵现象在任何地区与城市中都是不可避免的，而相关政府将其归咎于外地游客的涌入而采取种种限制措施自然打击了区域合作的热情。
三是搭便车观念的影响。旅游发展的区域合作应该是一项跨区域的公共事物，需要所有相关地方政府的共同努力，有些地方甚至要做出某些牺牲与让步。但从经济人的角度分析，各地方政府一般是对自己有利的事物竞相向前，而与己无关的则相互推诿，这也就造成了在涉及跨地区旅游协作的问题上出现了“囚徒困境”的两难境地。同时，由于是跨地区的公共问题，各地方政府又都希冀于中央政府或其他政府能够先行一步，自己则可以搭便车，坐享其成。搭便车现象将引起公共物品的枯竭，出现“合成谬误”的后果，最终导致经济效率明显降低[4]。
3 制度安排在区域旅游合作中的作用
进一步推进区域间旅游合作，需要各地方政府共同努力，其中良好而稳定的制度安排非常重要。制度安排是支持经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排[5]。制度安排在区域旅游合作中的作用可以归结为以下几个方面：
首先是为合作单位彼此间提供安全感和信任感。新制度经济学认为，制度的一个主要功能就是使复杂的人际间交往过程变得更易理解和更可预见，从而使彼此之间的协调更易发生。[6]在区域旅游合作中，由于信息、监督和执行问题常常难以解决，可靠的约定无法做出，大家相互陷入机会主义的囚徒困境而无法解决。在这种情况下，制度降低了交往中的复杂因素，提供了一种简化识别负担的关键功能。此外，制度之所以能得到广泛的好评，是因为它能给合作各方以心理上的舒适感和安全感，使大家感到自己属于一个有序的、文明的共同体，在其中协调成本很低，风险有限，相互可以信赖。
其次是建立激励机制。激励是制度的重要功能，著名经济史学家诺思认为：“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交往的激励结构。”[7]古典经济学所描述的单纯依靠市场调节在当今社会发展中已经被证明是失败的手段，说明市场激励存在漏洞，需要新的机制来调和个人利益与公共利益的矛盾，重新建立激励机制。结合到区域合作的进程中，各合作单位都希望从合作的过程中获得收益，其出发点本身是无可厚非的。但这就需要一种激励机制，既能保障各相关主体在合作过程中获得的利益，又能激发他们进一步开放自身市场，直至建立起统一的无障碍的大旅游区，真正实现在合作中的“正和博弈”。
第三是防止和化解冲突。合理的制度有助于缓解个人和群体间的冲突，在许多时候，独立行事的个人和集体之间难免发生冲突。不同的个人在追求其个人目标、行使自己意志的时候，常常会影响他人的行为或收益。于是就产生了如何以较低代价和非暴力形式来解决冲突的问题，以及如何使个体自由受到约束以避免产生破坏性冲突的问题。此时通过制度建设划定彼此间自主行动的范围，是发挥这种作用的最佳途径[6]。合作中的各地方政府由于各自追求的目标并不尽相同，在制定和执行政策的时候难免发生冲突，合理的制度安排就可以协调各地政府的行为，消弭可能发生的冲突。
4 区域旅游合作制度安排的影响因素
良好的制度安排需要政府，包括中央政府与各地方政府的及时供给。制度的供给指的是创造和维持一种制度的能力[4]，制度供给的实现意味着新的制度变迁，即新制度取代旧有制度的过程。但制度的供给与变迁毕竟不同于普通商品的供应，除了正常的成本与收益的比较外，新制度的能否实施还要考虑以下因素：
第一是新制度实施所需要的预期成本。制度变迁的发生一般出现在预期收益大于预期成本的时候，一种情况是制度转换的预期收益大于预期成本，另一种情况是替代性制度安排的交易费用低于旧制度安排的交易费用[4]。在我们看来许多情况下应该或必须发起制度变迁的时候，却往往由于制度发起者有顾虎而不能实施，这些顾虑包括制度变迁导致巨大的社会代价，制度变动将打破社会已有的利益分配格局，激化社会矛盾，从而发生难以控制的状况。联系到旅游业的跨区域合作，虽然大家都能意识到合作能够降低旅游企业的交易费用，提高旅游设施的利用效率，推动旅游产业的发展。但政府在发起制度变迁、推动区域合作之前还需要考虑本地旅游企业的利益，是否能承受真正的自由竞争带来的压力，此外，各地不同的经济与社会发展水平及基础设施的接待能力都影响着地方政府是否真正做出制度变迁的决定。
第二是不同的制度变迁模式影响制度的实施。大多数制度变迁的原因是受利益的驱使，这时发生的变迁称之为“诱致性制度变迁”。其是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行[8]。这类变迁是一种自下而上、自发的制度改变，对变迁者的要求很高。同时由于其是一种渐进的过程，可能需要很长时间才能完成。在区域旅游合作的进程中，各异地旅游企业之间为开发新市场，降低经营成本，提高自身收益，经常寻找相互协作的机会。因此在各旅游企业之间具有制度变迁的原动力，他们希望打破地方保护措施，实现旅游市场的自由竞争。但各企业寻求变迁的努力反馈到各级地方政府往往需要较长的时间，因此其对制度变迁的推动效果就不是很明显。此外，现实中制度的变动并非都是受新的获利机会所驱使，有的制度变迁是由国家强制推行的，特别是那些难以达成一致同意的正式制度安排的改变，这类变迁叫做“强制性制度变迁”[8]。强制性制度变迁一般由政府命令或法律引入和实行，它是一种非自发的，自上而下的变迁过程，可以在较短时间内完成。不同于诱致性制度变迁，强制性制度变迁的发动主体是国家或各级政府，借助自己垄断的强制力，可以在较短的时间内推进制度变迁。近期的区域旅游合作热潮就是典型的强制性制度变迁，各地方政府的旅游行政管理部门联手推动旅游合作，消除地区障碍，其影响和效果远远大于旅游企业的合作。
第三是“路径依赖”现象的影响。路径依赖是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的路径[4]。路径依赖有不同的方向，一种情况是某种初始制度选定以后，具有报酬递增的效果，促进了经济的发展，其他相关制度安排向同样方向配合，导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。另一种情况是某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的效率降低，甚至开始阻碍经济的发展，那些与这种制度共荣的组织为了自己的既得利益而尽力维护它，此时的情况陷入了“锁定”状态，这是典型的恶性的路径依赖。由于中华人民共和国成立后长期实行的计划经济，各地旅游业的市场主体对政府存在较大的依赖性。因此在改革开放以后，很多企业不能适应市场机制下残酷的自由竞争，因此纷纷希望政府维持旧有的体系，对外来企业进行限制，以保护自己的利益。这也是地方政府对本地市场进行保护和设置障碍的主要原因之一。
5 区域旅游合作制度安排的对策思考
笔者认为突破地方保护的限制、推进合作中制度变迁的关键在于各地方政府与市场主体的良性互动，分别发挥自身的作用。具体为：
一是各地政府发挥行政管理部门的主导作用，努力克服市场失灵所造成的影响。政府作为区域合作关系的倡导者、区域合作政策的制定者、区域经济利益的协调者，在解决行政区划分割所主导的4大壁垒（区域障碍、市场障碍、交通障碍、制度障碍）方面应该起到关键甚至是决定性的作用。加强和突出政府在合作机制建立过程中组织、协调和引导的作用，可从根本上打破地区封锁的格局，彻底改变各个行政区相对独立、各自为政的局面，为区域旅游合作营造一个更为宽松的环境。政府应用政策手段对区域旅游合作给予鼓励和支持，比如，对区域旅游合作开发项目、跨区域的旅游企业给予政策倾斜、政策优惠、政策肯定。对于积极推进区域旅游合作的部门和领导的政绩评价也应通过量化指标予以认可，以鼓励区域旅游合作，保护区域合作，推动区域旅游合作。
二是调动各旅游市场主体的积极性，弥补政府失灵带来的消极效应。各地之间的旅游企业和行业合作，是区域旅游合作的必要基础。通过确立景区、宾馆、旅行社等旅游企业的共同优惠制度和统一的服务质量标准体系，引导和鼓励异地的旅游投资者携手合作，共同进行旅游资源和旅游项目的开发建设，为实现旅游区的真正无障碍提供保证。各地政府通过推动在合作区域内有实力的旅游企业以资本为纽带建立风险共担、利益共享的旅游企业集团或旅游企业组织，合作区域内旅游企业之间在人力、物力、财力方面的相互渗透，在区域范围内开展旅游企业联营、重组，如旅行社、饭店的集约、连锁、景区点经营权的转让和联合开发等，走大型旅游企业集团化、中型旅游企业专业化、小型旅游企业簇群化的发展道路。旅游企业合作的基础是共同的利益，合作的目标是实现共赢，区域旅游合作机制的建立并不只在于组织形式的设立，更重要的在于区域旅游合作机制的有效运行，发挥旅游企业在区域旅游合作机制建立过程中的主导作用，促使合作与交换网络的形成。在旅游区域合作中，旅游企业与政府发挥作用的出发点不同，利益不同，但作为区域旅游合作中的主体，各旅游企业的积极参与将推动各地政府在合作的具体问题上有所作为。
三是中央政府利用自身权威，发挥在提供跨区域公共产品方面的优势，破解在旅游区域合作中的“搭便车”现象。“搭便车”现象使各方合作主体彼此之间产生依赖感，降低了合作的可能性，其本质是经济活动外部性的体现。解决该问题只能依靠外部的强制和补充，使经济主体所付出的成本与所得的收益真正挂钩，防止搭便车或不劳而获[9]。在这方面，中央政府具有得天独厚的优势。一方面，通过进行整体规划明确各地旅游业的发展方向，引导各地发展具有自己特色的旅游产业并形成互补发展的态势，为各区域间的旅游合作奠定基础。另外，通过法律法规等强制性规定界定排他性产权，迫使那些企图搭便车的地方政府为自己的行为付费，最大限度地降低“搭便车”的可能性。最后，通过提供跨区域的公共产品降低地方政府的合作成本，解除合作方的后顾之忧。
从长远看，旅游区域合作应该是我国旅游业发展的大势所趋。从中央政府的角度看，合作使各地方政府呈现出良性互动的态势，协调了彼此的关系；对于地方政府而言，合作可以提高旅游设施的利用效率，带动本地服务业的发展；对旅游企业来说，合作能够增加经营收益，达到双赢乃至多赢的效果。但在合作过程中需要确立并发挥良好的制度安排的作用，打破由于原有的旧制度带来的路径锁定的影响，切实使旅游区域合作惠及合作各方。