分析水利经济特点 加强水利五大体系建设基础，本文主要内容关键词为：水利论文,五大论文,体系建设论文,基础论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 从弄清水利经济特点和国情入手，才能把五大体系建设搞得更好
水利经济有以下特点。
1.1 水利基础产业除具有一般基础产业特点外，还有基础产业的基础的特点
如果说农业是基础产业，水利则是农业的基础，没有水就谈不到农业的发展。水是人类生存必不可少的生活资料和生产资料，没有水就没有人。保障生命安全，创造人类生存条件，是稳定社会、治国安邦的大计，这是水利基础产业的特殊性。
1.2 水利产业的多功能和多层次性，决定了它的运行机制的多样性
水利产业有灌溉、发电、城乡供水、防洪、除涝、航运、水产养殖、旅游和水资源保护等多种功能；水利设施规模有大有小，经济类型有竞争性、非竞争性、公益性和混合性等，它们的运行机制是不同的。有的是市场经济运行机制，也有的是“非市场”经济运行机制，还有一些是市场和“非市场”混合的运行机制。五大体系建设要全面考虑这些复杂情况，其中最主要的是区分市场和“非市场”经营、政府监控经营等运行机制，这是研究水利产业适应社会主义市场经济的重点。
1.3 水利产业的自然垄断性，直接影响价格体系和水利资产经营管理体系建设
自然垄断产业有两个突出的特点。一是价格不是市场形成机制；二是在生产经营形式上，不适于竞争和分散决策，往往是整体决策、系统管理、独家经营形式。决定自然垄断产业价格的办法是国家订价。所以自然垄断产业可以称为政府监控下经营的产业。
自然垄断产业和采取独家经营形式的原因，是由于其设施具有综合性、系统连续性和整体性。分散的基层单位，没有完全的经营自主权，也不能展开竞争。如一条河流，一个大的自流灌区，其中的一个河段、一个渠段的管理单位，是难以实现自主经营的，只能在河流、灌区总体决策下，实行分级承包、目标管理的经营形式。
目前国内一些自然垄断行业，如邮电、铁路、民航等，都是采取行业统一管理、独家经营或分区独家经营形式。在国外，一些水利行业或水利工程，采取分区独家经营（如英国），或分流域独家经营或流域骨干工程独家经营（如美国），这些形式值得借鉴。自然垄断产业，一般是以社会、企业服务为主兼顾盈利的机制，不同于一般企业的以市场为导向，以盈利为目的经营机制。
1.4 水利产业具有公益性
市场经济的基本条件是交换双方对于物品（或服务）、货币的占有具有排他性，这是等价交换的前提。而公益性物品（或服务）具有非排他性，不能进行等价交换。非排他性的表现是：交费的人得到消费，不交费的人也能得到消费。水利的防洪、排涝、防潮、水土保持和水资源保护等，都是公益性服务。公益性设施的兴建和管理费用，要由财政拨款解决。
有一些非排他性设施，通过适当措施，可以使其具有排他性，则改变了公益性的性质。如公路是非排他性设施，通过对车辆收取养路费，或在某路段设卡收费，由非排他性成为排他性；某山林公园，大家可随意进出游玩，属非排他性，如在山林周围筑了围墙，在门口收费，也是改非排他性为排他性。水利排涝工程是非排他性的，如将涝区的一个小区封闭，单设排涝站，排涝收费，也是变非排他性为排他性。这里有一点需要明确，即封闭小区内每个交费的受益户受益程度基本相等，而且不受益的不交费。有的受益范围不明确，受益程度不相等的收费，则不属于等价交换，而是补财政拨款不足的行政事业性收费。有的改非排他性为排他性时，耗费太大，得不偿失，而作公益性是最经济的，则仍由国家投资。如路灯，虽然可以设卡收费，但其成本太高（包括社会成本），就不能作排他性处理。水利公益性设施，能否变非排他性为排他性，要在今后实践中积极探索。
1.5 水利产业外部影响特别大
外部影响构成正的或负的社会成本，这是市场调节不能解决的又一重要问题。水利外部影响有以下几种表现形式。
a.水的自然随机性。经营商品，具有一定的社会随机性，而经营水商品，不仅有社会随机性，还有自然随机性。水商品这种双重随机性，大大增加了经营的风险性和难度。
水的自然随机性，使水具有资源性与灾害性并存的特点，也形成水的低值性和流通不发育，而且使水的年供给总量具有在一定范围内不受价格调节和需求弹性很小等特点。这些特点严重制约价格体系和资产经营管理体系，是水进入市场经营的难点之一。目前水价体系采取基本水价加计量水价的办法，有效克服了由于随机性而难以经营的困难，应予充分重视。
b.水是流动资源，占有、使用权具有很大程度的不确定性。一个流域内的水，既可以为上游利用，也可以为下游利用，既可以是左岸资源，又可以是右岸资源；而且上游工程可以截走下游工程的水，左右两岸的水工程，可以互相取走对方的水；地表水可以成为地下水，地下水可以成为地表水；甲井的水，可以因乙在附近打更深的井而取走，如此等等。这使水资源的占有权、使用权具有很大程度的不确定性。规范和稳定水权，是水利经济进入市场经营的前提，是法制体系建设的重要任务，是水利五大体系建设的重点问题。
c.水污染是最明显的外部负效应。它可以使有价值的商品水降低价值或变成无价值的废物，是经营水利产业必须着力排除的障碍。
如何使外部影响得到妥善处理，是五大体系建设的重要任务。比较好的办法是加强行政管理和法制管理，加强政府调控职能。或者变多家经营为流域的或区域的独家经营，使之适应市场经济要求。
1.6 水利固定资产的投入大，且沉淀部分占很大比例，难以流动，这是水利经营管理体系建设需要认真研究解决的问题之一
上述特点，充分展示了水利经济地位的重要性和经营管理上的复杂性。充分认识水利进入市场的重点、难点，才能把五大体系建立在科学的基础之上。
分析国情是十分复杂的问题。对水利影响最大、最直接的国情是我国人口多、耕地少，人口的80%在农村，农业在国民经济中居于特殊战略地位和当前农业滞后于国民经济发展等等情况。水利是农业的命脉，农业供水占整个国民经济和社会用水的大部分，这些基本国情，是水利五大体系建设必须充分考虑的。
2 确定水利五大体系建设的目标和措施
具体分析水利行业存在的问题及原因，是探索水利适应社会主义市场经济，建立水利五大体系的重要途径。当前，水利行业存在的突出问题有三点，即：
a.水利产业的发展滞后于国民经济和社会的发展。这方面已有许多论述，并已为1989年北方干旱、1991年江淮洪涝、1994年不同地区既洪涝又有干旱造成国民经济严重损失的事实所证实。
b.水利设施严重老化、退化，效益减退，职工工资水平低，队伍不稳、人才外流，达到难以为继的地步。
c.水资源污染严重，更加剧了水资源的紧缺，可饮用的优质水日益减少，水环境日益恶化制约经济发展，威胁人类生存。
存在上述问题的原因主要有三方面，一是缺乏系统的、符合水利实际的法规、政策和宏观调控的措施；二是水事管理权分散，水权分属各个系统，效益分割，利害分属的不合理的管理模式；三是水费太低，国家投入不足，没有稳定的巩固和发展水利设施的资金来源。以上问题，表明水利行业没有建立起再生产的运行机制和适应社会主义市场经济的体制。
解决上述问题是一项复杂的系统工程。笔者认为，应突出抓好以下三方面工作。
2.1 制定系统的符合水利实际的法规、政策和宏观调控措施
正确的法规、政策和宏观调控措施，来源于对实际的正确分析。在分析水利经济实际中，要区分竞争性项目、非竞争性项目和公益性项目，区分基础产业和非基础产业，水利基础产业和其他基础产业的相同点和不同点，区分自然资源性项目和非自然资源项目，水自然资源和其他自然资源的相同点和不同点等等。只有具体分析这些区别和特点，才能制定出符合水利实际的法规、政策和宏观调控措施。
水利行业特点，一是竞争性项目少，非竞争性项目和公益性项目占主导地位。这一特点决定了水行业不能单纯用把基层水管单位推向市场、实行企业化管理的办法来实现适应社会主义市场经济的要求。必须在行业统筹决策、流域统筹决策、区域统筹决策为主的基础上，使系统、整体决策和分散决策有机结合，才能适应市场经济的要求。要实行目标管理、责权利层层分解的管理形式，调动系统内全体职工的积极性。其次，水利行业社会效益占主体地位。社会效益大，部门利益小，有的项目甚至没有部门利益，这个问题一直是水利行业的突出矛盾。这个矛盾只能在发展水利基础产业中妥善处理部门利益来解决，而不能用离开社会效益、单纯追求部门利益的方式去解决。水利部发布的《水利建设项目经济评价规范》的总则第五条对此作了原则的规定，可以贯彻执行中探索具体经验，解决这一矛盾。第三，根据我国国情，农业供水仍将占供水总量的主导地位。在处理农业供水量大、价格低，工业、城市供水量小、价格高的矛盾中，只能用提高农业效益、提高农业供水价格和农业节水来保工业和城市供水的办法，而不能用减少农业灌溉面积来保工业和城市用水，造成农业衰退的办法解决。
2.2 水事必须统一管理
水利行业对水统一管理是水资源和水利设施的综合性、整体性、系统连续性决定的。具体表现为除害、兴利不可分割，水资源互相联系不可分割，水利设施的综合性、整体性、系统连续性不可分割。当前实际情况是除害与兴利分割，兴利中的大水电站、城市供水、航运、矿泉水的经营和管理权分属电力、建设、交通、地矿等部门负责，除害则由水利部门负责。这种分散经营、管理的后果是利害分属、整体效益降低。特别是河道由各家使用，水利一家负责维护管理，巨大的社会成本由水利部门负担，这是造成水利行业贫困的重要原因之一。在今后水利改革中，如果把综合利用工程中的优势项目作企业经营，按政企分开原则走向社会，劣势项目留在水利行业内经营，则水利行业将越来越贫困。更为突出的是工业和城市废水利用河道排放，扩大污染范围，恶化了水环境，威胁人类生存条件，加大了水资源紧缺程度，这是与水资源开发利用管理和水资源保护管理分属不同部门直接关联的。
2.3 增加巩固和发展水利设施的资金投入
竞争性项目直接通过市场交换方式解决；非竞争性项目（自然垄断项目）既决定于经营，也决定于国家订价，水价长期达不到成本，很大程度上是由于订价过低所致；公益性项目的基本建设资金和运行管理费用应由财政拨款或者集资、收费解决。
在水利改革和五大体系建设中，对水利资金来源要实事求是地评价和对待，不能因国家一时拨款减少而不承认国家拨款的必要性，也不能单纯依靠国家拨款而放弃其它争取盈利的手段。
3 搞好水利五大体系建设的几点建议
3.1 把落实水利基础产业地位放在五大体系建设的首位
要把水利基础产业地位提到国民经济和社会发展的重要战略地位的高度。
3.2 针对水利产业外部影响特别大的特点，在水利行业管理和水利产业经营管理方式上，需采取一些措施
3.2.1 加强水利规划，统一管理水资源。对水利设施的主体骨干部分，由水利行业统一审批基建项目，统一经营国有水利资产，统一核算水利产业经营效果，逐步实行独家经营和分流域、分区域经营管理体系。做到优势项目和劣势项目优劣互补，利害共当。这要作为水利体制改革总的奋斗目标之一。
3.2.2 要集中研究解决由于水利外部影响引起的社会成本负担问题。探索社会成本由责任者、受益者、水利设施使用者负担的途径。要制定河道有偿使用办法，向排水者收取排水费、防洪费，对利用河道排污者收取排污费，通航者收取河道使用费等。由于排污造成水资源损失的，要有明确的行政的、法律的处理措施，造成经济损失的要给予赔偿。
3.3 针对水利自然垄断和公益为主体的特点，在五大体系建设中应加强某些方面的工作
3.3.1 统一经营骨干水利设施和水利行业国有资产。
3.3.2 在提高局部河段防洪、排水能力时，应同时安排受影响河段的工程。
3.3.3 农业用水价格应保持合理利润，不能仅按成本定价。
3.3.4 正确分配工农业和人民生活用水，首先保生活用水。在充分节水基础上保证农业灌溉用水；农业节水支援工业用水部分，应给农业以补偿；对新增用水户，除交纳水费外，应按所用的水量、水质向供水单位交纳相当于开源或节水的基建资金。
3.3.5 统一开发水资源，按新增用水的水量、水质（包括水质级别和保证率）分摊开发资金。
3.3.6 加强废水资源化设施建设，建立废水资源化奖励基金。
3.4 抓紧出台水资源费征收、管理法规
关于水资源费征收范围，水法已经明确，现在要解决水资源费定量原则。笔者认为水资源费基本理论是马克思地租理论。即水资源费分为绝对地租部分和级差地租部分。绝对地租部分是国家凭借对资源所有权，对水资源占有、使用权的让渡而收取的费用，属于税的性质（有的同志认为是价的性质），在我国现有经济发展水平条件下绝对地租部分似不宜征收，亦即水库蓄水的价格中似不宜加收水资源费；水资源费主要收取因级差而形成的超额利润部分，即按“水法”规定的水资源费征收范围，收取属于级差Ⅰ部分。收费定量原则，按马克思地租理论，级差地租Ⅰ定价原则，是按劣等地收入定价，在水资源上就是按取得水资源最不利条件定价。亦即资源费等于或低于水工程水价的最高额。由于水价形不成社会必要价格，属于地方管理价格范围，因此水资源费以当地最高水价为限。水价与水资源费是互相联系的，水资源费应是价格体系的组成部分。
3.5 加强国家宏观调控
在水利五大体系建设中，要把建立经济的、法制的、行政的调控范围、内容和措施具体化，并把规范水利经济市场和国家宏观调控的关系作为修改“水法”、“河道管理条例”、“水污染防治法”的一项基本内容。
3.6 充分利用农业剩余劳动力，开展农田水利建设
据专家估算，当前农村剩余劳动力约有一亿人。由于人口增长和农村非农剩余劳动力转移速度较慢，到2000年农村剩余劳动力将达1.5亿人，因此，充分利用农村剩余劳动力进行农村水利建设，改变农业生产条件，是发展农村生产力的重要途径之一，是建立水利投资体系的重要内容，需要专题研究，积极开发。
3.7 必须建立水利经济核算体系，即建立计划、统计、财务指标和考核、核算体系
经济核算体系渗透在五大体系之中，为建设五大体系服务，同时也是一个独立的体系，需要作为专题研究和落实。
收稿日期：1994-11-09
标签：水利论文; 排他性论文; 水资源费论文; 经济论文; 项目分析论文; 农业发展论文; 三农论文; 经济学论文; 时政论文;