试论我国槽状财力格局，本文主要内容关键词为：财力论文,试论论文,格局论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的经济发展水平在地区间的差异，表现为自东向西阶梯式下降，作为体现经济发展水平的重要方面、并反过来影响经济发展的财政能力，在地区间的差异则表现为槽状的格局：周边地区财政能力相对较强，中部地区财政能力普遍较低。这种差异在分税制改革以后并无缩小，反而有进一步拉大的趋势。正确认识中部地区在全国财力格局中的地位，有利于中部地区从“比上不足、比下有余”的自我陶醉中猛醒过来，从而根据分税制的导向和中部地区的客观实际，制定切实可行的财源建设战略，实现中部地区财政的崛起。
一、槽状财力格局的表现
习惯上，我们常用财政收入的总量指标来衡量财政能力的大小，这样的评价往往同客观实际相背离。以河南省为例，1995年河南地方财政收入在全国三十个省、市、自治区中居第八位，如果据此认为河南是财政能力较强的地区，显然与财政的直接受益者的实际感受是不相符的。因为政府所提供的公共服务，实际上远远低于其他地区。根据我国“九五”计划的目标和方针，我们认为，对财政能力的评价，主要应该采取人均指标，如人均财政收入、人均财政支出等，这样，更能够为财政的受益者所接受，从而更加符合客观实际，也有利于经济增长方式的转变和“九五”计划目标的实现。
（一）人均财政收入的分析
从人均财政收入上看，我国人均财政收入最低的省份绝大多数都集中在我国的中部地区。根据有关资料，1991年人均财政收入在140元以下的地区，中部地区有安徽、江西、河南、四川、贵州、西部地区有西藏。1992年人均财政收入在140元以下的地区，中部有安徽、江西、河南、四川。1994年人均财政收入在140元以下的地区，中部有安徽、江西、河南、四川、贵州、湖北、湖南、陕西，西部有甘肃南部有广西。可见，人均财政收入最低的地区大部分处于我国的中部地区，我国中部地区的财政能力东比不上沿海地区，西不如沿边地区。
（二）人均财政支出的分析
地方财政收入实际上是由三部分组成的：地方固定收入、共享收入和中央返还收入，而一般所说的地方财政收入和地方人均财政收入不包括中央返还和补助的数额。所以，人均财政收入也存在着不能全面反映地方财政能力的情况。根据“量入为出”原则，人均财政支出可以更加准确地说明地方的财政能力变化情况。
据统计（《财政研究参考资料》，1996年，贾康，孟庆霞），1991年人均财政支出在150元以下的地区，有安徽、河南、四川；人均财政支出在300元以上的地区，东部除了有京、津、沪、吉、边、黑和海南，西部地区有内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏。1992年人均财政支出在320元以上的地区，东部有京、津、沪、吉、辽、粤和海南；西部地区有内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏、云南。1993年人均财政支出在190元以下的地区，有安徽、河南、四川；人均财政支出在380元以上的地区，东部仍然是京、津、沪、吉、辽、粤和海南省；西部地区也仍然是内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏、云南。1994年人均财政支出在250元以下的地区，有安徽、江西、陕西、河南、湖北、湖南、贵州；人均财政支出在380元以上的地区，东部地区京、津、沪、黑、吉、辽、粤、闽、和海南省，西部地区仍然是内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏和云南。由此可见，历年人均财政支出最低的地区都处于我国的中部。
从人均财政支出的差异上看，1991年至1994年，河南与福建比，人均财政支出的差异依次为132.4元、143.1元、196.4元、244.8元；与海南比，人均财政支出的差异依次是176.5元、245.8元、384.4元、374.8元；与新疆比，人均财政支出的差异依次是219.1元、228.8元、238.1元、247.8元；与青海比，人均财政支出的差异依次是290.5元、228.1元、317.5元、347.6元；与云南比，人均财政支出的差异依次是172元、190.6元、351.3元、329.3元；由此可见，中部地区与沿海和西部沿边地区的财力差异呈现出不断扩大的趋势。
（三）财政赤字的分析
在坚持“量入为出”的原则下，财政支出的情况基本可以反映一个地区的财政能力。但是，由于财政支出具有较强的刚性，在财政收入缩减的情况下，财政支出不但不能相应减少，而且会刚性增长，形成财政赤字。因此，对于地方财政能力的衡量，也有必要进一步分析财政赤字的情况。
在我国的中部地区人均财政支出普遍低于周边地区的同时，仍然存在着大量的财政赤字。根据有关资料，人均财政支出一直处于最下游的河南，1993年底，财政滚存赤字达到8.74亿元，粮食亏损挂帐近30亿元，1996年底，财政赤字仍有5.56亿元，粮食亏损挂帐仍然有14.4亿元。这一事实说明，中部地区人均财政支出的低水平，并不是为了“留有余地”，相反，是依靠赤字政策来维持的。
（四）生产性支出比重的分析
不同地区之间人均财政支出的差异，除了可能与不同的理财思想有关之外，也可能会受到地区之间人口差异的影响。对于人口不多的地区来说，正所谓“麻雀虽小、五脏俱全”，财政供养的人口并不少，这样，即便财政支出只能满足吃饭的需要，按总人口计算，人均财政支出也会很高。
为了弥补人均财政支出受人口因素的影响而不能准确说明地区财力的缺陷，我们可以通过对按照财政供养人口计算的人均财政支出和生产性支出比重的分析来加以说明。从按照财政供养人口计算的人均财政支出上看，内蒙古1993年底总人口2232万人，财政供养人口97万人，按财政供养人口计算的人均财政支出为9100元。1993年底河南总人口9000万人，财政供养人口为210万人，按财政供养人口计算的人均财政支出7034元。从工资水平上看，西部地区工资水平普遍高于中部地区也是早已形成的客观事实。再从生产性支出的比重上看，据统计，1993年至1995年河南省六项生产性支出占财政支出的比重如表所示。
生产性支出分析表单位：%
项目93年94年95年
1.基本建设支出
5.5 5.3 5.5
2.企业挖潜改造资金支出 10.5 7.4 5.2
3.简易建筑费支出 0.2 0.2 0.1
4.科技三项费用支出
0.6 0.6 0.7
5.流动资金支出
0.2 0.4 0.3
6.支援农业生产支出
4.9 4.3 1.3
合计21.918.2 13.2
根据表资料可以看出，河南省1993年以来，除了基本建设支出、科技三项费用支出的比重基本持平外，其他几项主要的生产性支出的比重都有所下降，其中企业挖潜改造资金支出、支援农业生产支出下降幅度最大，企业挖潜改造支出由1993年的10.5%，下降到1995年的5.2%，下降了一半多；支援农业生产支出从1993年的4.9%，下降到1995年的1.3%；从六项生产性支出总的比重上看，也呈明显的逐年降低的趋势，由1993年的21.9%，下降到1995年的13.2%，几乎和1993年企业挖潜改造资金支出的比重相差不多。这种情况说明，分税制以后，中部地区财政越来越滑向吃饭型财政，财政能力在不断降低。
二、槽状财力格局的成因
（一）与东部地区的差异分析
1、经济发展水平方面的因素
我国的东部地区工业基础雄厚，技术水平先进，交通条件便利，又处于改革开放的最前沿。良好的经济发展条件和政策优势，使得东部地区经济发展的水平较高、速度较快；而我国的中部地区工业基础较差，技术水平落后，经济发展水平低于东部地区。这是中部地区财政能力低于东部地区财政能力主要原因。
2、财政体制方面的因素
（1）分税制基数的确定方法
长期以来我国财政体制的改革，一直采用基数法，以谋求改革措施的顺利实施。最初采用基数法核定各地方政府的支出基数时，是根据当时的财政预算编制情况，按定员定额标准逐项核定的财政支出，并据以确定收入上解或补助的数额，从总体上看是较为科学合理的。而在以后的改革中，基数法的特点就不是首先逐项核定支出，最后核定收支总额，而是根据地方既得财力，核定财政收入的分成比例和地方留成基数。这样，随着时间的推移，各种因素都在发生变化，不合理的成分逐年积累，经济发展速度快的地区，地方财政收入增长的速度快，地方财政收入基数大；而经济发展速度慢的地区，财政收入的增长速度慢，地方财政收入基数小。
（2）分税制基期的选择
分税制改革以1993年为基期，确定地方既得财力和中央对地方税收返还的数额，进一步拉大了经济发达地区与经济欠发达地区的财力差距。1993年是我国经济发展速度较快的一年，同时，在确定1993年为分税制改革的基年时，1993年还有一季度的时间，富裕地方可以通过取消减免税的办法，将过去“放水养鱼”的财力收上来，加大中央对富裕地区的税收返还基数。“以1993年为基期，较之以前三年的平均数为基数或以1992年为基数，经济发达地区在上级让给的一块利益中占据了相对更大的部分；而经济欠发达地区在上级让给的一块利益中占据相对较少的份额。”（参见《中国分税制》，1995年，夏清成，韩英杰）
（二）与西部地区的差异分析
中部地区与西部地区之间的财力差异，不在于经济发展水平，中西部都属于经济发展水平较为落后的地区，相对而言，应该说中部地区的经济发展水平要稍高于西部地区；中西部之间的财力差异主要来自于财政政策。由于西部地区多属于少数民族地区，在财政政策上，一直是国家照顾的重点；而中部地区经济发展水平不高，又不是国家照顾的重点，所以，在财政能力上，既赶不上东部，也比不上西部。据统计，（《财经论丛》，1995，汪丽华），在1979—1990年中央转移支付的调节中，西部周边地区均属于财政收入净流入的地区，而且净流入的数额不断加大，例如新疆1966—1978年净流入为105.1亿元；1979—1990年为396.1亿元，这两个时期宁夏的净流入分别为21.2亿元和84.4亿元，内蒙古分别为30.5亿元和343.3亿元；广西分别为59.7亿元和157.9亿元；云南分别为114.2亿元和210.8亿元；青海分别为11.4亿元和159.4亿元。在中部地区中，人均财政收入和人均财政支出都比较低的安徽、河南、湖北、湖南，却属于财政收入净流出的地区，而且净流出的数额在不断增加，例如河南1966—1978年净流出为17.1亿元，1979—1990年净流出为138.8亿元。这两个时期湖北的净流出分别为24.5亿元和286.9亿元。
三、槽底地区财力崛起的着力点
我国的中部地区，由于经济发展水平较低，财政能力弱于东部地区；又不是国家财政照顾的重点，财政能力也不如西部地区，处于我国财力格局的最低槽。我国的西部地区地域广大、资源丰富、加上人口密度较小，经济发展潜力极大；如果中部地区不苦练内功、痛下决心、花大力气、找准振兴中部财政的着力点，那么，不仅难以实现财力的崛起，而且会越陷越深。根据分税制财政体制的特点和中部地区的客观实际，我们认为中部地区财政能力崛起的着力点在于：优化资源配置，调整产业结构。
（一）是分税制的财政体制决定的
我国分税制财政管理体制对通过调整产业结构加强财源建设的导向作用表现在：分税制将除了海洋石油资源税外的其他的资源税全部划归地方财政，有利于地方充分利用当地资源，发展与当地资源相关的深度加工的产业；分税制将地方企业所得税划归地方固定收入，有利于地方政府加强对地方企业的监督和管理，促进企业的经营方向、产品结构的调整，提高企业的经济效益；分税制规定，第三产业的营业税全留给地方，势必调动地方发展第三产业的积极性，培植地方财源新的增长点。
（二）是中部地区财政状况的现实决定的
在目前中部地区财政甚至连吃饭都难以保证的情况下，要求中部地区财政增加生产性投资，来增加地方财源，是不适宜的。挖掘现有资本的潜力，优化资源配置、调整产业结构，才是振兴中部财政的正确选择。从我国国有资本的利用情况上看，效率不佳，国有企业存在着大面积的亏损，不但不能为国家提供财源，而且成为地方财政的沉重负担。实现国有资本的重组，优化资源配置，调整产业结构，可以在不增加或少增加财政投入的情况下，增加地方财政收入，变财政负担为财力的源泉。
（本文属于国家社科基金课题的重要组成部分 课题组成员：丁庭选 李全中 陈鸿彬 杜智勇）
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