中国银行改革：历史、现状与未来，本文主要内容关键词为：中国银行论文,现状论文,未来论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者说：中国自改革伊始，就十分重视银行金融体制的转变，取得了一系列重要的进展和成就。银行金融体制改革包含众多的内容，迄今，改革尚未完成，还有许多相当复杂的工作要做。
在现代经济中，银行金融占居着举足轻重的地位。货币政策取向、货币投放状况、资金存贷格局、资金融通态势等等，既直接影响着生产建设、市场营销、居民生活等微观经济活动，又直接制约着物价平稳、充分就业、经济增长和经济发展等宏观经济目标的实现。中国自改革伊始，就十分重视银行金融体制的转变，取得了一系列重要的进展和成就。银行金融体制改革包含着众多的内容，迄今，改革尚未完成，还有许多相当复杂的工作要做。
一、把中国人民银行办成真正的中央银行
几十年来，中国人民银行的运行体制，大体上可以分为三个阶段：
第一阶段，1948—1983，在这35年间，人民银行基本是中央银行与商业银行的混合体。一方面负责制定和实施有关货币发行、资金调度的政策，进行资金控制、信贷计划管理、代理国库、外汇管理等业务，另一方面，又具体办理工商企业的存贷款、社会居民的个人储蓄、企事业单位资金结算、外汇等业务。这种业务混杂、职责不明的“一身二任”状况，一方面不利于人民银行的正常运行。中央银行以进行金融的宏观调控管理为己任，以维护币值稳定为基本目标；商业银行以有效融通资金、追求利润为目标。一旦将二者集为一体，不免发生矛盾。例如，政府部门采用双重标准要求人民银行。当需要加强金融的宏观管理时，强调人民银行的中央银行职能，要求其全面控制信贷计划，收回资金；当需要强调经济效益时，又强调人民银行的商业银行职能，要求其有效调度资金，创造利润。另一方面，不利于金融运行的宏观调控和宏观管理。在实际工作中，工商信贷的具体业务大量分散人民银行的精力，使其难以集中力量解决金融运动中的宏观问题；同时，由于人民银行是金融业的唯一银行机构，又使得监管主体与监管对象合一，导致了为维护自己的垄断地位或部门利益，不愿出台不利于自己的金融宏观调控措施。80年代初期的金融改革，主要针对这种“一身二任”状况展开，将商业银行的业务和职能分离出去，使人民银行真正定位在中央银行上。1983年9月17日，国务院作出决定，中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，以加强信贷资金的集中管理和综合平衡。由此，使人民银行的运行进入一个新的阶段。
第二阶段，1984—1993，中国人民银行开始专门行使中央银行职能。在这10年间，人民银行作为中央银行的地位、职能得到了明确和强化。1986年1月7日，国务院出台了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确规定“中国人民银行是国家的中央银行”，“中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关”，由此明确了中国人民银行的地位和隶属关系；规定了中国人民银行应全面履行的12项职能，包括制定金融法规和金融政策、调节资金投放和流向、管理金融机构和金融市场等等，由此明确了人民银行的工作目标和业务规范；强调“财政部门不得向中国人民银行透支，中国人民银行不得直接购买政府债券”，由此界定了人民银行与国家财政的融资关系。此后，人民银行作为中央银行，积极发挥金融宏观调控主体的调控和管理作用。一方面，随着经济体制向市场经济方向的转变，金融宏观调控方式逐步从指令性计划调控转向直接调控与间接调控相结合、综合运用多种货币政策工具进行适时调节；另一方面，开始运用存款准备金、再贴现、利率、中央银行贷款、贷款限额等货币政策工具，调控货币总量、信贷结构和资金流向。1984年以后，几度发生经济过热、通货膨胀，人民银行采取各种措施，予以防止和抑制，起到了积极重要的作用。
但是，这一时期，受双重体制并存的强烈影响，人民银行的运行和职能发挥也明显带有双重体制的特征；同时，整个中央银行体系的运转处于初始阶段，一些职能的发挥还处于探索中，缺乏必要的经验和规则，所以，人民银行还未能全面行使和发挥真正的中央银行的职能。例如，中央银行的各级分支机构对工商企业还直接发放一部分专项贷款、由专业银行转贷的指定投向（具体企业）贷款，还向财政部发放了相当数量的透支款和借款；又如，人民银行的一些分支机构自办公司，从事工商经营甚至金融经营活动，动用中央银行贷款进行投资活动和房地产经营；再如，人民银行的一些分支机构，过度重视“经济效益”，放松金融监管。为此，需要进一步明确人民银行的职能，解决“中央银行该干什么、不该干什么”的问题。
1993年7月以后，中国人民银行的体制改革和职能转变又进入一个新的阶段，即“把人民银行办成真正的中央银行”阶段。
第三阶段，1993—，人民银行向真正的中央银行转变。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“中国人民银行作为中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策，从主要依靠信贷规模管理，转变为运用存款准备金率、中央银行贷款利率和公开市场业务等手段，调控货币供应量，保持币值稳定；监管各类金融机构，维护金融秩序，不再对非金融机构办理业务。”[①a]同年12月，人民银行的改革方案提出：“深化金融体制改革首要的是转换人民银行职能，使人民银行成为真正的中央银行。人民银行作为真正的中央银行，其主要职能应是：领导和管理全国金融事业，科学地制定和实施货币政策，保持货币的基本稳定；对金融机构实行严格的监管，维护金融体系安全、有效地运行。”[②a]在多年实践的基础上，1995年3月，《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施。它全面规定了人民银行的法律地位、工作目标和基本职能等，指出：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融机构实施监督管理”；“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。
三年多来，人民银行在办成真正的中央银行过程中，进行了一系列改革和职能转变，有效地加速了以间接调控为主的中央银行宏观调控体系的形成。
1.加快职能转变。在明确了自己的两项基本职能（一是制定和实施货币政策，调控货币总量，保持币值稳定；二是监管金融机构，维护金融秩序）的基础上，人民银行进行了一系列加快职能转变的改革：（1）改革过去侧重于分资金、分信贷规模的作法，将工作重心转移到制定和实施货币政策上来，为此，不再对企业直接发放专项贷款和由专业银行转贷的指定投向贷款，不再对财政部透支和借款，加强了对货币总量、结构和流动状况的监控和调节。1994年第三季度，建立了向社会公布货币供应量的制度和货币供应监测体系。（2）改变过去侧重于审批金融机构的作法，将工作重心转移到加强对金融机构的资金运作、市场行为等方面监管上来，为此，严格了新建金融机构的审批，对各类金融机构进行了系统的清理审查（内容包括金融机构的设立、业务规范、资本金来源、负责人资格、法人体制等）和重新登记，对有严重问题的机构进行了严肃处理。（3）改变过去重业务、轻监管的作法，将工作重心放在加强监管、防范风险上来，为此，加强了金融稽核、监管的队伍建设，出台了一系列相关法规政策，严格了金融执法程度，加大了打击金融犯罪的力度，提高了防范金融市场风险（尤其是突发性事件）的能力。
2.有效运用各种工具，实行间接调控。一方面，人民银行通过运用存款准备金、中央银行贷款、再贴现、利率、贷款限额、公开市场业务和外汇操作等手段，积极控制货币供应量和贷款规模，努力防止通货膨胀，保证国民经济的持续快速健康发展；在通胀率下降的条件下，为支持企业改革，减轻企业负担，1996年5月和8月，分别两次调低了存贷款利率，为利率的市场化创造了必要条件。另一方面，着力加强市场建设，为实现金融间接调控创造有利的市场条件。1994年建立了公开市场业务操作室，通过外汇市场吞吐基础货币；1996年建立了全国统一的资金拆借市场，规范了金融机构之间的资金拆借活动，促进了利率市场化；同年4月，国债登记托管公司托入运作，全国统一的国债交易系统进入运行状态，公开市场业务开始起步。
3.内部职能界定。明确区分总行与各分支行的职能，是把人民银行真正办成中央银行的重要一环。针对过去总行与分支行职能不分，似乎总行能干的事，各分支行也都能干的状况，人民银行着力区分了总行与分支行的各自职能。这种区分的基本格局是：人民银行总行掌握货币发行权、基础货币管理权、信用总量调控权和基准利率调节权，总行一般只对全国性商业银行总行融通资金；人民银行的分支行只是总行的派出机构，基本职责包括金融监管、调查统计分析、横向头寸调剂、经理国库、现金调拨、外汇管理和联行清算等。这种区分的直接结果是，人民银行的各分支行不能再向金融机构发放贷款。不能独自进行公开市场业务和外汇市场业务的操作，从而使事关宏观金融调控、货币稳定的权利集中在总行，保证了中央银行职能的充分发挥。为此，1994年，人民银行取消了各级分支机构的利润留成和缴税制度，建立了总行和各级分支机构的财务预算管理制度，为保证货币政策的顺利实施创造了条件。
综上所述，十几年来，中国人民银行的改革和发展始终沿着小平同志指出的“办成真正的中央银行”的道路前进，取得了一系列重大的改革成果和发展成效，对经济体制改革和国民经济发展都作出了重要贡献。
但另一方面，经济体制改革还在进行中，人民银行转变为真正的中央银行的进程并未结束，建立以间接调控为主的货币政策体系也还有许多改革工作要做。从实现“九五”和2010年的规划来看，目前，以下几项工作的展开是重要的：
1.建立货币政策委员会。制定和实施货币政策，是人民银行的一项基本职能。几十年来，我国虽然在货币投放和调节方面，有一些政策法规和管理制度，但真正意义上的货币政策及其运用并不多。在实现直接调控为主向间接调控为主转变中，货币政策的作用日加重要。为此，需要特别重视完善货币政策的决策体制，使货币政策的制定和实施更加科学有效。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行设立货币政策委员会。”货币政策委员会的工作对货币政策的制定和落实有着重要影响。《中国人民银行法》已出台一年多了，该委员会建立应加快步伐。
2.改进宏观金融调控方式。市场经济发展和金融市场成长，在客观上要求宏观金融调控方式从以直接调控为主转变为以间接调控为主。为此，需要调整改进实现货币政策目标的调控手段，这包括：
（1）改变运用信贷计划、信贷规模控制货币投放量和资金流量的作法，实行运用各种政策工具调控金融市场的间接调控。
（2）调整准备金率，改进备付金制度。现行的13%的法定准备金率和7%左右的备付金率，比率过高，机制不顺，不利于资金的正常流动、商业银行的正常运作和中央银行的宏观调控，为此，一方面需要适当降低法定准备金率，以增强这一政策工具在运用中的弹性和灵活性；另一方面，需要改变由中央银行规定备付金率的作法，实行由商业银行在保证对外支付后，按照业务营运的需要，自行决定超额储备量的制度，使其符合金融市场的运行要求和宏观调控的要求。
（3）加速利率市场化进程，逐步建立以中央银行对金融机构贷款利率为引导、以同业拆借利率为基础的利率体系，使利率水平与物价变化和资金供求状况相适应，促进存款利率、贷款利率、债券利率和物价变动各方面关系趋于合理。
（4）积极推进公开市场业务，加大中央银行通过国债买卖吞吐基础货币的能力，提高通过公开市场业务、调控货币投放量的运作能力。
（5）积极发展再贴现业务，改革现行管理制度中不合理的部分，在推进票据市场和票据贴现市场发展的同时，规范商业票据和商业银行的票据贴现行为，在此基础上，有效扩大中央银行的再贴现业务，使其成为中央银行调控基础货币投放量的一个工具。
3.改革中央银行的总分行机构设置。改变分支机构的行政区划设置格局，实行按经济区域设置中央银行分支机构，消解地方行政部门对中央银行业务活动的压力和干预，保障中央银行货币政策的落实和宏观金融调控到位。
4.加强金融监管。一方面，对金融机构的管理，应逐步取消以贷款限额控制为主要内容的管理方式，减少中央银行对金融机构的信用贷款，实行以资产负债比例为主要内容的管理方式，促使各金融机构的营运方式从规模扩张向提高效益转变，从重视资产数量向讲究资产质量转变；另一方面，加强金融运作的风险监管，提高稽核水平，完善稽核体系和稽核制度，同时，建立有效的风险防范机制系统，如信息传送系统、金融统计系统、资金清算系统等，保障金融业的稳健运行和资金流动的安全。
二、建立和发展真正的商业银行
商业银行是银行系统的主体部分。到1995年底，我国的商业银行已达18家，其中，国有商业银行4家，全国性商业银行5家，其他商业银行9家，国内贷款余额达5万多亿元[①b]。银行要真正办成银行，存贷款金融机构就必须办成真正的商业银行。我国商业银行的形成和发展，大致经历了三个阶段：
第一阶段为建国到80年代改革开放以前。在这30多年中，商业银行的各项业务基本由中国人民银行承担。虽然，也曾有过某些专项业务由某个机构单独办理的情形（如曾建立中国农业银行，专门负责办理农业存贷款业务），并且几起几落，但为主的不是这种状态，所以，总的来说，这是商业银行与中央银行的业务混合的时期，换句话说，是有某些商业银行业务而无商业银行的时期。1979年2月23日，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，决定恢复中国农业银行；同年3月13日，国务院批转了中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示报告》，决定将中国银行从中国人民银行中分立出来，独立展开外汇买卖等业务；8月，国务院又决定，将基本建设投资由财政拨款逐步改变为银行贷款，恢复专门管理基建支出预算和财务并负责办理基建贷款、拨款和结算的专业银行——中国人民建设银行，由此，拉开了建立我国商业银行的序幕。
第二阶段为1979年至1993年。在近15年中，我们先后恢复和设立了以中国建设银行、中国农业银行、中国银行和中国工商银行等专业银行，形成了以这四大专业银行为主体、以其他全国性银行和区域性银行为补充的商业银行体系。随着存贷款数量的迅速增长，银行业务的不断拓展，这些银行在国民经济中的地位迅速提高，作用也越来越大。1993年底，国家银行的资产总量达34194.62亿元，比1983年的3966.04亿元增长了7.62倍，每年平均增长70%以上；吸收存款总额达23230.33亿元，比1983年的2761.59亿元增长了7.41倍，平均每年增长70%以上；发放贷款总额达26461.14亿元，比1983年的3431.05亿元增长了6.71倍，平均每年增长60%以上[②b]。银行的业务发展，缓解了财政部门财力不足的矛盾，有力地支持了经济建设、工农商业发展、外贸增长、科学技术进步和其他事业的发展，为国民经济持续快速健康发展作出了重要贡献。但另一方面，这些银行在运行中也存在一系列体制性、机制性问题，主要有如下几个方面：
1.银行性质不清从而职能不清。专业银行究竟是商业性银行还是政策性银行，一直没有理清，由此，这些银行既办理政策性业务也办理商业性业务。由于政策性业务和商业性业务的要求和规范不尽相同，所以，产生了众多磨擦和矛盾。当政府部门将这些银行看作是商业性银行时，要求它们讲究经济效益，提高信贷资产质量；当把它们看作是政策性银行时，要求它们服从全局性目标，不论经济效益如何，即便是亏损项目、亏损企业，也应充分保障其资金需求。当把它们看作是商业性银行时，强调它们要自主经营、自负盈亏，要能够根据市场变化，及时调整资金的存贷结构和投向，灵活调度头寸；当把它们看作是政策性银行时，要求它们服从信贷计划的安排，“打酱油的钱不准买醋”，即便是存差，也不能“违规”放款。当把它们看作是商业性银行时，要求它们能够独立经营，“顶住”各级地方政府的超计划或不合理的用款要求；当把它们看作是政策性银行时，要求它们能够与各级地方政府部门相配合，搞好地方经济建设，促进其经济发展。如此等等，既搞乱了政府与银行的关系，也搞乱了银行正常的经营关系。
2.银行资产关系不清、质量下降。银行资产大量来源于社会居民和工商企业存款，相当大的部分并非国有，但由于这些国有银行的性质不清，不论是政府部门还是企业都将它们的资产简单地看作是“国有资产”甚至“财政资产”，造成了资产关系的一系列混乱。一个典型现象是，银行资金的财政化。80年代，实行“投改贷”、“拨改贷”政策，试图一方面运用银行资金来缓解财政资金难以满足经济建设的需要的困境，另一方面，迫使国有企业提高经济效益；由此，开始将银行资金当作财政资金来运用。随后，每当项目投资缺钱，企业资金紧张，职工生活困难以至经济运行疲软，都找银行，把银行看作是“取之不尽”的资金库。虽然，运用银行贷款，从道理上说，应还本付息，但既然是政策性的，是“国有”的，亏损尚可挂帐，不归还本金甚至不付利息也就没有多大问题，因此，一些企业和地方政府长期拖欠贷款本息，致使银行不良资产大大增加，资产质量明显降低。
3.银行资产负债比例严重不合理。由于未能有效明确银行的性质，相当大程度上用财政观点看待银行，所以，常常重视的是银行的资金来源和运用，忽视它们的资产负债关系。1983年，国家银行资产总量3966.04亿元中，自有资金加结益达599.45亿元，占资产的比例为15.12%，资产负债率为84.88%；1993年，国家银行的资产总量34194.62亿元中，自有资金加结益为2207.3亿元，占资产的比例下降到6.4%，资产负债率上升到93.54%[①c]。资产负债比例上升，意味着银行营运风险的增大，再加上不良资产的增加，专业银行的营运风险实际上已处于相当危险的境地。
4.银行的经营行为不规范。各家银行均有其自身的利益。为了满足利益要求，它们采取了一系列措施，如超规模、绕规模放款，直接投资创办企业或向企业投资参股，经营房地产，炒作二级市场股票以及其他表外业务。这些行为，有的是合理而不合法的，有的是既不合理也不合法的，但它们都在一定程度上扰乱了正常的金融秩序，增加了金融运作中的风险，容易给某些不法分子提供“违法”漏洞。1993年，全社会固定资产投资总量12457.86亿元中，来源于“自筹投资”和“其他投资”的资金达8160.89亿元，占65.51%[②c]；这两部分资金，实际上绝大部分来源于各家银行，所不同的是，它们不是通过国家信贷计划渠道进入投资领域，而是通过其他各种渠道进行投资的。
针对上述问题和其他问题，1993年7月开始的“整顿金融秩序，严肃金融纪律，推进金融改革，强化宏观调控”，把商业银行的建设，推入一个新的阶段——专业银行向真正的商业银行转变的阶段。
第三阶段从1993年7月开始，迄今已三年多。在这段时间，专业银行向商业银行的转变，取得了一系列实质性进展。
（1）明确了商业银行的法律地位和基本职能。1995年7月1日，《中华人民共和国商业银行法》开始实施。该法明确规定了商业银行的地位、性质、业务、经营原则、权益等等，为专业银行的改革提供了法律依据和法律保障。
（2）分离了商业性业务和政策性业务。1994年，随着国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行的成立，原来各家专业银行的政策性业务分离出来，转由三大政策性银行专门办理，由此，专业银行身兼商业性业务和政策性业务“二任”的状况开始改变，为专业银行向商业银行转变，创造了必要条件。
（3）实行了银行业与证券业的分业管理。1993年7月开始的“整顿金融秩序”，强调银行业不得投资进行证券业的经营。为此，着力清理各家银行向非银行业投资的问题，实行了银行与证券经营机构及信托投资公司的分离，并将这一成果以法律的形式规定下来。《中华人民共和国商业银行法》规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。”“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。”到1995年底，中国工商银行和中国建设银行拥有的89家信托投资公司中，已撤销了59家，其余机构也在进行股权转让。
（4）加强了资产负债比例管理。1994年2月，中国人民银行发出了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，强调各家专业银行应逐步落实自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营原则，加强资产负债比例管理的制度建设，强化集中经营、统一调度资金的能力。《中华人民共和国商业银行法》第三十九条，对资产负债比例管理作了进一步规定。由此，把商业银行推入加强资产负债比例管理、强化风险防范的轨道，使各家银行将经营的重心转向保证资金的安全性、流动性和盈利性方面。
毋庸讳言，我国银行向商业银行转变的过程并未完成，商业银行体系的形成也还有许多工作要做。在“九五”乃至2010年，要建成真正的商业银行体系，下述工作的展开是必然的：
1.深化各家银行的改革，加速它们向真正的商业银行转变的步伐。这包括：
（1）调整分支机构的设置，改变机构设置的地方化格局。自80年代以来，各专业银行的分支机构设置，按行政区划展开，由于各分支机构在党政关系、人事安排、子女上学就业、家庭住房及其他一系列问题上与地方政府密切相联，所以，在贯彻总行意见和满足地方政府要求的选择中常常倾向于后者（有的机构甚至可以说是地方政府的一个部门），这种格局的长期存在，既不利于各商业银行的业务正常展开，也容易干扰正常的金融运行秩序。另一方面，目前工、农、中、建四大银行的规模庞大，拥有整个银行业70%以上的资产和业务，带有很强的垄断性，既不利于银行业的竞争，又不利于人民银行宏观调控的正常进行，还不利于这些银行的改革发展，所以，也有必要调整。机构调整大约从三个方面进行：一是实行总分行制，真正确立和保障总行的法人地位，明确各分支机构的地位和职能，严格总分行之间的业务纪律和其他纪律，使每家银行的业务及其监管，在总行的直接领导下统一展开；二是改变按行政区划设置分支机构的作法，实行按业务的经济区域设置分支机构，剪断各分支机构与地方政府之间的非业务性“脐带”；三是在上述两方面调整中，在条件成熟时，将一些分支机构改组为独立的区域性商业银行，适当缩小四大国有商业银行的规模，促进银行业的竞争。
（2）取消各家银行的行政级别和待遇，促使它们成为真正的经济实体。由于历史的原因，国家商业银行从恢复或组建开始，就具有了国家行政机关的性质，实行了国家行政机关的待遇。工、农、中、建四大银行，上自行长、下至基层都有相应的行政级别。这种行政关系深深地渗透到银行的各个环节，成为一些干部职工的重要激励机制，以至形成了带有浓厚“官本位”色彩的工作习惯。1985年以后新组建的各家商业银行，虽产生于改革年代，但也大多确定了行政级别和行政待遇，或多或少地向四大银行靠拢。这种行政关系的长期存在，不利于形成真正的商业银行，不利于银行业的市场化和国际化，必须予以改变。改革的基本取向是，取消各家商业银行行政级别和行政待遇，使它们成为真正的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经济实体。
（3）清理债权债务关系，妥善处理各家银行的不良债权。十几年来，由于政策性业务和商业性业务相混，一些早期投入营运的商业银行，累积了相当大的不良资产（据有关统计，这部分资产高达6000—8000亿元）。这些不良资产的形成，固然有商业银行经营不善的因素，但主要是政策性因素所致。一段时间来，这些不良资产，在相当大的程度上，影响了银行资产的正常调度、流动和营运效益。若不有效解决这个问题，银行的商业化进程势必受到阻碍。解决银行不良债权，有许多方法，如可在企业资产评估的基础上，将一部分债权向社会出售，以实现“债转股”；可通过减免税、少交利润或其他财政方法冲销一部分不良债权；可通过对银行的资产进行重新评估，用资产增值部分冲销一部分不良债权，等等。
2.组建新的商业银行，完善商业银行体系。我国目前从事存贷款业务的机构，除18家商业银行外，还有几千家城市信用社和几万家农村信用社。如此数量众多、规模狭小的存贷款机构（信用社）的存在，既不利于金融管理，又不利于资金调度、服务水平提高和市场发展，所以，有必要予以调整。另一方面，随着对外开放的推进，外国商业银行进入中国市场已是必然。在这个过程中，一些中外合资和外商独资银行的建立，必然发生。对此，既需积极引导和加强管理，又需提高我国商业银行的竞争力和运作水平，这样，加快我国商业银行体系的建设也是必要的。从目前来说，完善商业银行体系基本选择是，逐步将城市信用社改组为城市合作银行，将农村信用社改组为农村合作银行，以减少机构数量，增大其规模，促进金融市场的竞争。
3.改革以信贷规模为主要内容的业务管理方式，促进商业银行业务的市场化。商业银行面向市场，其业务应以市场要求为导向，按照市场规则展开。但是，长期来，受计划经济制约，我们实行了一系列信贷计划、信贷规模的管理方法，这些方法明显不适应金融发展的要求和商业银行运行的要求，因此，应予以改革。改变以信贷规模为主要内容的业务管理方式，需要具备一系列条件，如利率市场化、资金拆借市场的形成、中央银行公开市场业务的正常展开、存款准备金手段的有效运用等等。几年来，这些条件有的已初步形成，有的正在形成，从整体上看，这方面改革的条件已渐成熟，因此，适时采取新的管理方式，已是基本趋势。
4.加强监管，保障金融运行秩序的稳定，促进金融发展。金融市场是一个高风险市场。90年代以来，国际社会中，金融市场风波不断，日本“大和银行”事件和金融危机、法国“里昂银行”危机等等，都给人们以深刻教训。为了防范金融风险，需要加强金融监管。这符合“市场经济是一个有法制有管理的市场”的规范。为此，对商业银行实行全面监管是必要的。全面监管包括：资产负债比例监管、经营行为合规性监管、市场准入监管、市场退出监管，现场监管和非现场监管、商业银行内部的监管和行业自律等等。
三、完善和发展真正的政策性银行
1994年，为适应银行业的改革，把政策性业务从商业银行中独立出来，一方面实现商业金融与政策金融的分离，另一方面规范政策性金融活动、完善政策性信贷业务，有效实施国家调整经济结构的政策，我国先后组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。1994年，政策性银行向金融机构发行了775亿元金融债券，投入营运。
这些政策性银行的主要任务是，承担那些社会效益很好但自身经济效益不高因而无力承受正常商业性贷款利息的项目的贷款，或者那些资金需求量很大、还款周期很长因而商业银行通常不愿承担的项目的贷款。三家政策性银行的基本分工是：国家开发银行专门负责为政府经济开发和发展提供中长期投资贷款，资金投向国家支持的基础设施、基础产业中的政策性基本建设项目和技术改造项目；中国农业发展银行专门负责对国家粮棉油等农副产品储备收购、贫困地区经济开发等提供贷款；中国进出口银行专门负责为大型成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为出口信贷提供信用担保。
两年来，三家政策性银行的业务全面展开，已成为积极筹集长期建设资金、发放长期政策性贷款，支持国家重点建设、基础农业发展和保证粮棉油收购资金供应、促进大型机电产品出口的重要力量。1995年，三家政策性银行发放了6000多亿元政策性贷款，占金融业信贷总量的12.7%，有效保证了国家重点建设和主导行业的资金需求和正常运行，有力支持了产业结构的调整。另一方面，三家政策性银行积极探讨国家政策性银行的长期资金筹集、资本补充和贷款利息补贴等一系列问题的机制形成和制度完善，在政策性资金的筹集与运用、内部管理和业务委托代理等方面已基本形成了一套行之有效的运行机制，基本体现了政策性金融与商业性金融分离、自主经营和保本微利的运行原则。但另一方面，政策性银行在营运中遇到的种种磨擦矛盾和困难，说明了这些政策性银行要成为真正的政策性银行，也还有许多问题需要解决和调整。
1.充实和保证政策性银行的资本金，促使这些银行的运作进入正常轨道。三家政策性银行在组建时，国务院都曾明确规定了它们的资本金数量和来源。例如，在国家开发银行组建时，国务院指出：“国家开发银行注册资本金为500亿元人民币，分四年逐步到位。注册资本金从国家财政逐年划拨的经营性建设基金和经营基金回收资金中安排。”两年来，三家政策性银行的资本金问题并未真正解决。以国家开发银行为例，1994和1995两年，实拨的资本金只有190亿元左右，其中80%以上是已下达给企业集团或建设项目作为软贷款的资金，所以，国家开发银行实际上并没多少可动用的资本金。资本金的不到位，违反了《中华人民共和国公司法》的规定，也给政策性银行的运作带来一系列困难。例如，资本金的“一女二嫁”（即这部分资金，既作为资本金拨给政策性银行，又已带帽下达给有关企业集团或建设项目），一方面可能无法按期收回，影响政策性银行的资金安排和正常运作；另一方面，可能在企业运行或项目建设中发生损失，使政策性银行的资本金的实际数量与拨付数量不符。此外，还可能产生各种磨擦和不协调之处。理顺政策性银行的运行机制，必须解决其资本金的充实和真实问题，为此，政府财政部门应尽力保证政策性银行的资本金到位，积极采取各种有效措施，减少以至取消“一女二嫁”现象。
2.进一步明确政策性银行的地位和性质，落实其资金来源和运用的相关政策。政策性银行以保证政府在有关经济活动中的政策落实为基本职能，其资金主要用于支持无利或微利的项目建设及其他经济事业，因此，就本质关系而言，政策性银行属于政府财政的投融资范畴。在国际社会中，政策性银行的资金来源、资金运作、利率等通常得到国家财政的大力支持，有些国家甚至明确规定，政策性银行是政府财政的银行，其业务的主要目标是落实政府财政政策，资金来源、资金运用和利率问题由政府财政负责解决。我国三家政策性银行成立后，虽然在地位和性质上明确了它们的政策性功能，但在一些具体政策和措施上，并没有充分体现这些银行的政策性特点。两年来，三家政策性银行的主要资金来源靠向商业性金融机构发行金融债券来筹集。虽然，在政府政策安排下，各金融机构如期将每年600—700亿元的金融债券认购完毕，但三年期的金融债券利率只有12%，而金融机构吸收同期储蓄存款的利率为12.24%，二者相差0.24个百分点，即便不考虑商业性金融机构在吸收储蓄存款中的费用，按650亿元计算，商业性金融机构实际上倒贴利差1.56亿元。在资金运用中，按政策要求，政策性银行以12%利率筹集的资金，却按9%的利率放款，二者相差3个百分点，即便不考虑政策性银行的运作费用，它们也倒贴利差19.5亿元。这些利差，照理说，应由财政负担，但迄今政策上没有这方面的规定。由此，提出了政策性银行如何办下去的问题。
要解决这些问题，一个基本的条件是，必须明确政策性银行的地位和性质。政策性银行以“政策性”为基本特点，其资金来源、资金运用、利率等等应由政府财政提供基本保证。从资金来源上说，政策性银行，若不允许直接向社会吸收储蓄存款，其资金就应通过发行国债、特种债券或其他的财政途径（如政府的国际借款）来解决。通过发行金融债券、“挖”商业性金融机构的收益，不是一个正常的办法，也难以持久。从资金运用上说，政策性银行的资金贷放，应在有效体现和落实政府财政政策的意向的基础上，由政策性银行自主运作。目前采取的由国家计委、经贸委、外经贸部等政府部门定项目，由政策性银行提供资金的作法，实际上，是各部委当了政策性银行的“家”，不利于这些政策性银行统一考虑和安排资金的投向及运作。从利率上说，政策性银行从社会上筹资的利率通常高于其贷款利率，由此，形成的利差，应由政府财政金额贴补。这部分贴补，在政府财政帐上，可计为财政费用。目前，这种利差，由政策性银行自己承担，是难以持久的，并且可能引发其他问题。
3.理顺政策性银行与中央银行和政府财政部门的关系，促使它们定位准确。政策性银行以贯彻和落实政府的财政政策为主要职责，具有很强的财政性。从世界大多数国家看，政策性银行通常与中央银行没有直接的或紧密的联系。这是因为，一方面它们二者的职能不同。中央银行的主要职能是，制定和实施宏观金融政策、调节货币投放量、进行金融监管等等，它调控的对象一般是商业性金融机构；政策性银行的业务属政府金融业务，带有明显的财政性质，它直接接受财政政策的影响，一般不受中央银行货币政策的直接制约。另一方面，它们二者没有直接的融资关系。政策性银行属财政性金融，它们不能直接从中央银行获得融资。这是因为，若政策性银行可以从中央银行直接获得融资，则中央银行就难以防止财政透支和财政借款，这样，要保证货币稳定、防止通胀，实现货币政策目标，就缺乏基本的保障条件。中央银行与政策性银行的关系主要表现在两个方面：其一，中央银行从金融业务角度监管政策性银行，使政策性银行的运作符合相应的法律法规和金融制度的规范。其二，通过再贴现、再贷款等途径，给政策性银行提供一部分临时的周转资金，以解决其资金运转的暂时困难。此外，中央银行还可采取其他措施，沟通与政策性银行的业务管理和运作的联系。
注释：
①a 参见《人民日报》1993年11月17日。
②a 参见《中国金融统计年鉴》（1994），第22页。
①b 参见《’96中国金融展望》，第85页。
②b 资料来源：《中国统计年鉴》（1991）和（1995）。“国家银行”包括了中国人民银行，因此，数据不完全反映专业银行的情况。
①c 资料来源《中国统计年鉴》（1991）和（1995）。若将数据中人民银行所占的部分减掉，则专业银行的资产负债率还要高些。例如，1993年，中国工商银行的资产负债率高达95.51%，中国银行的资产负债率达95.99%。
②c 资料来源：《中国统计年鉴》（1995）。
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