市场化转型背景下体育社会组织改革研究，本文主要内容关键词为：组织论文,社会论文,体育论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1004-4590(2015)01-0108-05 党的十八大明确提出“五位一体要求”，核心思想在于通过社会力量协同参与、自治管理以及法制规范等内容，促进我国社会主义现代化国家的综合治理水平[1]。传统社会中我国体育社会组织便已在较为局限的社会范围内生根萌芽，自发形成民间性集体组织，承担一定社会功能，例如宋代武术社团“角抵社”，宋元明持续三代的墩鞠社团“齐云社”、近代著名的“大通体育会”等。20世纪后半期，随着信息全球化、经济一体化等系列变革深化，“市场失灵”现象日趋严重，继而引发全球范围内“社会组织”革命。西方世界中，以非营利组织、第三方组织、非政府组织(NGO)为代表的社会组织承担起更多市场调控任务。我国政府也清楚认识社会组织调控功能能够有效缓冲我国市场化转型形成的各类矛盾，但改革路径与西方截然不同，需要政府部门逐步从行政体制内部培育出具有独立法人资格的社会组织。2014年10月20日国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(后文简称《意见》)，体育产业上升国家战略高度，我国各类体育社会组织面临转型契机与挑战。 1 市场化转型为体育社会组织提供改革契机 自上世纪90年代我国走上体育职业化之路，学界开始从“法团主义”、“多元治理”、“分类控制”等理论视角展开对体育社会组织改革分析，希望我国体育社会组织承担起更多市场调控的职能。目前我国体育行政部门依然处于绝对主导地位，体育社会组织力量薄弱，难以成为独立政府与市场的第三方组织角色。卢元镇认为我国体育社会组织主要包括政府型和民间型两类[2]。政府型体育社会组织以“体育项目协会”为代表，民间型体育社会组织以“体育社团”为代表。随着体育产业化进程不断深入，体育行政部门需要进一步简政放权，一方面松绑商业性赛事及群众健身活动投资审批权，引导市场力量驱动体育事业发展，另一方面培育各类实体化体育社会组织，借助社会力量分担体育行政部门中观调控职能。 1.1 体育市场化转型内涵 上世纪90年代前期，我国传统举国体制的制度安排效用逐渐递减，体育行政部门科层体制弊端逐步扩大，公共财政负担日益加重，再难适应日益扩大的人民群众体育参与需要，满足民间资本体育投资动机，1992年国家体委召开“中山会议”，以足球为试点进行转化，推动体育事业走上市场化发展道路[3]。二十多年体育市场化转型探索是一个摸着石头过河的渐进过程，竞技运动项目在市场以及社会影响力强弱区分下，按照“分类控制”原则逐步向竞赛表演业转型，而群众商业性体育赛事则由于投资行政审批限制发展缓慢许多。足球、篮球等运动项目是首批完成产业化转型的运动项目，通过俱乐部管理模式运转经营，属于市场供给领域。举重、体操等奥运争光计划内的小众项目以及经济欠发达地区体育事业依然延续举国体制思路，完全由政府公共财政支撑，属于公共供给领域。在市场供给与公共供给领域之间，存在大量具有市场潜力的运动项目，处于市场供给不足且政府财力难以全面支撑的两难境地，需要政府放宽项目投资审批，结合公共财政引导与财税优惠政策，吸引民间资本投入项目运营，属于混合供给领域。 1.2 我国体育社会组织改革目标 体育市场化转型意味：群众体育消费将成为资源配置的决定性因素，社会体育组织将成为影响市场发展、参与市场治理重要力量，单项运动协会是参与竞赛表演业治理的重要主体，体育社团是组织群众性商业赛事的核心角色。改革开放至今，单项运动协会依靠“中心+协会”模式获得充分资源补充，为我国竞技体育快速发展发挥重要作用，同时体育社团规模扩大显著，据我国26个省(区、市)的调查显示，我国省以下各级各类体育社团53万个，团体会员21.3万个，个人会员866.5万人[4]。然而在快速发展背后，体育社会组织改革仍然无法摆脱与市场化转型的“不协调”、“不配套”问题，具体表现：(1)“单项运动协会”与“项目管理中心”始终保持“一个班子，两块牌子”，难以获得有效社会公权力，无法通过自主融资行为获得外部资源。(2)体育商业性赛事投资行政审批将单项体育协会以及体育社团从外部获得资源的渠道切断。(3)《社会团体登记管理条例》提出较高实体化注册标准且强调社会组织“业务单位指导”，单项运动协会只能依赖政府，“体育社团”发展空间被大大压缩。2014年9月2日李克强总理在主持召开国务院常务会议中明确提出“取消商业性和群众性体育赛事审批”，为体育社会组织独立与发展带来生机。体育社会组织将可能根据项目自身发展规律与要求，推动所有权与经营权、经营权与经营权分离，通过经营权外整包或分包形式完成融资，实现单项运动项目或者群众性体育赛事的发展。 体育产业化迎来机遇的同时，体育社会组织进入到改革攻坚阶段与深水区域。缺乏体育社会组织张力制衡与缓冲，行政部门直面“市场资源”存在着难以回避的致命问题。暂先不论寻租问题潜在威胁，政府刚性科层式结构与市场柔性多元结构极不兼容，很容易造成“一管就死，一放就乱”的问题。如何保证体育社会组织改革与市场发展的协调并进成为改革重点与目标。可以归纳为：(1)自由结社权松绑。1998年我国颁布《社会团体登记管理条例》强化我国社会组织双重管理体制，过于限制公民(法人)的自由结社权使用。自由结社权体现着社会自主选择基本权利，也是实现体育市场资源配置机制的核心要素。(2)民主决议制度建设。目前我国体育社会组织(尤其以政府型体育社会组织为典型)表现出强烈的行政命令方式，距理想的民主决议状态还相差甚远。自由结社权松绑基础之上，体育社会组织的民主决议制度建设是集中反映社会体育参与需求的重要途径。(3)社会公权力回归。社会公权力是指人类共同体为生产、分配，对共同体成员进行组织、指挥、管理，对事务进行决策与执行的权力。我国政治体制极大压缩体育社会组织社会公权力。随着经济独立性的增强，政府部门逐层逐步放宽各类商业性赛制投资审批门槛，创造必要权利空间，是实现社会体育组织自主融资、自主治理关键。(4)社会组织精英阶层培育。体育社会组织的精英阶层一般是指那些对特定运动项目或者体育事业的发展具有强烈的信念和执著追求的人，他们能通过特定的社会活动将这种信念传递给人们，并唤起群众内心深处对该运动项目或体育事业的潜在认同，从而实现体育社会组织的形成与发展。同时，体育社团精英还需要能够具备充分的谈判素质，能够站在政府与市场角度，为体育社团发展整合必要资源。 1.3 我国体育社会组织改革意义 我国体育社会组织迎来绝佳的历史时机，具有重要的价值与意义：(1)促进政府职能转型。独立法人资格的体育社会组织能够在政府规制要求下，帮助政府部门分担大量繁琐的事务性工作，让政府有能力、有精力集中注意力，将有限的公共资源投入到宏观性体育社会组织布局与规划、奥运争光计划以及经济欠发达地区的体育事业中去。(2)有效缓解市场转型矛盾。体育行政科层系统具有极大刚性，很难在短期内适应甚至阻碍我国体育市场发展，足协(依然是政府行政职能延伸)与足球俱乐部之间的若干次冲突便是最好的案例。体育社会组织希望同时获得政府公共财政资源、赢得政府政策导向、获得市场资金投入，整合多方资源推动竞技运动项目及群众赛事的发展，是界于体育行政部门与体育市场之间有效的缓冲区域，能够为政府与市场提供有效的沟通渠道和谈判时间，有利于政府部门制度安排和市场投资机制的相互适应。(3)有利于民间闲散资金的整合融资。我国民间具有大量闲散资本，总体资本规模较大但集中性较弱，体育社会组织在特定区域内具有较强的社会号召力，能够围绕项目发展为社会与投资市场提供必要的中、小型体育投资项目，利于民间闲散资金的整合。(4)能够降低体育行政部门的寻租行为。政府行政体系与体育市场的直接对接，很容易滋生权钱交易等政府寻租问题。而培育出的体育社会组织，其内部具有民主特征，外部又以独立的第三方存在，能够有效地隔断行政审批与市场投资的直接关联，大大降低腐败问题的发生可能。 2 体育社会组织改革路径与制度钟罩 新制度经济学理论视域下，我国体育社会组织的制度改革应当包括两大路径，政府型单项运动协会改革应当具有的“强制性制度变迁”特征，而民间型体育社团适合通过“诱致性制度变迁”方式加以改革。诱致性制度变迁是指：社会体育参与动机增长激发了民间型体育社会组织实体化诉求。由于国家社会组织审批制度路径依赖严重，难以很快发生适应性转变。在这种情况下，地方行政区域会发生试点性的制度改良，尝试简化体育社会组织的登记程序、降低体育社会组织登记注册的资质要求或者出面辅助推动一部分拥有良好社会影响力的民间型体育社会组织完成注册登记。强制性制度变迁是指，国家直接通过强硬的行政命令，将原本与政府部门联系紧密的体育社会组织进行强制剥离，赋予其必要的社会公权利。这也就是“顶层设计+地方创新”的改革路径。 2.1 民间型体育社团的诱致性制度变迁取向 随着市场化进程深入，民间体育社会社团实体化诉求日渐强烈。为维护社会稳定，中央对于自由结社的负面影响问题依然保持谨慎态度。《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行办法》等国家政策严格控制体育社团的注册门槛。甚至2000年4月民政部颁布《取缔非法民间组织的暂行办法》重申：未经许可登记成立社会团体和其他民间组织社会组织应当予以取缔。中央层面严格控制并不是全面抑制，一定程度上默许地方政府做出相应调整与创新。新制度需求扩大起源于现有制度难以实现自身利益更大规模增长，自身利益增长的强烈要求会驱使一部分社会成员群体主动改变现有的制度安排[5]。经济发达地区，地方政府面对区域体育社会组织发展需要，条件允许时会通过适当制度调整，鼓励并辅助其发展成为具有独立融资及市场调控能力的体育社会组织，为当地带来新的经济增长点，满足人民体育多元化需求。诱致性制度变迁风险较小、影响较弱，可以作为中央政策调整试金石，减少全局性制度变迁成本。许多发达地区恰是走在诱致改革道路之上，简化社会组织实体化审批流程手续、降低注册要求，甚至注资参保辅助社会完成实体化注册。2000年底上海市市委办公厅、市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，明确部分街道可以作为社区社团的业务主管单位，降低社团法人实体化难度[6]。北京回龙观地区足球协会是通过诱致性制度变迁完成社团实体化的典型案例，大致包括两大阶段[7]：第一阶段(2002-2013年)：依附社区展开足球群体活动。2002年18个小区业主自发组合起回龙观第一支足球队野猪林队。2005年第二届回超举办，被誉为国内第一次社区足球联赛，按照“中超”标准设计。2007年回超联赛首次出现有商家进行公益捐助。第二阶段(2013至今)：随着足球联赛参赛队伍不断壮大，影响范围不断扩张，回龙观地区政府出面筹建并完成回龙观地区足球协会的社团注册工作，并全额负担协会所有足球比赛经费，自此回龙观地区足球协会完成实体化转型。 2.2 政府型单项运动协会的强制性制度变迁取向 王广虎、胡艳(2005)认为：目前我国体育社会组织，在组织制度强大的“路径依赖”导向下，并未根本改变我国体育社会组织“政社不分”的基本状况[8]。根据《民法通则》三十七条：在我国具体的体育社团管理过程中，单项运动协会、体育社团与体育事业单位异形而同质，政府型单项运动协会改革办法与体育事业单位逐步和行政体系脱钩的改革思路相一致。自党十八大提出“深化行政管理体制改革，推进政社分开”以及十八届二中全会提出“以转变政府职能为核心，继续简政放权推进机构改革，改革社会组织管理制度”以来，我国体育行政部门已具备充分决心弱化自身权利，强制性推动单项运动协会完成“政社分离”改革。但是，脱离政府部门行政资源的供给与支持，绝大部分协会几乎在经费、办公场所、管理经验、社会活动力等诸多方面存在自主生存与发展的能力短板，强制性制度变迁必然是一个螺旋渐进的长期过程。现阶段，我国政府部门已在很大程度上将政府型体育社会组织改革问题纳入事业单位改革范畴，建立起“分类管理方式”，对无稳定经常性业务收入的体育社会组织法人(以田协为代表)实行全额拨款；对有一定数量收入的体育社会组织单位法人(以“排协”为代表)实行差额拨款；对有充分经营性收入的体育社会组织法人(以“足协”为代表)可以实行自收自支[9]，逐步将竞争淘汰机制引入体育社会组织公共服务生产供给领域。 2.3 市场化转型推动体育行业协会形成 体育事业投资审批门槛降低，民间及海外资本被大量引导进入体育领域，群众高品质体育消费需求形成并壮大，市场成为支撑单项运动协会和体育社团运行的重要物质基础。投资审批权放开后，社会影响力较高的单项运动协会和体育社团获得充分物质基础，有能力不再依赖政府财政支撑，同时满足了《社会团体登记管理条例》的基本注册要求，获得实体法人资格成为可能。当融资水平超过特定水平，体育社会组织与体育社团完全与公共财政支持脱钩，绝大多数协会会员已有充分比例的生产供给企业或投资法人，体育行业协会作为特殊的体育社会组织类型转型成功，是协调政府与体育市场、体育投资者与体育消费者关系的重要枢纽。同时，体育行政部门需要综合考虑体育社会组织社会与经济效益，制定符合实际的公共资金引导和优惠财税政策。经过严格的“市场选择”与“社会选择”之后，一批体育社会组织会将可能成长为体育行业组织，另一批体育社会组织因无法适应环境而遭到淘汰。 3 体育社会组织参与下的市场调控机制分析 3.1 调控机制 市场化转型过程中，体育行政部门应当积极转变调控方式，从“完全控制”转变为“市场放开，社会引导”的间接调控方式。体育行政部门应将有限公共资源充分应用于体育社会组织的引导、治理、监督、调控领域。体育社会组织处于中观层次，能够集中精力制定区域性、局部性的项目发展规划、融资规制办法，执行中观调控职能，协调投资者与消费者矛盾关系。体育行政部门将处于宏观层面，集中有限的公共资源强化对体育社会组织结构与发展趋势的控制和治理，达到间接调控市场的目的。具体手段包括：授权与引导。授权是保证体育社会组织社会公权力回归的基础，对于具有较好营运能力及社会影响力的社会组织，体育行政部门应当逐步提高授权程度，鼓励其自主发展。公共财政及政策引导是配合授权，激励市场资本引入的重要手段。但需要根据实际情况加以考虑，对于市场潜力较大的体育社会组织应当给予较多引导资金及政策。随着授权提高，体育社会组织自身融资能力加强，资金及政策引导的比例应当逐步降低。当体育社会组织转型为典型的行业协会时，理论上应当完全与公共财政及政策脱钩。 3.2 互动机制 Migdal(2001)提出：国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构、目标、支持者、规则和社会控制都发生变化，它们在不断地相互适应[10]。市场化转型过程中，体育行政系统与市场间矛盾可以概括为：刚与柔、缓与急、稳与变，体育社会组织介入政府与市场之间，同时需要政府授权、引导以及市场的资本投入，是斡旋双方矛盾最佳角色，起到有效的互动调和以及矛盾缓冲的作用。一方面，体育社会组织能够有效筛选、整合、平衡其管理范围内微观层次的投资者、消费者诉求。形成恰当意见，反映给上一级体育行政部门，体育行政部门综合考虑后展开宏观性授权及引导政策规制与调整。另一方面，获得上一级体育行政部门授权及公共财政政策支持的体育社会组织，能够在其权限范围内展开与不同微观投资者的谈判，协调微观层次投资者之间的竞争关系。 3.3 民主机制 民主机制主要体现在“决策”与“监督”两大方面。决策方面，体育行政部门制定体育社会组织的公共引导资金及优惠财税政策的规制应充分调研问询相关利益组织及部门，体育社会组织在利用政府授权及资金进行业务性议题都需在协会会员大会进行讨论，并投票决议是否通过。监督方面，权利运用、财务状况以及决策制定都应当处于公正、公开、公平的环境内，能够由所有利益相关者共同监督。健全的民主机制体现出体育社会组织社会立场，既能够保证公共资源按照既定原则加以配置，也能避免体育社会组织成为体育行政部门附属，降低政府寻租的可能。 3.4 司法机制 《体育法》第33条规定：“通过体育仲裁制度，解决竞技体育活动中发生的纠纷。”该条款反映出我国体育事业发展更多强调“体育自治”原则，各类问题出现更多依赖行政力量加以解决。随着体育市场化、社会化进程不断推动，体育被放到更广阔的社会环境之中，简单依靠有限的体育行政指令难以解决更为复杂的问题，也难以调整更为复杂的关系。在“政府—社会组织—企业”的三元模式中，行政命令将转型成为影响市场结构的重要力量，行政、市场与社会力量的互动关系内部依赖于民主的监督机制，而外部则整体性受到司法系统的监督与仲裁，保证政府行政行为、社会组织社会行为以及市场投资行为的规范性和合法性。 3.5 竞争机制 体育社会组织存在与发展同样需要引入科学的竞争机制，具体来说应包括竞争与竞赛两大层面。竞争机制更多强调不同项目体育社会组织之间的竞争淘汰关系。那些形成巨大市场影响力，具备多元资源整合渠道的体育社会组织就应当纳入政府的支持调控范畴，无法带动社会体育发展的体育社会组织面临市场淘汰，市场潜力不足但列于奥运争光计划的运动项目继续坚持走传统举国体制模式，由公共财政独立支撑。竞赛机制更多强调体育社会组织运行内部，不论是竞技表演业的职业联赛，还是群众体育活动的业余赛事，都应当以公正、公平、科学、规范的竞赛管理模式加以组织。只有在各个层面恰当引入竞争竞赛机制，才可以始终保证体育社会组织的活力。 4 结束语 随体育市场化进程不断深入，体育“政府—社会—市场”三元模式逐步形成，为体育社会组织改革提供契机，在促进政府职能转型、缓和转型矛盾、资源动员与整合、促进奥运争光计划、降低寻租威胁等方面具有重要意义。“强制性制度”和“诱致性制度”是体育社会组织未来主要的改革路径与取向。具备充分社会公权力、自由结社权，具有健全民主决议机制和成熟精英阶层的体育社会组织中观体系是协调“政府—社会—市场”三元模式内部关系的关键。 收稿日期：2014-10-28