知识创造和人才培养：从《没有止境的前沿》到《美国竞争法》，本文主要内容关键词为：美国论文,人才培养论文,止境论文,竞争法论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1001－4519（2008）03－0078－07
知识创造和人才培养历来是各国科技政策的核心内容。一方面人才培养是知识创造的基础，知识创造也为人才的成长提供必要的条件，两者相互依存密不可分；另一方面，由于目的和手段的不同侧重，表现为通过创造知识来培养人才或者通过培养人才来创造知识的不同逻辑，往往也表现出对立。自1945年布什的著名报告《科学：没有止境的前沿》之后，以创造知识为基础的科技政策逻辑占有主导地位，2007年8月2日《美国竞争法》的出台，使得人才培养作为科技政策根基的理念得以再次显现。
一、政策逻辑作为一种新的分析维度
政策逻辑的分析方法是将政策作为一种竞争性“逻辑”输出的一种分析路径。① 决策过程中的行动者通过特定的“逻辑”来施行相应的计划、政策和策略。然而，政策逻辑一方面和“利益”一样，源于行动者的主观判断而具有个体差异性；另一方面却和“利益”的即时性倾向不同，往往本身既有惯性又同时受到其他社会因素和过程的影响。因此，政策逻辑分析方法的核心便在于回溯政策制定和执行过程中相关行动者政策逻辑的型塑和演化，进而理解政策的内涵。
传统的“任务导向型”—“扩散导向型”② 的科技政策分类方法更多地集中在知识创造的政策逻辑方面。如果在传统科技政策理论对于研发活动特异取向（specificity）维度划分的基础上，引入“通过创造知识培养人才”的不同政策逻辑，就有可能实现对科技和教育政策内涵的统一理解。相应地，以人才为逻辑取向的情况，同样也可以根据人才培养的特异性区分为“支撑导向”和“专供导向”两大类。这样，科技政策便可以通过逻辑取向以及特异性的高低划分成支撑导向、专供导向、扩散导向和任务导向四种理想型。
图1 引入政策逻辑维度之后的科技政策划分
二、两种逻辑的争论：从NSF的成立谈起
美国有重视教育的传统，1642年马萨诸塞州就颁布法律实施强制教育，华盛顿、杰弗逊等人也将教育看作是美国立国的根基。③ 在杜威等进步主义教育思想的影响下，教育这种人才培养的主体形式被看作是全体国民的一种公共福利。到19世纪60年代，美国内战诸多“不得不”的事务，让政府意识到干预知识创造的必要。
二战即将结束之际，1945年万尼瓦尔·布什的著名报告《科学：没有止境的前沿》④ 问世了。除了关于基础研究是技术进步的带路人这个对后来影响很大的观点之外，将知识创造和人才培养一并纳入到“国家福利”的光环之下也堪称该报告的一大创举。然而，在基础研究重要性的说明上更多地强调了其可能带来的经济效益，而将科学人才方面的内容搁置在其他部分的做法，却也为后来知识创造和人才培养在制度设计上的分离埋下了伏笔。
布什的主要反对者是以国会议员基尔戈为首的“保守派”⑤。和布什所倡导的通过科学家创造知识，形成经济和社会绩效，然后再惠及普通公众的逻辑不同，基尔戈更加强调对人才的关注。他认为，国家科学基金会（NSF）的主要任务不是提供新知识（尽管提供新知识这一点是毫无疑问的），而是培养科学家；有更多的人能够具备掌握科学技术的能力——这也是一种更普遍意义上的公共福利——再通过人才而不仅仅是知识的供给来促进社会发展。NSF几年之后得以成立，并不代表着“布什模式”的完胜。在“布什模式”的反对者看来，学术界内部的自由其实意味着某种程度上对于普通民众的不平等。杜鲁门总统也终以不能“将重大的国家决策权、大笔公共基金的支出权及重要的政府职能授予私人团体”为名，保留了政府对于NSF官员的任命权。不管怎样，在这场政策逻辑的争论中，创造知识的逻辑依靠“外部危机”取得了胜利，并由此导致了科技相对于教育的优势地位的惯性⑥。
三、应对危机的政策逻辑及其路径依赖
NSF的成立，代表着美国以创造知识为主要目标的科学技术体系的形成。其后初期发展中，政策更多集中在“任务导向”层面，如建立起美国原子能委员会（AEC，1946）、美国海军研究局（ONR，1946）和美国国家卫生研究所（NIH，1948）等科技机构。再后，科技政策也经历了从“任务导向”向“扩散导向”的转变⑦，但以知识创造为核心的政策逻辑仍然由于一次次“危机”的出现而得以长久保持。
到1973年石油危机爆发以前，冷战及美苏竞赛成为美国科技政策的推动力。竞赛刺激了美国政府对科技的广泛支持，并保持了高额军费预算和科研经费投入。1957－1967年联邦政府的R&D经费急剧增长了4倍。NSF的拨款也大幅增长，从1957财年的4000万美元增加到1967财年的4.65亿美元。相应的，“任务导向型”的知识创造模式因特殊的外部环境而强化。尽管诸多大科学研究项目也使科学人才得到培养和锻炼，但这显然并不是该阶段科技政策的重点。
60年代末70年代初的经济危机迫使联邦政府大量削减国防与空间研究经费，开始反思科技政策的定位。1970年代中后期，美国竞争力面临来自日本、欧洲的挑战，技术产品的国内和国际市场份额降低。这些因素导致了科技发展包括基础研究的重点开始转向服务于解决社会问题和促进技术进步，即从“任务导向型”逐步转向“扩散导向型”。1976年国会通过了《国家科学和技术政策、组织和优先领域法案》，白宫科技政策办公室（OSTP）得以重新建立。为缓解原油价格上涨的压力，1974年美国联邦政府成立了能源研究发展局（DOE，1977年升格为能源部），全面加强在石油、煤炭、太阳能、风能、地热和核能等方面的研究。NSF还推出广受争议的《社会问题相关的跨学科研究计划》（IRRPOS）和《应用于国家需求的研究计划》（RANN）等计划，将拓展到了应用研究领域⑧。创造知识的逻辑再次被“危机”所强化，此间NSF的大学研究和培训奖学金占其对大学投资的总份额显著减少（图2）。
图2 NSF对大学基础研究和人才投资情况
资料来源：NSF/Division of Science Resources Statistics,Survey of Federal Science and Engineering Support to Universities,Colleges,and Nonprofit Institutions,FY 2005,2006.
以国防为目的的R&D事业的发展在联邦国家实验室等机构中培养出大批的科学人才，他们真正向民用部门溢出的效应直到80年代才开始显现。此时，日本正如日中天并似乎要超越美国，经济衰退和高失业率正在动摇美国的信心。对于美国竞争力下降的问题的反思，产生了一系列超越“线性模式”的“链环一回路模型”以及“国家创新系统”理论⑨，更产生出建设能够保证产业国际竞争力而非仅仅是国家安全方面的科技政策体系的诉求，如1980年的《技术创新法》（史蒂文森—怀德勒法），《大学和小企业专利程序法》（贝—多法案），1982年的《中小企业技术创新促进法》，1984年的《国家合作研究法》，以及1986年的《联邦技术转移法》等。“扩散导向型”的科技政策，导致的在宽松的创业环境下军事部门和民用部门之间人员的流动，甚至比技术转移更为重要，因为这使得默会知识（tacit knowledge）能够得以顺利扩散。然而，从政策设计方面来看，这一点却在此后很长一段时间都未能得到充分关注。
进入20世纪90年代，所有强大对手的消失——经济上的日本和政治上的前苏联——使得人们对这种政府主导的知识生产模式更加充满信心。科学技术作为一种“公共福利”的说法也不再多见，一切目标都直指经济绩效，当然还少不了要保持科技上的领先国。在1994年总统经济报告中，克林顿政府首次界定了政府在科学技术发展中所起的作用，即政府的功能是“矫正市场失灵”。随后，联邦政府又推出了《科学与国家利益》（1994）以及《技术与国家利益》（1996）等重要报告。在这里，知识被当作是一种“无尽的资源”和“国家利益中的关键性投资”。“以知识为基础的经济”的逻辑被美国新一轮经济增长的“黄金时代”推到了顶峰。虽然“提高全体美国人的科学技术素养”也是五大目标之一⑩，但从实施这一目标的途径上看，人才培养仍然处在逻辑上的次要地位，人力资本在很多场合下被表述为知识资本的从属品。
回顾表明，“危机”（如战争、冷战或经济竞争）动员模式使联邦政府意识到并不断巩固着知识创造优先的逻辑。相对而言，人才培养的危机从凸显到爆发则需要更长的周期。此间美国的几次教育改革往往局限于初等和中等教育的层面，而较少涉及到与科技政策密切联系的高等教育，结果在初、中等教育和中等后教育（post- secondary education）呈现出断层。
四、《美国竞争法》对人才维度的回归
“911”恐怖袭击事件，使得国防相关的知识创造重新成为“公共福利”的核心内容：“在保障国家未来的安全、繁荣，提高人民的健康水平和生活质量上，科学是一项关键要素，而且一直是美国国家工作的重点”(11)。“911”给美国带来的却不仅仅是国家安全方面的威胁，由于此后联邦政府对移民采取了较为谨慎的保守态度，积蓄已久的美国“人才危机”逐渐显露。2005年10月美国科学院发表的著名报告《迎击风暴：为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》（简称《迎击风暴》），着力揭露了这一事实（表1）(12)。
报告中着实揭露了对“人才危机”的不同认识。在创造知识的主流逻辑眼里，紧缩的移民政策由于减少了高端人才的全球化供给，从而对美国的知识创造活动造成了消极影响，其呼吁的核心在于放松对人才“外引”的控制。在以人才培养为最终目的的政策逻辑看来，一方面海外优秀人才的大量涌入正在抢夺美国人的饭碗，美国人被排挤到沃尔玛和麦当劳等低收入的工作岗位上；另一方面在关系到国家安全等重要部门，由于培养体制的恶性循环而造成本土人才的供给严重不足（图3，每一部分的逻辑和表1中的证据相对应）。因此，重点在于通过推出切实的措施保障本土化人才的有效培养。从列举证据的规模来看，《迎击风暴》强调的是后一种政策逻辑。
图3 美国“人才危机”的逻辑：海外优秀人才正在抢夺美国人的饭碗
《美国竞争力计划》也强调(13)：“教育是通往机遇之门，也是以知识为基础，以创新为动力的经济的基础。要使美国经济保持全球领先地位，我们必须保持人才的持续供应。”然而，人才培养方面的投资额度（在总共59亿美元的投资中仅占3.8亿美元）却很难让人看出“基础的基础”的真正体现。
2007年的《美国竞争法》终于使情况发生了实质性变化。《美国竞争法》的五大部分中，不仅包含了“教育”的一整块内容，在“能源部门”和“NSF”等板块中，也强调了关于人才培养方面的论述。以NSF为例，在第4板块的15个部分中（第4001部分为总授权拨款说明），教育相关的内容占到了一半还多(14)。新的计划不仅大大加强了对于教师资质和专业背景以及科学和工程毕业生紧缺情况改善的现有条款的力度，也在宏观层面加入了指导性、平台性和公平性(15) 等多方面的新内容。通过可获得的数据来看（表2），《美国竞争法》NSF板块中教育相关的授权拨款额度都有着不同程度的增加。针对教师专业背景和资质低下的现实问题，新法案也在这方面给予了足够的强调。如“罗伯特·诺伊斯教师计划”的总授权拨款额度提高了6—10倍。而其中也特别强调了拨款经费中用于支持数学、科学和工程专业的学生毕业后从事教师工作方面的经费为2008财年1800万美元，并以每年300万美元的速度递增的要求。在“数学和科学伙伴计划”中，教师的相关内容也在“NSF 21世纪教师学院”的条款中重新表述并规定了拨款额度。几十年来联邦科技资源管理的一些最佳实践也在新法案中受到了充分的肯定，以国会“数学和科学伙伴计划”所达成的共识为例，在资源的分配上，国会也极力认同了NSF同行评议的制度，并建议其在教育部的计划中进行更广泛的实践；在计划的操作方式上，惠及各州和地方从业人员的利益也被给予了充分的强调。
由此可见，《美国竞争法》虽然只是一部授权法案，其政策逻辑强调了人才培养这个“基础的基础”的回归。一方面，在传统的精英普及模式即NSF专家指导人才培养的实践得以保留的基础上，更强化了针对不发达地区儿童、女性等弱势群体平等地获得掌握知识能力的关注和交互平台等基础设施的建立；更重要的是以研究和探索为依托的实践性教育理念，和以同行评议为最高表现形式的竞争性资源分配方式向中等和初等教育的延伸，使得人才培养体系成为了一个相对完整的体系——其实这一实践早从20世纪70年代前半期就已经开始，此时NSF在大学中的研发投资比例急剧上升，而一般性的研究和培训奖学金却锐减（图3、图4）——而如果这一体系能够顺利建成，美国便可以通过这种“专供导向”模式形成本土人才对科学、技术和工程部门的稳定供给。因此可以说，《美国竞争法》的颁布标志着美国科技政策以人才为基础的政策逻辑的真正萌生，以及从传统的教育“支撑导向”模式向针对人才危机的“专供导向”模式的重要转变。
五、结语：以人才为基础的经济
“通过创造知识培养人才”，还是“通过培养人才来创造知识”，作为不同的政策逻辑，可以为理解政策形成过程中行动者之间的互动提供一种新的视角。
政策逻辑的产生可以是“理性”的，也可以是“传统”的——甚至在最初知识和人才的“目的和手段”关系问题被提出时，就是以基尔戈为代表的美国自由民主“传统”和以布什为首的战时科学机构维护自身“利益”的斗争。然而，其发展可以是“惯性”的也可以是“偶然”的——由于联邦政府所面临的“偶然危机”的紧迫性，才使得争论还没来得及达成一个共识就不得不搁置下来。接下来又随着旧“危机”的解决和新“危机”的到来，以创造知识为最终目的的逻辑被顺理成章地接受，并形成巨大的社会惯性，甚至在六十多年后慢性人才危机的出现也不可能回到原来问题争论的起点。然而，如果考虑到这种政策的社会型塑和演化，《美国竞争法》推出的缘由以及后面可能面临的问题就不再那么扑朔迷离。
从《美国竞争法》所体现的制度设计可以看出，无论是将研究和同行评议的思想贯穿到教育体系的始终，还是对于不发达地区儿童以及女性参与科学的关注，都在客观上使得每个公民都有掌握科学技术能力的权利的理想更近了一步。还需要注意的是，在美国以“知识创造—经济绩效”为基础的科技政策从“任务导向型”向“扩散导向型”转向的过程中，人才培养相关的政策体系（包括科技政策和教育政策）虽然暂时性地走向了“专供导向”的一端，但这种毅然决然的态度恰恰是对本土人才的强力扶持的最真实写照。
美国试图重建初等、中等和中等后人才培养体系的雄心，值得高度关注。无论法案本身所调动的现实资源如何，政府决策对于社会的启发性作用也必然使得其他社会行动者的更广泛的参与人才培养的实践（如设置奖学金及研究基金等实践），甚至从高等教育向中等甚至初等教育延伸。另一方面，在人才培养手段上推动科学部门向中等甚至初等教育的扩散，更是跳出了传统的教学评价体系而，通过研究实践的尽早适应而保证了人才本身对于社会的适应能力。从这个意义上讲，《美国竞争法》及其所产生的深远的社会影响，将从人本关怀的角度去回答如何建设知识经济的问题，或者说将引领一个以人才～为基础的经济时代。
对于被称作“世界工厂”的中国而言，这种人才培养本地化和一体化的策略，恰恰是更多地重视金融资本和知识资本的我们为避免产业空洞化而必须力行的不二选择。在21世纪的全球化时代，进一步深化科教兴国和人才强国战略，把人力资本的逻辑提高到前所未有的历史高度，将给中国创新型国家的建设和发展奠定更为坚实的基础。
收稿日期：2008－14－15
注释：
① Suzuki K.Policy Logics and Institutions of European Space Collaboration (London:Ashgate,2003).
② Ergas,H.“The Importance of Technology Policy,”in Economic Policy and Technological Performance,edited by Dasgupta,P.,Stoneman,P.(Cambridge University Press,Cambridge,1987); Cantner U.; Pyka A.“Classifying technology policy from an evolutionary perspective,”Research Policy,30 (2001 ) :759 - 775.
③ 何晋秋，曹南燕．美国科技与教育发展[M].北京：人民教育出版社，2003.
④ 万尼瓦尔·布什．科学：没有止境的前沿[M].北京：商务印书馆，2004.
⑤ 特伦斯·基莱．科学研究的经济定律[M].王耀德等译．石家庄：河北科学技术出版社，2002.
⑥ 王程韡，曾国屏．政策范式的社会形成——以《美国竞争法》为例[J].科学学研究，2008,(1):3－12.
⑦ Chiang,J.,"From Mission- Oriented to Diffusion- Oriented Paradigm:The New Trend of U.S.Industrial Technology Policy,"Technovation.11 (1991) :339－356.
⑧ 李主其．基础研究：综合国力之源[M].北京：高等教育出版社，2007.
⑨ Kline,Steven J.& Nathan Rosenberg."An Overview of Innovation",in The Positive Sum Strategy,Harnessing Technology for Economic Growth edited by Ralph Landau and Nathan Rosenberg (National Academy Press,Washington,D.C.1986) ; Freeman,C.Technology and Economic Performance :Lessons from Japan (pinter,London,1987).
⑩ 威廉·J·克林顿，小阿伯特·戈尔．科学与国家利益[M].曾国屏，王蒲生译．北京：科技文献出版社，1999.
(11) NSTC.Science for the 21st Century,http://www.ostp.gov/galleries/NSTC%20Reports/Science21Century.pdf,2004.
(12) Committee on Prospering in the Global Economy of the 21st Century.Rising Above The Gathering Storm:Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future (Washington,D.C.:The National Academies Press,2007).
(13) Domestic Policy Council Office of Science and Technology Policy.American Competitiveness Initiative:Leading the World in Innovation,http://www.whitehouse.gov/stateoftheunion/2006/aci/aci06 - booklet.pdf,2006.
(14) PUBLIC LAW 110－69－AUG.9,2007."America COMPETES Act.America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology,Education,and Science Act," http://www.nist.gov/director/ocla/Public_Laws/PL110－69.pdf.
(15) 从内容来看，在原来“数学和科学伙伴计划”中“鼓励女生参与科学计划”（参见National Science Foundation Authorization Act of 2002）的精神也体现并扩充在《美国竞争法》的“鼓励参与”部分。