关于加快珠江三角洲经济区劳动力市场发育成长的战略与政策研究，本文主要内容关键词为：经济区论文,劳动力市场论文,关于加快论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 本文以珠江三角洲改革开放试验区为典型，在分析其劳动力市场发育条件和障碍的基础上，提出加快劳动力市场发育的总体及分阶段战略目标。着重从就业与通胀、效率与稳定、创新农业劳动力转移模式，深化改革和完善劳动力市场制度等方面提出了政策建议。
关键词 珠江三角洲 劳动力市场 发展战略
建立和完善劳动力市场是90年代我国建立社会主义市场体制的重点改革内容。迄今为止，珠江三角洲已成为我国劳动力市场发育最为迅速，劳动力配置最有活力的地区之一。在90年代以至跨世纪，它将继续成为广东省改革与发展的“龙头”，因此，加快劳动力市场的发育成长便成为它的一个重点改革战略任务。
一、珠江三角洲劳动力市场发育条件分析
劳动力市场是指劳动者劳动力的支配权与用人单位进行交换的经济社会活动。其内部存在着相对独立而完整的市场机制，主要包括：双向选择、工资收入调节、劳动力流动与竞争、失业、社会保险和宏观调控等运行机制〔1〕。 建立和发展劳动力市场的目标是通过对劳动力的市场配置，实现劳动力的高效、优化利用。要准确地提出加快劳动力市场发育成长的战略及对策，必须把握珠江三角洲劳动力市场发育的基本条件。
（一）加快劳动力市场发育的有利条件
1.90年代下半期珠江三角洲将保持高增长势头，从而预计保持充 分就业态势。
1991～1993年，其国内生产总值年平均增长31.8%，高于全省11.3个百分点；工业总产值年平均增长39%，高于全省4.2个百分点； 外贸出口平均增长33%，高于全省8.4个百分点。 至本世纪末它将继续保持着外向型，高增长的旺盛势头。
2.劳动力市场中的主干性机制发育迅速〔2〕。
劳动制度改革使双向选择机制覆盖面较大。约1000万农业劳动力的转移（包括省内外）实行临时工制度，全部实行市场调节。1991年以来实行企业全员劳动合同制，使改革步入新阶段。到1993年底，全省实行全员劳动合同制的企业39194家，职工300多万人，分别占全省企业（不含乡镇、私营企业）的30.4%和36.4%。这些企业大部分分布于三角洲。到1995年10月，实行劳动合同制的企业已达到80%以上。目前，国有企业自主招工率已达90%以上。
工资收入制度的改革已形成了各类劳动力的价格形态。明显的特征，一是分配重心转向市场经济第一线，收入分配多元化；二是市场型、效率型的工资差别初步形成；三是劳动力供求关系决定着劳动力价格的涨落。目前，工资收入变动既较充分地体现了劳动者实际的劳动贡献，也反映了不同种类劳动力的稀缺程度，使工资收入变为劳动力的价格，第一次在整体上具有市场调节的功能，大大提高了劳动力的配置效率。
劳动力流动与竞争较为充分。珠江三角洲已突破了原来城乡之间、地区之间、部门之间和所有制之间的相互封闭的就业模式，出现了开放式的劳动力流动。大量农业劳动力流向非农业部门，大量城市科技人员及职工流向乡镇这两种流动最具代表性。目前，企业职工流动率约达25%，进而竞争机制和失业机制也正在加强。
3.就业市场化程度较高，劳动力配置效率明显优于全省。
据测算，到1991年珠江三角洲的市场化就业比重估算指标达到87.1%，同期全国为58.6%。对劳动力进行市场配置的比重大明显地使劳动效率提高。1993年，全省人均国内生产总值4938元，珠江三角洲为6949元，高于全省40.7%；职工人均国内生产总值全省为3.68万元，珠江三角洲达4.57万元，高24.2%。
4.社会保险制度有了较大的进展。
80年代以来通过多次改革，三角洲地区社会保险的社会化程度得到较大提高；失业保险逐步覆盖到城镇临时工；建立了工伤社会保险制度；养老社会保险基金由社会共济基金、单位调剂基金和个人专户金三部分组成；有的城市和地区建立了住房公积金制度，为住房制度改革开辟了道路；注重开展社会保险立法工作，既有利于规范政府、企业、职工等方面的社会保险行为，又提高了公众的社会保险意识；广东省及主要地区成立了社会保险局，为社会保险的统一管理打下了组织基础。
5.适应劳动力市场发展的就业观念初步形成。
人们的择业意识已十分普遍。近年来珠江三角洲的失业率为2%， 在失业人员中有60～70%为选择职业过程中的暂时性失业。与此同时，人们对失业现象的心理承受力较强，不会为此而大惊小怪。竞争的环境促使劳动者提高自身素质，参与竞争变为自觉行为，目前这里的职工自费业余学习专业技术已蔚然成风。为了谋求发展，职工从事第二职业的比例也在逐年上升。
综合而言，由于珠江三角洲集体、乡镇、外资、私营企业比例较高，具有较灵活的劳动力需求决策机制，加上上述几个方面的变革，使三角洲加快劳动力市场的发育具有较好的条件。
（二）面临的主要问题
1.预计本世纪末区内劳动力供需在总量上平衡， 但结构性就业矛盾加剧，区外劳动力转移压力巨大。
从内部劳动力供给看，1995～2000年劳动适龄人口预计年平均增长1.9%，比80年代低。现有职工富余人员估计在40万上下。 但由于经济增长拉动劳动力需求方面有五个有利因素，吸收本地劳动力不成问题。（1）第二、三产业增长旺盛，其中房地产、金融、商贸、 服务业增势尤为明显。（2）非物质生产部门就业增长率大大超过物质生产部门。 （3）多种经济形式活跃，外资、私营、个体对吸收就业的潜力甚大。 （4）三角洲已进入以城市化为主要经济增长动力的阶段， 将构成新一轮增长浪潮。（5）物价可望在高水平下对增幅实行合理的控制。
主要问题是结构性就业矛盾加剧并受到外部劳动力的冲击。（1 ）深化国有企业改革，推行全员劳动合同制度使富余职工要寻找新出路，部分职工不适应，就业难群体将增大。（2）部门之间劳动力供需失衡 ，一些新兴成长部门急需人员而供给不足，另一些传统部门因效益和劳动条件而招工难，导致就业难与招工难并存。（3 ）区外省外就业增长相对缓慢，大量农业劳动力急待转移，随时可涌动为“民工潮”。（4 ）劳动力素质低与产业结构升级不适应十分明显。一方面高科技和重化工业必然产生对劳动力的替代，另一方面结构转换所需高素质专业人才则处于相对稀缺状态。
2.劳动就业成本上升导致劳动密集型企业的优势衰减。
1991～1993年，三角洲工资总额年平均增长27.4%，略高于全省平均水平。管理阶层和技术人员的工资收入水平的提高速度比一般劳动力更快。另一方面，同期其动态投资效益系数为0.40，略高于全省的0.32；但是静态经济效益系数则为0.37，低于全省的0.41，大体与80年代相当〔3〕。同期珠江三角洲全社会固定资产投资年平均增长79.6%， 大大高于经济总量增长，这种运行状况仍然不利于高增长素质的转型。显然，三角洲正处于以劳动密集型产业为主向资本、技术密集型产业为主的过渡阶段，劳动密集的优势正在发生位移。这种情况将对劳动力的需求和劳动力市场的发育产生了新的要求。
3.双重劳动制度并轨过程中某些矛盾将加剧。
按照省关于劳动制度改革的方案，1995年底要完成企业全员劳动合同的改革。要彻底改变原有固定工缺乏竞争和风险的状况，任务是相当艰巨的，在这一过程中企业会不断地向社会排放出过剩劳动力，职工流动加速，就业难群体增大，尤其是无特别技能的女工的老职工面临更大的挑战。
尽管随着双重劳动制度的并轨，国有企业的工资制度改革会同步推进，然而相对于非国有制企业其工资制度的灵活性仍然存在较大差距。尤其是在吸引管理人员和技术人员方面。因此在这一问题解决之前，国有企业会面临双重压力，一是“在职失业”现象滞留，二是优秀人才流失。与此同时，留在国有单位的一些人员会出现对本职工作应付了事而千方百计谋求“职业外”收入的风气。这不能不说是一种效率的损失或抵销。
4.劳动力市场运行不规范，市场法制未健全。
虽然珠江三角洲劳动力市场机制发育较早较充分，但是仍处于起步阶段，还存在许多不规范的市场行为。最为突出的是近年来来自涉外企业和私营企业的劳动争议事件大大增加，问题主要集中在工人的合法权益受到严重侵犯，如违反我国有关法律，超时加班加点并克扣拖欠工资；劳动条件较差，污染严重、劳动保护设施简陋、安全生产管理不力；工资福利待遇较低、缺乏医疗保险和退休保险待遇；厂规厂法十分苛刻，甚至出现打骂、虐待工人，歧视妇女等等。上述现象说明，不规范的市场行为必须要通过健全市场法制来解决。
目前《中华人民共和国劳动法》已颁布实施，这对于建立和完善劳动力市场制度有重大意义。但是，我国的劳动法律系统仍然不够完善，有的法规还未能适应市场经济的发展，有的则还未制定。例如最低工资立法、劳动力市场法等还在研究酝酿之中。另一方面，目前的执法系统和手段不健全，有法不依，有法难依的现象较为普遍。
5.宏观管理、就业服务和社会保险相对滞后。
经过近几年的努力，对劳动力市场的宏观管理有了较大的进展，“民工潮”得到了有效的控制，但整个调控管理仍然滞后。一是某些地方政府和企业未把维护职工权益放到应有位置；二是劳动部门的管理机构和网络不健全；三是还未形成全社会各部门综合协调管理的格局。同时，就业指导、职业介绍、法律服务、劳动力市场信息系统以及信息服务等就业服务工作仍跟不上市场经济发展要求。
社会保险体制的改革与发展虽然取得了重要进展，但也处于较低水平。一是覆盖面不够广，二是社会统筹范围较窄，三是个体、私营、农村社会保险十分薄弱，四是保险种类发展不平衡、医疗、工伤等保险发展缓慢，五是人们的社会保险意识不强。
上述几大问题都会构成三角洲劳动力市场进一步发育成长的制约因素。
二、深化改革的战略目标与阶段
（一）劳动力市场的战略目标
相对成熟的劳动力市场目标模式应成为改革的目标，其内涵和特征主要包括：
第一，作为劳动力市场的两个主体，劳动者与用人单位实现双方的自由选择，各自有本身的决策和选择权。
第二，工资收入根据劳动者的素质、劳动量及劳动力的供求变化而变动，有力地调节劳动力的配置和流动。
第三，劳动力竞争机制充分并广泛地发挥作用，优胜劣汰的规律促进着劳动力的流动和更新。
第四，劳动力市场上存在着正常的失业人口。
第五，形成完整和完善的社会保障制度，免除劳动者的退休、失业、流动、疾病、伤残、生育等期间的后顾之忧。
第六，形成相互配套的劳动力市场法规制度。
第七，建立了完善的劳动力市场信息网络。
第八，建立了科学而有效的劳动力市场宏观调控体制。
尤其要强调的是，建立劳动力市场的最终目的不是市场本身，而是根据社会主义市场和现代企业制度的规律来配置劳动力，用市场的方法调节就业水平、就业结构和劳动力的流动，达到劳动力配置效率最大化〔4〕。
（二）坚持先行一步，率先改革的指导思想
根据经济发展规律和广东省建立珠江三角洲经济区，率先实现现代化的决策要求，三角洲在培育劳动力市场方面要坚持先行一步，整体推进的战略指导思想。根据前面对其发展条件的分析，在这里率先形成较为成熟的区域性劳动力市场是完全可行的。
（三）分阶段改革战略要点
根据上述指导思想，规划改革分为三个阶段。
第一阶段：调整理顺阶段（1995～1996年）
这一阶段的特征是巩固发展已有的改革成果，重点解决双重劳动制度的并轨问题。
1.在各类企业和所有职工中全面推行全员合同制， 企业内部打破干部与职工的界限，统称企业职工。
2.在乡镇企业继续实行签订劳动合同的临时工制度， 企业不负责职工的就业稳定。
3.同步推进公务员制度的改革与实施， 逐步使干部与职工在劳动力市场中处于平等地位。
4.完善包括劳动合同管理，劳动监察， 劳动仲裁等劳动关系调整机制；建立劳动关系宏观监测，预警系统。
5.工资、社会保险等等其他方面的配合。
第二阶段：全面成型阶段（1997～2000年）
这一阶段的改革特征是在全国提前实行全面突破与配套改革，重点解决工资市场化与就业市场化的衔接，社会保险制度与市场经济的衔接，宏观调控体系与劳动力市场的衔接等三大衔接问题。
1.在国有企业实施“市场机制决定、企业自主分配、 政府监督调控”的工资模式要全部到位。实施各种有利于企业家市场、技术人员、管理人员市场形成的工资收入分配形式。建立民主协商、集体谈判的工资协调制度。建立公务员工资增长与国民经济增长挂钩制度，注入“以俸养廉”因素，实行优者高薪的工资制度。
2.重点把养老、失业、工伤保险范围扩大到全省所有企业、 单位和职工；完善社会统筹与个人专户有机结合的社会保险模式。建立和健全统一的社会保险管理与服务机构；完善保险基金筹集，营运和保险增殖的良性循环机制；加紧社会保险法制的建立和实施工作；坚持公平与效率兼顾原则，防止社会保障过分福利化。
3.完善劳动力市场的宏观调控。首先要从基础工作做起， 建立劳动力市场信息收集，分析及反馈系统。完善劳动力市场宏观调控的决策系统，有效调控社会就业率，协调工资收入分配，调整劳动关系，优化就业结构，实现职业培训目标和社会保险目标，履行政府责任，维护市场的正常秩序等等。与此同时，要大力加强劳动力市场立法、执法监督系统，积极发展功能完备，制度健全、服务高效，面向社会的就业服务体系。
第三阶段：趋向成熟阶段（2000～2005年）
这一阶段的主要特征是全社会实行了符合社会主义市场经济要求的劳动人事制度。工资市场化的程度较高。劳动力流动、竞争、失业等一系机制较为完善。城乡劳动力的分野完全被打破。各种制度与法制相互配合，宏观管理水平较高。当然，这一阶段的成熟性是相对的，到那时还会出现一些新的问题。
三、主要的政策建议
加快珠江三角洲经济区劳动力市场的发育成长还必须取决于采取相互配套的改革与发展政策，在此特提出若干政策建议如下：
（一）加快经济增长，扩大就业需求政策
1.选择最佳通胀率，延长经济增长周期。
事实上，目前的高通胀困扰珠江三角洲以至全省的经济增长。但从短期看，在资源供给不变的情况下，追求高就业率可能会引起高通胀率；追求低通胀率又会牺牲就业率。因此需要研究不同时期就业率和通胀率的最佳组合问题。因为推进劳动力市场发育的重要条件之一就是要有较为充分的就业状态。根据国外对85个发展中国家通胀与经济发展之间关系的实证研究，发现最佳的通胀率为12.8%。从我省的经验数据和承受力看，8～13%的通胀率是可选择的区间。
2.适应经济周期变化，采取效率优先和稳定优先交替的政策。
社会主义市场经济存在着扩张与收缩的周期性波动，其波动效应首先影响就业需求的变动。在劳动力供大于求的背景下遇到经济周期的变化，客观上制约着把劳动力推向市场的政策力度，这就客观上使效率与社会稳定的目标相互制衡，必须根据经济变化状况交替突出。在经济紧缩时期推行以广就业、稳定为主的政策；在经济扩张时期则实行效率优先，就业第二的政策。在每一轮周期中抓紧经济高增长时机，把劳动力市场的改革推向一个新的台阶。
3.在经济增长低谷时期努力降低失业率。
在经济进入低增长时政府应及时推出反衰退政策，特别不宜实行时间过长、全面的需求紧缩政策。同时，在促进经济增长的过程中应采取有利于抑制通胀的办法。一是加强农业投入，优化农业生产结构，大力推进农业开发性生产。这一方面可改善农产品生产、供应条件、抑制通胀，另一方面又拓展了就业容量。二是把加强基础设施建设、基础产业与实施再就业工程有机结合，这样既可克服“短线”又可扩大就业需求。三是坚持二元技术结构方向，在珠江三角洲一些后进地区继续发展密集型产业；在整体上大力发展第三产业。四是坚持积极发展非公有制经济，引导私人储蓄转化为投资，这可在不增加国家负担的前提下，有效地扩大就业空间。
（二）采取循序渐进、多层次、多模式探索的改革政策
必须看到，要改掉传统的无条件的就业保障体制不可能一步到位，改革的可行性在于不能大面积地损害职工利益。另一方面，地区之间、城乡之间，大城市与小城镇之间差异众多。这就决定了改革要采取积极稳妥、循序渐进、多层次、多模式的政策，切忌“一刀切”。
目前有三个问题特别要重视。
1.对企业剩余人员采取区别对待政策， 从以企业内部消化为主过渡到社会消化为主。一是对老职工和中青年职工要加以区别，二是对健康职工和病残职工要加以区别，从而形成就业困难群体的适度保护政策，这是发展社会主义劳动力市场过程中必不可少的。在逐步把剩余劳动力推向社会的过程中，仍要十分重视企业内部消化，这对于大中型企业发展企业内部的劳动力市场是大有可为的。
2.花大力气发展和完善职业培训体系， 特别要针对职工转岗和知识技术更新需要进行有效的培训，使之大多数顺利实现“再就业”。
3.逐步调整和发展工会职能， 使之成为独立的代表职工利益的组织，成为劳动力市场中有效的制衡性组织。
（三）创新农业劳动力转移和城市化发展模式
1.“离土不离乡”和“离土又离乡”并举， 并使异地转移成为主要方式。
继续大力发展乡镇企业和小城镇，就地吸收本地劳动力固然是重要方式之一。但珠江三角洲非农产业已进入集聚发展的新阶段，以小城镇发展为主的城市化模式正在被突破，因而打破区域界限，组织农民“离土离乡”的转移，进入大中城市应作为基本策略。
2.大中城市和小城镇发展并举， 形成若干大中城市圈（带）的城市组团布局。
目前，珠江三角洲以广州市、深圳市、珠海市、佛山市、中山市、江门市等为核心的大中城市组团结构已初步形成，同时还联结了一大批小城镇。从规模经济规律和城市发育规律出发，今后若仅发展中小城市显然是不经济的。今后的战略应以特大城市为枢纽，以大中城市为中心圈层，合理布局小城镇。这一模式将会提高城市集中度，从而增加农民“离土离乡”转移的比例。
3.实行逐级过渡的稳健的农业劳动力的转移政策。
这里包含两层含义。一是实行三级转移：外来劳动力首先要合符要求，办理临时户口和就业证，方能就业；然后规定一定的就业年限、技术文化、计划生育、工作表现等条件，部分人可以转为准城市户口；最后变为正式城市户口。这种政策适合于在大中城市。二是选择若干合适区位，鼓励农民自理口粮，投资入户，兴建“农民城”。总之，户籍制度的放开程度必须与工业化和城市化发展程度相一致，必须有利于挑选吸纳农民工中的优秀分子。
（四）同时培育高级人才和普通劳工两种劳动力市场
三角洲在未来15年的发展中正处在关键性的转型时期。一方面经济向高外向度，高科技、高综合效益发展，工业技术结构升级较快，产业结构走向高度化，这必然对高级的管理和技术人才产生更高的要求。随着现代企业制度的建立，培养企业家市场的问题应提到议事日程。与此同时，更大规模、更高层次的基础设施建设投入，服务性产业快速增长同时产生对建筑、运输、服务等一般性劳工的需求。尤其如建筑工人为流动性较大的非稳定工人。上述发展态势必然产生两类性质不甚相同的劳动力市场。后者主要是加强引导与管理的问题，而前者则需要再造吸引力，使高级人才源源不断流向珠江三角洲，并在这里生根、开花。
建议一是要大力加速培养人才，二是加快企业和科技教育体制改革，为高级人才创造用武之地和广阔的发展前景。只有这样，才能缓解劳动力数量过剩与质量短缺的矛盾。
（五）以实施《劳动法》为契机，规范劳动力市场行为，完善劳动力市场制度
《劳动法》的颁布并从1995年1月1日起开始实施，是我国经济法制建设取得重大进展的重要表现之一，标志着劳动领域的改革进入了规范的法治阶段。认真实施《劳动法》将为劳动力市场的健康成长提供了法律保证。
1.必须针对目前企业和劳动者法治观念薄弱的现状， 广泛进行宣传教育，提高各阶层人士的劳动法治观念。
2.切实把执法出发点放在保护劳动者合法权益，调整劳动关系， 促进经济发展和社会进步的原则之上，保证劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全保护、接受职业技能培训、享受社会保险和福利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他权利。
3.切实加强劳动执法、监控、 劳动争议仲裁以及法律咨询服务机构。同时要加强职工与企业、政府的对话渠道，形成公众舆论，促进劳动力市场制度日趋完善。
（六）推进社会保险等配套改革
完善社会保险体系是顺利发育劳动力市场的必要保证，必须尽快通过法律手段和经济手段将保险范围扩大至全社会所有的职工，在建立社会统筹和个人专户相结合模式的过程中，逐步增加个人负担的比重，更有效地发挥个人专户的作用。同时鼓励发展企业补充保险。在全面推进养老、失业、工伤、医疗、生育保险的同时，尤其要关注失业保险制度的完善，合理确定失业救济金标准，对不同类型的失业者采取不同的保险给付方式。加强社会保险的宏观管理，注重统一协调，使社会保险水平与经济发展水平相适应，探索有效的保险基金保值增值途径。根据三角洲目前的经济水平，加快建立和改善社会保险的社会化、社区化服务体系应提到议事日程，从而为劳动力市场的成长创造宽松的环境。
注释：
〔1〕〔4〕张炳申著：《劳动力市场配置论》， 广东人民出版社1994年12月第一版。
〔2 〕张炳申：《珠江三角洲劳动力市场机制发育的实践与启示》，《暨南学报》1994年第3期。
〔3〕王光振、张炳申、 赵瑞彰主编：《珠江三角洲经济社会文化发展研究》，上海人民出版社1993年6月第一版，第44～46页。