中国财政改革30年：政策操作与制度演进，本文主要内容关键词为：中国论文,财政论文,操作论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以来，中国实行改革开放，开始了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转型历程。改革开放以来的近30年时间里，中国国民经济现代化建设所取得了举世瞩目的伟大成就。
1978年12月18～22日，党的十一届三中全会在北京召开。这是一次具有伟大转折意义的大会，是中国改革开放新时代开始的标志。随后，中国的改革路径带有明显的“渐进”与“由农村到城市”的特征，即改革的第一步是首先在农村实行家庭联产承包责任制，在少数沿海地方试办经济特区，然后将改革推进城市；在对国有企业进行放权让利改革的同时，允许非公有制经济的合法存在和成长；而宏观层面在对高度集中的计划经济进行改革的时候，首先以分权环节的财政分权为突破口，其后逐步放开产品和要素市场价格和减少指定性计划。经过二十多年的改革，中国的经济效率得到空前的提高，产业结构趋于合理化，已经从一个中央计划经济转变为市场在资源配置中发挥主要作用的经济，工业化、城镇化、信息化、全球化步伐大大加速。
党的十一届三中全会提出的改革目标主要是针对中国经济管理体制权力过于集中的弊端。为此，提出简政放权。调动各方面发展经济的积极性。实行分权化改革就成为进行经济体制改革的首要选择。
财政改革之所以必然成为启动中国经济改革的一个突破口，是因为在改革初期，首要的是要在维护国民经济基本运转的同时打破旧体制约束而引入新体制的活力，并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化，使新的体制逐渐酝酿、形成。
中国渐进性改革的过程可明显划分为两个阶段。第一阶段：财政通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，以行政性分权的方式探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是中国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致从1978年到1992年。第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式，并已经建立起社会主义市场经济体制的基本框架后，进入了市场经济体制的完善时期。特别是从1994年开始，国家财政进行了根本性财政制度改革。通过经济性分权建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭。
一、财税体制改革成为中国经济市场化改革的重要突破口之一
财政分权，就政府间财政关系的角度而言，是指通过法律等规范化形式，界定中央（或联邦）政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。中国作为最大的发展中国家，在经济转型过程中也进行了财政分权化改革。正是通过财政分权化改革，开启了中国的整体经济改革。
财政分权化改革成为中国经济体制改革突破口。
（一）传统体制下财政体制运行的特征及评价
从新中国成立到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，逐步形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明，这种财政体制存在一些缺陷。
1.高度集中财政管理制度的基本特征
高度集中的财政管理体制，从根本上讲，是由传统体制下社会资源配置方式决定的。高度集中的计划经济体制，必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式，深深地打上计划经济体制的烙印。
2.以非税收入为主的财政收入制度
传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要内容有：
（1）以低价统购农副产品和低工资制为条件，财政收入得以“超常”扩大。20世纪50年代，国家先后颁布的《关于粮食的计划统购计划供应的命令》和《国营企业、事业和机关工资等级制度》，奠定了中国实行农副产品统购销和城镇职工低工资制度的基础，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。
（2）国营企业利润几乎全额上缴。以低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润为基础，国家财政对国有企业实行统收统支，企业创造的利润（纯收入），基本都上缴国家财政，企业能够自主支配的财力极其有限。国有企业利润上缴成为传统体制下财政收入的主要形式。1950～1978年，国家财政管理体制、企业财务管理体制虽多次调整，但这一财政收入的主要机制基本未变。
（3）国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧亦由财政集中。在经济性质上，固定资产折旧，是固定资产消耗的价值补偿部分，应留给企业，用于维持简单再生产的正常进行。国有企业固定资产折旧上缴的财政收入机制，直到1978年改革开放后才得以改变，并逐步取消。
（4）国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950～1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为国家经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能，有力地支持了经济恢复与社会主义改造。总体而言，在财政收入运行机制中，税收收入居于次要地位。据统计，1956～1978年期间，企业收入占国家财政收入的52.45％，而税收收入占国家财政收入的46％。
3.事无巨细大包大揽的财政支出体制
在传统的计划经济模式下，国家财政顺理成章地在社会资源配置中扮演主要角色。全社会如同一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部这一大而宽的财政支出机制具体表现为：
（1）经济建设支出浩大：财政成为社会投资主体。在计划经济体制下，基本建设拨款，居财政支出首位，占国家财政支出的30％～40％。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。
除基本建设拨款外，国家财政还承担为国有企业供应主要流动资金的任务。在计划经济体制下，国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行供应。
（2）财政包揽各项社会事业。在传统财政支出运行机制中，财政除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外，还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。这主要表现在两方面：一是国家财政筹集巨额资金，投资兴建各项社会事业。二是国家财政实际上承担国有企业职工“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。
4.对中国传统财政运行机制的简要评述
纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。
（1）传统体制下财政体制与运行机制为中国社会主义经济建设和社会发展作出重要贡献。一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固作出了历史贡献。二是支持社会主义制度的建立。随着公有制经济发展，社会主义改造完成，社会主义制度在中国正式确立，这是中国社会发展史上一次翻天覆地的变革，在此历史进程中，财政体制、机制发挥了重大作用。三是支持建立比较完整的国民经济体系，特别是工业体系，奠定了工业化的基础。四是支持发展各项社会事业，促进社会全面进步。
（2）传统体制下长期实行的统收统支、高度集中的财政运行机制，其弊病随中国经济社会发展而逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系日趋复杂，人民物质文化生活需求不断提高，计划经济体制下的财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。这种高度集中的财政管理体制，由于中央政府基本上实行统收统支，忽视了各部门、各地方和各企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，成为经济市场化改革需要打破的重要环节。
（二）财政分权化改革的路径选择和阶段划分
财政体制的改革，是在党的十一届三中全会后实行的。主要有以下几个方面：一是从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法，各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法；二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法；三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点；四是从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制；五是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；六是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。以上改革举措，不但涉及中央同地方的关系，而且重点被引到改进国家与企业的财政关系上。
1.以“分灶吃饭”方式开启政府间财政关系改革
选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此改革的初始路径就应是通过分配的权力下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和财政收入的增长。
基于此，采取了“分灶吃饭”的分权方式改革政府间财政关系，以扩大地方政府的经济资源支配能力。其主要内容和主要推进步骤是：（1）1980年，中国的经济体制改革在宏观层面以财政体制改革作为突破口率先进行。改变过去中央政府的高度集中财政管理体制，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。（2）1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支、分级包干”的预算管理体制。（3）1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。（4）1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低的问题，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了分税制财政改革并延续到今。迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。
2.逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位
1978年以来中国财政改革的一个重要特征就是在走向市场化的过程中实行分权化。改革伊始，财政就通过放权让利、逐步松动国有企业的经济束缚来努力搞活企业，逐步塑造市场化的微观主体。从1994年开始，中国企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入了新阶段，即建立现代企业制度、进行企业制度创新的新阶段。随着1994年的财税配套改革，企业承包制基本让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式。
1994年11月，国务院决定，在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制度的试点，经过一年多的准备，1996年试点开始，截止到1997年底，在百户试点企业中，已有98户企业的试点方案得到批复，主要按公司形式改制，包括股份有限公司和有限责任公司。总体上看，试点工作为全面的国有企业制度创新探索了办法，积累了一些经验，起到了一定的示范作用。此后，更广泛的股份制试点工作迅速推开。1997年9月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。在对国有大中型企业进行现代企业制度改革的同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快放开了搞活国有小型企业的步伐。
企业的制度变迁，与财税体制的变革密切相连，如通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。1994年建立以增值税为核心的新的流转税制，将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，并用税法规范企业税前列支项目和扣除标准。统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并构建企业间的公平竞争关系。与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成以税收为主的规范的公共收入制度、同时财政支出结构日益向公共化领域倾斜。
随着经济改革的深化，国有企业自主权的扩大，在国家预算内收入中税收收入的比重日渐上升。而“企业收入”项目则迅速萎缩，这和国有企业独立财权的扩大是相应的。税收份额扩大的另一个重要原因则是源于改革开放后个体、私营和外商经济的迅速发展。非国有经济和政府没有资产及其收益上交联系，因此只能以税收的形式与国家发生缴纳关系。税收收入作为规范稳定的公共收入来源，是市场经济国家公共收入的主导形式，税收收入日益成为中国的财政收入绝对主体的同时，也在一定程度上意味着国有企业日益成为独立的市场主体以及其他所有制企业的长足发展。财政对国有企业的放权让利，同时也造成了预算收入占国民生产总值比重的下降。
3.中国财税改革的阶段划分
1978年以后的中国财政体制变动过程可划分为三大阶段：一是党的十一届三中全会后放权让利、建立财政“分灶吃饭”的分级包干体制；二是20世纪90年代前期构建中央与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制的分级财政体制；三是1998年后实施以建立公共财政框架为取向的全面创新。
二、中国政府间财政体制的变革：从“分灶吃饭”到“分税制”
在改革开放的大趋势下，财政体制改革率先在政府间关系方面作出努力。1980年开始的以“分灶吃饭”为特征的财政改革逐步打破原来的高度集中的财政管理体制，调动了地方政府的积极性和促进了地方经济的发展，也为其他方面的改革提供了条件。1994年以后，随着市场经济体系的逐步确立和税收体系的建立和健全，政府间财政体制的变革逐步走向规范化的分税制财政体制，基本上奠定了适应市场经济的现代财税体系。回顾近30年来的政府间财政关系的变革，其演进的路径大致如下。
（一）中国政府间财政体制变革：1980～1993年
从1980年开始到1993年，伴随着中国的行政性分权，政府间财政体制也开始了以“分灶吃饭”为特征的一系列变革。
1.“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容
1979年4月，中共中央又召开了中央工作会议，专门讨论了当时的经济形势和党的对策，正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。因此，此阶段的“分灶吃饭”财政体制改革必须在巩固中央统一领导和统一计划，确保中央必不可少的开支的前提下，明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各司其职，各尽其责，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承担国家财政收支的责任，保证和促进整个国民经济持续、稳定、协调发展。其主要内容如下：
（1）1980年的“划分收支、分级包干”财政体制。如何正确处理中央与地方的财政分配关系，调动地方增收节支、当家理财的积极性，始终是中国经济体制上的主要问题之一。根据党的十一届三中全会以后中央的有关决定精神，国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。
实行分级包干的预算管理体制，是国家财政管理体制的一次重大改革，在收支结构、财权划分和财力分配等方面，都发生了很大变化。同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了吃大锅饭的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性，有利于经济的调整和整顿。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。过去各项财政支出，原则上都由“条条”分配，地方很难统筹安排、调剂使用。“分灶吃饭”以后，对于应当由地方安排的支出，中央各部不再“条条”下达指标，改由地方根据中央的方针政策、国家计划和地方的财力统筹安排。这样做，大大增加地方的财政权限，有利于因地制宜地发展地方生产建设事业。三是分成比例和补助数额，由一年一定改为五年一定。分灶吃饭后，一定五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划，发展地方的经济和社会事业。四是事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排。其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。实践证明，“分灶吃饭”的预算体制显示了比之原体制的优越性。
（2）“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，中央、地方、部门和企业的分配关系发生了很大变化。为适应新形势的需要，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的预算管理体制。其基本原则：在总结前几年预算管理体制经验的基础上，存利去弊，扬长避短，继续坚持“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确各级财政权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性，新的预算管理体制的各项规定如下：一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在五年内，继续实行每年递增10％的办法。六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。
2.1986年以后的多种形式的地方财政包干体制
（1）财政包干体制的形式。1988年7月28日，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。一是“收入递增包干”办法。这种办法是：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”办法。这种办法是：根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。三是“总额分成加增长分成”办法。这种办法是：在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。四是“上解额递增包干”办法。这种办法是：以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”办法。这种办法是：按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”办法。这种办法是：按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。
此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。
（2）财政包干责任制述评。财政包干体制在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。但是随着社会主义市场经济的发展，它的弊端也日益明显，是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。主要表现为：一是造成财力分散，弱化了中央政府的宏观调控能力。二是强化地方利益机制，不利于结构优化调整和统一市场形成。三是财政包干体制的形式很不规范。四是基数核定方法不科学。
随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理中央政府与地方政府财政关系的迫切任务。这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。
（二）“分税制”财税体制改革
1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。经过一定的前期准备，1994年，中国财政体制进行了根本性的变革，即实行“分税制”财政体制改革。1994年的财税体制改革是按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的体制改革设计。这次改革的着力点集中在解决改革开放前15年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题，关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，为适应市场经济客观要求，实现财政职能的转轨和正确处理政府与市场的关系奠定基础。
1.分税制财政体制的主要内容
1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。分税制财政体制主要由三方面的内容所构成，即中央与地方税收的划分、中央与地方事权和支出的划分、中央对地方税收返还数额的确定。
（1）中央财政与地方财政税收划分。中央和地方的税收是根据事权和财权相结合的原则划分的，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。
中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润，外贸企业出口退税。
地方财政固定税收及收入有：营业税（不合铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税），地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享税收有：增值税（中央分享75％，地方分享25％），资源税（海洋石油资源归中央，此外资源税归地方），证券交易税（中央和地方各分享50％）。
（2）中央财政与地方财政支出划分。根据财权与事权相统一的原则，在划分税收的同时，又划分了中央财政与地方财政的支出范围。
中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。
地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
（3）中央财政对地方税收返还额的确定。实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化。
2.分税制财政体制的配套措施
财政是调节各层级、各行业、各部门分配关系的枢纽，财政体制的改革必然涉及国家预算制度、税收制度、企业初次分配和社会经济的各方面。为了保证分税制财政体制的顺利实施，提高分税制的效果，同时采取了相关的配套措施。
（1）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33％税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27％和18％两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况，在一段时间内对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。
（2）同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。此前，中国只有一套税务机构，中央税收主要依靠地方税务局征收。分设中央税务机构和地方税务机构，分别征税，是这次改革的重要特点。国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。分设税务机构，分别征收，有利于中央财政和地方财政收入稳定增长。
（3）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。
（4）建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。
（5）妥善处理减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995年。
3.1994年后中央和地方收入划分的调整和变动
1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有：
（1）证券交易（印花）税分享比例的调整。分税制初期，证券交易印花税中央与地方各分享50％。根据《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》的规定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80％，地方20％。1997年，根据《国务院关于调整证券（股票）交易印花税税率的通知》的规定，将证券（股票）交易印花税由原来对买卖双方各征3‰调高到各征收5‰，其中，调高税率增加的收入全部作为中央财政收入。由此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为，中央88％，地方12％。2000年，根据《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》规定，将证券交易印花税分享比例由中央88％、地方12％分三年调整到中央97％、地方3％。即2000年中央91％、地方9％；2001年中央94％、地方6％；从2002年起中央97％、地方3％。其中，2000年的分享比例，自10月1日起执行。
（2）1997～2001年期间将金融保险业营业税税率由5％提高到8％，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险行业的改革，从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业营业税税率从8％降低到5％。
（3）实施了所得税收入分享改革。国务院决定，从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》及《国务院关于暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知》的规定，自2002年1月1日起，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50％；2003年以后中央分享60％、地方分享40％。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。所得税收入分享改革自2002年1月1日起实施后，国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。
（4）改革出口退税负担机制。国务院决定，在维持现行增值税中央与地方分享格局的同时，对出口退税机制进行改革，建立中央和地方共同负担出口退税的机制。即从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下，国务院决定完善现有机制，并自2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5∶7.5的比例共同负担。
（5）政府间转移支付制度不断改进。1994年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上，相应调整了政府间财政转移支付数量和形式。除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，建立了中央对地方的税收返还制度，其目的在于保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将净上划中央的收入返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。
4.省以下财政管理体制的改进
在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，实行了省以下分税制，在进一步明晰省以下各级政府事权的基础上，大部分地区按税种划分了各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，转移支付规模逐年扩大。
2002年全国大多数地区相应调整了省以下财政管理体制。2002年12月26日国务院下发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，对省以下财政管理体制的调整和完善提出了指导性意见。
尽管中国省以下政府间财政关系有所规范，但突出的问题是基层财政的困难还没有有效缓解，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，造成省级以下纵向财力差距过大。从2005年起，中央财政另外拿出150亿元对地方实施“三奖一补”政策。政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，力争在三年时间内，使县乡财政困难状况有明显的缓解。
综上所述，1994年分税制财政体制的改革，是中国改革开放之后财政体制的一次重大改革。实行分税制，调动了各级地方政府的理财积极性并促进了企业的公平竞争。各地顺应分税制的要求，积极调整政府职能和培育财源，有力地促进了地方经济的发展。
三、建立健全政府公共收入体系
20世纪80年代之后，随着经济的发展和改革的深化，中国的公共收入体系也逐步向适应市场经济的方向变化，税收收入比重逐步扩大，各种收费也在90年代后期逐渐纳入规范渠道。其中，政府在税收制度建设方面的改革探索最终为20世纪90年代中期后的现代税收制度的建立打下良好的基础。
（一）适应市场化改革，建立和完善税收制度
1.20世纪80年代初的税制改革
从税制上来说，财税部门从1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征增值税、国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。
从1980年9月到1981年12月，五届全国人大三次会议和四次会议先后通过并公布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时，国务院明确规定对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税及车船使用牌照税。这样，就初步形成一套大体适用的涉外税收制度，适应了中国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国营企业利润分配制度做了大量调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》，并很快获得批准。1982年11月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括“利改税”在内的今后三年税制改革的任务，并获得了会议的批准。
（1）国营企业利改税和税制改革。“利改税”既是企业收入分配制度改革，也是税收制度改革。作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业利改税，即将建国以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。不仅如此，“利改税”也正式启动了中国税制建设的新的步伐。一是利改税第一步改革。经国务院批准，从1983年6月1日起，在全国范围内，对国营企业实行利改税第一步改革。第一步利改税是一种税利并存的模式。即：把国营企业过去上交国家的利润改为在大中型企业按55％的比例向国家交纳所得税；小型企业按八级超额累进税率交纳所得税。税后利润在保证企业合理留利之后，再按固定比例、定额包干、递增包干和调节税等多种办法上交财政。利改税的第一步改革同利润留成、利润包干等办法相比，有较大的进步。它把企业的大部分利润用征收所得税的办法上交国家，以法律形式把国家与企业的分配关系固定下来，有利于加强企业的经营管理和稳定国家财政收入，较好地处理国家、企业和职工个人三者的利益关系。二是利改税第二步改革和工商税制的改革。从1984年10月1日起国家进行利改税第二步改革。将国营企业应当上交国家的财政收入按11个税种向国家交税，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全“以税代利”，税后利润归企业自主安排使用。实行“利改税”的改革，既是企业收入分配体制的改革，又是中国税制的改革。因为这次改订的税种、税目和税率，不仅适用于国营企业，而且适用于集体企业和个体工商户（不适用于外资企业和中外合资企业）。因此，它实质上是工商税制的一次全面改革。通过这一改革，使中国的工商税制，改变了过去税种过于简单的格局，初步建立起一套以流转税和所得税为主体，与其他各税相配合的复合税制。它比较适应中国新时期的多种经济成分、多种经营方式、多种经济渠道的经济情况，可以多层次、多环节地发挥调节作用。
（2）建立涉外税收法规，促进对外开放。一是涉外税收法规。为了适应对外经济关系发展的需要，有关部门从1979年开始着手调查研究，参照国际惯例，拟定有关涉外税收法规。1980～1981年，先后经五届全国人大三次、四次会议审议，通过颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，并经国务院批准由财政部分别公布了这三个税法的实施细则。1984年，国务院又公布了经济特区及14个开放城市对外税收的有关规定，以及其他一些有关涉外税收的规定。经过短短几年时间，初步建立起一套比较完整的涉外税收法规。在此期间，中国的税务机关也陆续建立了涉外税收机构，办理涉外税收业务，并同一些国家签订了避免双重课税协定和其他单项税收协定，使中国的对外税收从立法到执法，开始走上了正规发展的轨道。二是涉外税收的优惠。中国对外商投资采取了多种税收优惠措施，主要有加工装配、补偿贸易涉外税收的优惠以及经济特区和沿海14个港口城市涉外税收的优惠。
实践证明，这一阶段中国逐步建立起来的涉外税收法规，基本上适应了对外开放的新形势，通过涉外税收工作的发展，维护了国家的权益，促进了对外经济的交往，在利用外资、引进先进技术、扩大对外贸易等方面，都发挥了较好的作用。
2.20世纪80年代后期逐步构建适应市场经济发展的税收制度
随着经济体制的改革和市场经济的发展，国民经济结构呈现出多元化趋势，客观上需要逐步建立起一套以流转税和所得税为主体、其他各税相配合的多税种、多环节、多层次的复合税制，在保证国家财政收入和进行宏观调控中发挥作用。为此，在20世纪80年代后期，中国进一步积极地改革与完善税收制度。
（1）建立健全所得税制度。对于正确处理国家与企业、个人之间的分配关系，深化改革、促进发展，具有深远的影响。包括建立健全所得税制度、改进国营企业所得税制度、调整城乡个体工商业户所得税、开征私营企业所得税、开征个人收入调节税等方面。
（2）进一步改革流转税。1984年9月18日，国务院发布了《中华人民共和国产品税条例（草案）》、《中华人民共和国增值税条例（草案）》和《中华人民共和国营业税条例（草案）》，标志着中国在经济发展要求之下一个新的流转税体系初步建立起来。但是这一流转税体系不可避免地还存在着一些缺陷。针对这些问题，根据税制必须适应生产专业化发展，促进国际经济交往和商品经济发展的要求，国家采取了一系列完善流转税制度的改革措施，包括调整增值税和产品税的征税范围、规范增值税的征收制度、调整营业税若干政策、增设新的营业税税目等方面。
（3）建立、完善和恢复具有特定项目的税种，拓宽税收调节经济的领域。一是在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税，二是开征特别消费税，三是改革和完善房产税，四是恢复征收印花税，五是开征筵席税，六是建立城镇土地使用税，七是开征耕地占用税等。
（4）进一步调整和完善涉外税收和关税制度。一是对涉外税制的修改与补充。二是健全关税立法，完善关税制度。
（二）适应市场经济的发展，建立现代税收制度
在市场经济体制的建设过程中，规范政府与企业的关系成为财税改革的一个重点领域。从1992年起，财税部门加快了税制改革的步伐，1993年更是抓住机遇，迅速制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底前陆续公布，从1994年起在全国实施。
1.1994年税收制度的重大改革
为了适应市场经济的发展和分税制财政改革的要求，1994年，中国进行了税收制度的重大改革。侧重于税制的结构调整，实行公平税负、鼓励竞争，主要内容有：建立以增值税为主体的新流转税制度、对部分产品开征消费税、营业税制的改革、统一企业所得税制度。新的税收体系对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税。重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5％～20％三档不同的税率。1993年12月国务院发布了《中华人民共和国营业税暂行条例》。
改革后的新流转税制度，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。
（1）统一企业所得税制度。对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制度，相应取消了国有企业调节税，规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。
（2）简并个人所得税。新的税收制度将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。
（3）农业税的改革。1994年1月国务院颁布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征收范围，解决了部分产品交叉征税的问题，扩大了农业特产税的税基，并相应调整了税率。
经过1994年税制改革，中国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制体系，初步具备了现代税制的基本特征。改革后的税制由原来的37个减少到23个税种，按课税对象划分，具体情况是：流转税类（4个），包括增值税、消费税、营业税和关税；所得税类（4个），包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、农（牧）业税（包括农业特产税）；资源税类（2个），包括资源税、城镇土地使用税；财产税类（5个），包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税；行为税类（8个），包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税、土地增值税、屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税。
在进行税制改革的同时，国务院作出税政与税务职能分离的决定，在国务院批准的财政部“三定”方案中明确：财政部在税政方面的基本职责是制定和解释工商税收、关税和农业税收的税法、条例、规定及有关实施细则。税务局负责税收的征收与管理。这就为中国在税收体制方面的立法与执法分离奠定了基础。
2.1994年以后对税制的进一步调整
1994年以后，中国税制调整的主要措施是：
（1）增值税政策的调整。主要有：一是调整了期初存货已征税款的处理办法。从1995年起5年内实行按比例分期抵扣的办法，每年的抵扣比例为1995年年初期初存货已征税款余额的20％。二是1994年，对增值税一般纳税人支付的运输费用和收购的废旧物资准予按10％的扣除率计算进项税额予以抵扣。从1998年7月1日起，增值税运费的抵扣率由10％调减为7％。三是实行先征后返政策，如在2005年年底以前，对民族贸易县县级国有民族贸易企业和供销社企业销售货物，按实际缴纳增值税税额先征后返50％。四是调整增值税的减免政策。五是实行即征即退政策。
（2）消费税政策的调整，主要有：一是自1994年1月1日起，将金银首饰消费税纳税环节由生产环节改为零售环节，并将税率由10％调整为5％。二是从1998年7月1日起，将一类卷烟和进口卷烟的消费税税率由40％提高到50％，同时将四类、五类卷烟和雪茄烟的消费税税率由40％降到25％。三是自1999年1月1日起，将消费税中的“汽油”税目分为“含铅汽油”和“无铅汽油”，同时将“含铅汽油”的税率由现行的0.20元／升调整为0.28元／升。四是自1999年1月1日起，除对香皂仍按现行规定执行5％的税率外，其他护肤护发品（如面油、花露水、头油、发乳、洗发水等）的消费税税率统一由17％降为8％。五是2006年4月1日起，对中国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整。此次政策调整是1994年税制改革以来消费税最大规模的一次调整。
（3）营业税政策的调整，主要有：一是免税政策的有关规定。二是调整营业税税率。
（4）所得税政策的调整，主要有：一是减免税政策。二是调整费用列支政策。
（5）进出口税收政策的调整，主要有：一是全面清理调整进口税收优惠政策。如1994年，清理关税和进口环节增值税、消费税的减免规定等。二是调整和改革关税税率。三是调整出口退税率。
（6）农业税收政策的调整。包括修改原《中华人民共和国契税暂行条例》；调低部分产品的农业特产税税率，进一步规范农业特产税政策；农村税费改革试点：全面取消除烟叶以外的农业特产税等。
3.加强税收的征收管理
加强税收征管成为提高政府财政收入的关键环节之一。为解决税收征收管理中存在的问题，保证国家的税收收入能够及时足额地上缴国库，1992年9月4日，七届全国人大常务委员会第27次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》。为了配合1994年全面的税制改革，1993年8月4日国务院公布了《中华人民共和国税收征收管理实施细则》。使得《征管法》的实施操作更加具体化。《征管法》及其《实施细则》是在过去各项有关法规和条例的基础上，总结吸收了税收征收管理方面的成功经验，从中国国情出发并借鉴国外税收征收管理有益做法而制定的。针对一些地方出现的越权擅自减免所得税、承包流转税等问题，1991年国家税务局发出《关于加强国营企业所得税征收管理的通知》，切实加强对国营企业所得税的征管工作。1992年11月20日国务院发出了《关于加强流转税管理的通知》，强调了流转税是中国的主要税种，是国家进行宏观调控的重要经济杠杆，也是国家财政收入的主要来源。1993年7月国务院下发了《关于加强税收征管和严格控制减免税收的通知》，全国税务系统积极行动起来，坚决停止了一切临时性、困难性的减免，纠正了各种违反税法的行为。1993年初召开全国加强出口产品税收管理工作会议，专门研究部署开展打击骗取出口退税犯罪活动，有效地保证了出口退税政策的顺利执行。
（三）强化非税收入管理，规范政府收入行为
1.加强预算外资金管理，逐步整合财政资金
改革开放以来，随着国民经济的迅速增长和放权让利的改革，中国的预算外资金也迅速增长，并发挥了重要的作用。与此同时，针对规模失控、规范不足、问题较多的情况，各级财政积极探索预算外资金管理办法，包括清理整顿、规范收费管理以及费改税等。
2.改革税费制度，规范政府行为
税费制度改革是1998年新一届政府的施政目标之一，又是财税体制改革与完善的重要内容。从规范政府行为、防止腐败的角度看，也必须对现有的收费制度进行改革，采取“一清二转三改四留”的办法分别进行处理。“一清”是对现有的收费、基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的部分项目。“二转”是将现有收费中体现政府职能，可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税。“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系。“四留”是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。收费制度改革的主要内容包括清理整顿现有收费、基金项目、通过“费改税”使一部分收费规范化、将经营性收费市场化并严格管理、对保留的少量规费实行规范化管理等。为了能巩固税费改革的成果，防止出现新的乱收费，为深化和完善财税体制改革创造良好的外部环境，还必须对拟保留的收费加强管理，使之规范化。
四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设
1994年财税体制改革取得初步成功以后，财政支出管理体制改革逐步提到议事日程。1998年，决策层明确提出了“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”的要求，成为整个财政体系适应社会主义市场经济而实现转型的纲领和总体指导方针。在公共财政导向下，1999年后，包括部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度在内的预算管理制度改革全面铺开。
（一）部门预算改革
1.部门预算的内容与特点
部门预算是由部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目上的资金，由基层预算部位编制，逐级上报、审核、汇总，统一编制到使用这些资金的部门，并经财政部门审核后，由同级人代会审议通过的，反映部门所有收入和支出的预算制度。
根据现行的预算分类方法，部门预算主要包括一般预算和基金预算。这与现行的政府预算收支分类和向人民代表大会提交的预算草案是一致的。
传统的预算编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同的功能支出。部门预算继承了传统预算便于财政收支结构分析和政府宏观调控的优点，同时又具有以下特点：（1）一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整。（2）一个部门所有资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面。（3）预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。
2.部门预算编制实践
（1）2000～2001年中央部门预算改革。2000年是部门预算改革的第一年，主要是建立部门预算基本框架。这次改革的主要内容包括：一是提前编制预算，延长预算编制时间。二是延伸预算层次。从基本预算单位开始编制预算，逐级审核、逐级汇总，克服代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。三是提高预算的完整性。实行“一个部门一本预算”。中央部门在认真核实本单位的全部收支范围的基础上，根据工作任务的轻重缓急提出本年度的财政支出需求，用综合预算的原则对预算内、外资金安排的项目进行审核，改变过去预算外资金报账式的管理办法。2000年中央部门全部按照部门预算的要求进行了编报，财政部也按时批复了各部门预算，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、“一个部门一本预算”的目标。四是采取综合预算的编制方法。部门预算报表中包括了部门的全部收支。五是细化预算。预算落实到具体单位和具体项目。六是在四个部门进行部门预算编报试点。选择了教育部、农业部、科技部与劳动和社会保障部四个部门作为部门预算试点单位，向立法机关不仅提供传统的功能预算，而且提供四个试点部门的部门预算。七是改革预算批复方式。细化预算批复内容，统一、规范预算批复格式，统一由财政部预算司按照法律规定的时间批复预算。
2001年中央部门预算改革，主要是部门预算的细化。在2000年部门预算改革试点工作取得成功的基础上，2001年部门预算的编制又采取了以下几项改革措施。一是进一步延长预算编制时间，将预算编制时间从2000年的4个月延长至2001年的6个月。二是进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部门。基本支出预算试用定员定额；项目支出预算试行项目库的方法编制。三是适应部门预算的管理要求，调整财政部内部机构及其职能。四是试编“政府采购预算”。在2001年预算编制过程中，财政部要求部门根据下达的部门预算控制数，依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件，对符合条件要求的支出项目编制部门采购计划，并要求在预算执行过程中，根据部门采购计划进行采购工作。五是扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001年向全国人大报送了26个单位的部门预算。
通过2000年、2001年中央部门预算改革，基本实现了一个部门内部预算的统一，并且初步对传统的基数预算编制方式进行了改革。这两点是部门预算改革取得的最主要的成果，与此同时部门预算还取得了以下成果：一是按照综合预算的原则，调整了预算编制内容和范围。二是预算进一步细化到单位和项目，初步改变了预算编制过粗的问题。三是改进预算报告形式，更便于全国人大审批预算。立法机构的监督是加强预算法制化管理的一个重要环节。这两年的部门预算改革除了按“一个部门一本预算”的要求向全国人大报送试点部门预算外，在报表格式和内容上也作了进一步规范，使全国人大能够更加清楚、明细地了解和审议中央政府预算情况。同时根据全国人大要求改变了中央各部门的预算审批程序，严格按照《预算法》的要求在预算经全国人大批准以后30天以内将预算批复到中央各部门，批复时间大大提前。
（2）2002年中央部门预算改革。2002年主要是深化改革、规范部门预算。
一是按照新的方法编制基本支出预算和项目支出预算。基本支出和项目支出预算分别按照《中央部门基本支出预算管理试行办法》（以下简称《办法》）的要求进行编制。所有行政事业经费一律划分为基本支出和项目支出两部分，纳入试点范围的按照两个《办法》分别采用不同的方式核定预算，未纳入试点范围的也参照执行。
二是按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。财政部对2002年政府预算的目级科目进行了调整，将原一般预算支出中的12个科目修改、扩充并细化为44个目级科目，同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理4个部分。
三是加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算的进程。对公安部等5个部门的行政性收费全部纳入预算管理，收入全部缴入国库，支出由财政部根据其履行职能的需要通过预算予以安排；对国家质检总局等28个部门实行真正的“收支两条线”管理，预算外收入全部纳入专户管理，相应的支出由财政部根据部门履行职能的需要统筹安排；改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出，加强预算外资金管理。取消收支挂钩，实行定员定额的预算核定办法。在实行收缴（或票款）分离的基础上，选择一部分中央部门及其直属事业单位的76种行政性收费进行试点。
四是编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位，都要正式编制政府采购预算，财政部在批复其部门预算时一并批复。编制政府采购预算是细化中央部门预算的一项重要内容，也是对2001年预算编制工作的完善，更是从制度上防止腐败的一项重要举措。
五是在细化预算编制的基础上，进一步细化预算批复，为国库集中支付制度改革试点工作创造更有利的条件。根据全国人大预算工作委员会的要求和国库集中支付改革试点工作的需要，财政部对部门预算编制的细化工作提出了更进一步的要求，中央各部门要按规定的报表格式和编制要求报送预算。同时，为配合国库集中支付改革试点工作，财政部将有选择地进一步细化对预算的批复，中央部门对所属预算单位的预算批复也应有选择地加以细化。
六是摸清“家底”，提高预算编制的准确性。2002年的中央部门预算根据各部门资产、资源的占用状况，按照定员定额方法和分轻重缓急的原则核定基本支出和项目支出。要保证部门预算编制的准确性，严格按照基本支出和项目支出两部分编制部门预算。
七是进一步提高年初预算的到位率，增强预算透明度。
八是进一步规范预算编报时间和流程。
2002年中央部门预算改革取得了可贵的阶段性成果，主要表现在：一是初步建立起部门预算的基本框架，实现了预算编制的统一性。二是树立了预算观念，增强了预算的严肃性。三是进一步提高了预算管理水平。四是部门预算的编制形式、方法和内容发生实质性转变。五是编制部门预算的责任主体更为明确。六是部门预算编制改革推动了财政自身的改革。中央部门预算改革不仅促进了各部门预算管理水平的提高，而且也推动了财政部自身预算观念的转变和管理水平的提高。
（3）2003年中央部门预算改革的进展。到2003年底，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。但针对这一体制仍然存在的一些问题，2003年做了如下工作：一是进一步规范基本支出与项目支出管理。二是继续推进政府收支分类改革。三是规范和强化政府资产管理，为部门预算编制创造有利条件。四是制定统一、规范的预算编制操作规程。五是进一步做好预算编制的准备、协调工作。六是加强预算编制的业务培训和技术服务工作。
（二）国库集中支付制度改革
中国传统国库收付制度是在传统的计划经济条件下形成的。新中国成立初期，国务院于1950年3月3日颁布的《中央金库条例》标志着中国国库收付制度的建立。1985年7月27日国务院发布法令，废除了《中央金库条例》颁布了《中华人民共和国国家金库条例》。此次条例按照国际惯例，将国库金库的简称由“金库”改为“国库”，以体现国家预算收支出纳机关的性质。同时还明确规定由中国人民银行经理国库。传统的国库收付制度实行的是分级分散国库收付制度，即以财政部门、预算部门和预算单位设立多重存款账户为基础，财政部门根据预算安排，通过层层委托，运用就地汇缴、集中汇缴等形式收缴预算收入，并直接将财政资金从国库经人民银行拨付到预算部门所开的商业银行账户上，再经预算部门的商业银行账户，将财政资金拨付到各预算单位所开的商业银行账户上，各预算单位根据国家的有关规定和预算要求，自行支付各类款项，购买商品和劳务。年度终了预算单位编制本单位财务决算报表，并报送预算部门，预算部门编制本部门的决算报表并报送财政部门。
1.国库集中支付制度改革背景与过程
中国的国库集中支付制度改革是在国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署等国际机构的帮助下进行的。1998年底，政府部门机构改革后重新组建的财政部预算司和中国人民银行国库局，共同确定了下大力气推动国库改革的方针，1999年2月，由预算司、人民银行国库局、国家税务总局联合组成的国库改革工作小组，并制定了1999年改革小组工作计划。2001年在财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金6个部门进行改革试点。
2.国库集中收付制度内容
（1）建立国库单一账户体系。中国国库集中收付体系主要由五类账户构成：国库单一账户；财政部门和预算单位的零余额账户；小额现金账户；预算外资金财政专户；特设账户。建立国库单一账户后，相应取消各部门各单位的各类收入过渡性账户和各类支出账户。
（2）规范财政收入收缴程序。按经济性质分类，所有的政府财政收入可以分为六大类：税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入、债务收入；按预算管理要求进行分类，财政收入分为预算内和预算外收入。此次国库集中支付制度改革对以上所有财政资金的收入收缴流程都做了规范。但由于考虑到中国目前预算外资金收缴过程中存在问题较多的现状，收入收缴改革首先定位于对预算外资金的收缴方式进行改革，同时，已纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位的罚没收入等，也参照预算改革方案进行，最终改革要扩大到对所有政府性资金的收入收缴进行规范。
（3）规范财政支出拨付程度。一是支出方式。按照不同的支付主体，对购买性支出和转移性支出等不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。二是支付程序。根据财政直接支付与财政授权支付两种不同的支付方式，财政资金采取相应不同的支付程序：一是财政直接支付程序；另一个是财政授权支付程序。
3.国库集中支付制度改革的成效及走向
国库集中支付制度改革试点取得了阶段性成效：（1）统一了相应制度规范，实现了财政资金支出管理制度的创新，初步建立了与社会主义市场经济相适应的现代国库集中支付制度体系。（2）规范了财政资金的拨付及信息反馈行为，实现了财政资金拨付方式的变革，创立了新的预算执行机制。（3）强化了财政资金支出的合规性审核，完善了财政资金支付监督体系，建立了从源头上遏制腐败的制度机制。（4）财政资金在支付前均保存在国库中，提高了财政资金使用效率，为加大财政宏观调控能力奠定了基础。（5）通过制度规范和技术手段的实施，强化了预算执行的外部约束，促进了预算单位财务管理意识和管理水平的提高。
其后一段时期，国库集中支付制度改革进入较大规模推进和继续完善的攻坚阶段。主要的改革工作还需要进一步完善，要点是：（1）继续推进国库集中支付管理制度创新，逐步建立现代国库集中支付法律法规体系。（2）继续实施中央部门支出支付管理制度改革，全面确立新的中央预算执行管理机制。（3）进一步落实各项配套改革，为国库集中支付制度改革提供良好的运行环境。（4）加快“金财工程”建设，为改革提供技术保障。（5）逐步建立对代理银行科学的激励制约机制，保证代理银行规范、高效地代理财政业务。
（三）政府采购制度改革
政府采购也称公共采购，一般是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购与一般性的商业采购也称私人采购有很大不同，它不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种公共采购管理的制度。
1.政府采购制度的运行基础
（1）以市场为基础，政府与企业保持平等的商业地位。政府采购制度建立在市场经济的基础上，其制度规定与市场经济的内存要求和原则相一致。政府采购的制度规定以企业间的公平竞争为基础，政府所需商品和服务通过市场由企业提供，政府（采购实体及其代理机构）和企业（供应商）之间保持对等的商业主体地位和平等的商业关系。政府在采购所需用商品和服务的过程中，没有凌驾于企业之上的特权。
（2）政府采购制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系。在政府采购活动中，税收是基本的资金来源。税收由纳税人缴纳，政府受纳税人之托为社会提供公共产品，运用税款进行各种开支也要对纳税人负责，做到物有所值。因而，为纳税人创造最高价值是各国政府采购制度的共同宗旨。同时，政府采购活动要公开、透明，便于社会公众监督。反过来，纳税人还要求享有平等参与政府采购活动的商业机会。政府采购制度作为政府采购活动的制度规定，体现了政府与纳税人之间的这一重要关系。
（3）政府采购制度运行的法律基础。就各国的情况看，政府采购制度是通过政府采购法来体现的，实行政府采购制度的国家都有一套与政府采购相关法规构成的完整法律体系。如新加坡的《政府采购法案》、瑞士的《公共采购法》等。通过政府采购法及与之相关的法律、法规对政府与企业的关系、采购管理部门与采购实体、采购机构之间的关系以及政府采购活动进行全面、系统的规定，为政府采购制度的运行提供了法律保证，体现了市场经济法制化的重要特征。
2.传统政府采购方式存在的缺陷
（1）采购资金分配和使用环节脱节。（2）采购过程透明度不高。（3）助长了地方保护主义。（4）不利于提高采购效益。（5）不利于与国际接轨。中国与美国和欧盟分别签订了《中美WTO双边协议承诺义务》和《中欧WTO双边协议承诺义务》，在这两个承诺中均对中国的政府采购市场开放提出了具体的要求。如欧盟提出中国应签署WTO《政府采购协议》，在未签订这一协议之前，应当保证有关公共部门的政府采购向国外供应商开放，给国外供应商提供与中国政府采购公平竞争的机会。
以前中国的政府采购主要在一些地区各自进行试点，规模也不大。1998年新一届政府成立之后，财政部根据国务院的批示及本身的职责，在进行充分的理论准备和国际经济比较研究后，拟订了政府采购的基本制度，广泛开展了宣传和培训工作，指导推动政府采购试点工作，使政府采购由初创阶段发展到全面试点和推行阶段。
3.政府采购工作中面临的问题
（1）计划经济体制给政府采购工作留下的障碍。包括传统的计划经济观念的影响和条块分割现象产生的障碍。
（2）政府采购人才匮乏。中国政府采购人才的匮乏表现在数量和质量两个方面。
（3）政府采购法律法规欠缺。目前，中国尽管出台了《政府采购法》，但在很多采购领域仍然无章可循，这些都给各地方政府采购部门的工作开展造成了较大的不便。
（4）有关配套改革有待进一步推进。包括预算编制、财务管理、监督管理等方面。
由于中国政府采购工作中存在的种种问题，我们的政府采购工作的规模和范围与国际标准还有相当的差距。根据国际经验，一个国家的政府采购规模一般为GDP的10％以上，按照该比例计算，中国政府采购规模1999年应在8000亿元以上，而实际规模仅为110亿元左右，中央尚不足20亿元，采购的范围还仅限于一些易操作的项目。2006年，政府采购规模超出3000亿元，但也仅占GDP的不足2％。
五、财政宏观调控方式的重要演变及调控实践
20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制模式的确立和逐步健全，中国政府面对复杂的国内外经济形势，审时度势合理应对，灵活运用财政政策、货币政策等经济调控手段，对经济运行中的周期性波动进行了有效的宏观调控，有力地促进了国民经济的健康发展。总的来说，1994年以后，中国政府前后分别相机抉择实施了“适度从紧”的财政政策、积极的财政政策和稳健的财政政策，显示出政府对宏观经济调控的艺术走向成熟。
（一）实施“适度从紧”的财政政策，顺利实现经济运行的“软着陆”
1.1993年的宏观经济背景
1992年，中国开始进入新一轮的经济快速增长时期。一举扭转了1989年至1991年经济低速增长态势，国民经济发展进入了一个新的阶段。但1992年开始的新一轮经济增长，在取得巨大成就的同时，也带来了新的问题。党中央、国务院针对经济过热，适时提出“适度从紧”的财政政策。1993年，即采取一系列使经济降温的调控措施，同时也十分注重防止由行政手段为主控制和压低速度而发生“硬着陆”，明确要求积极运用经济手段为主力求“软着陆”。
2.“适度从紧”财政政策的内涵
（1）政策实施目标。遏制通货膨胀是首要目标，保持国民经济适度增长是另一重要目标。
（2）政策的主要内容。为抑制经济过热，1993年下半年，中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等问题的一揽子宏观调控措施，采取适度从紧的财政政策，并与适度从紧的货币政策相配合。财政政策方面的基本内容，是控制支出规模，压缩财政赤字，使财政支出的增长速度从1993年和1994年的24.1％与24.8％降至1995年的17.8％、1996年的16.3％和1997年的16.3％；财政赤字的规模在五年间分别控制为293.4亿元、574.5亿元、581.5亿元、529.6亿元和582.4亿元。
（3）政策的实施特点。首要着眼点是争取实现经济运行的“软着陆”，总量从紧，结构调整，促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变，为高质量的经济增长奠定基础。与“适度从紧”的货币政策搭配。财政政策与货币政策是政府实施宏观间接调控所主要仰仗的两大政策工具，两者需合理搭配运用。
针对1993年的经济过热，“适度从紧”的财政与货币政策主要从以下三个方面发挥作用：第一，严格控制财政支出，特别是生产建设支出、工资性支出和社会集团消费，通过调整支出结构、合理安排支出，把财政支出的增长势头舒缓下来；第二，严格控制信用总量，合理调整信贷资金投向，严格控制固定资产贷款，严禁用流动资金搞固定资产投资；第三，在控制固定资产投资规模的同时，加大投资结构调整力度，重点是严控新建项目、加大企业技改力度，投资资金主要用于保投产、保收尾、保国家重点等。总的来看，财政政策与货币政策的搭配运用，成功地使经济过热降温，高通货膨胀率逐年回落。
3.实施效果
“适度从紧”财政政策的成效主要有：
（1）顺利实现经济增长的“软着陆”。严重的通货膨胀从1995年开始得到抑制，当年的全国商品零售价格指数比上年回落了6.9个百分点，而同期的国内生产总值仍维持了10.5％的较高增长速度；到“九五”时期的第一年，即1996年，经过三年的调控，中国基本实现了国民经济的“软着陆”，当年全国商品零售价格指数回落至6.1％，但仍保持了9.6％的经济增长速度，经济环境得到明显改善，经济增长质量显著提高，1997年物价指数继续回落，而经济增长速度保持了8.8％的较高水平，取得了既遏制通货膨胀又保持国民经济持续增长的良好结果，出现了在低通胀下国民经济高速增长的格局。
（2）积累了治理经济过热的丰富经验。运用财政政策进行宏观经济调控，是市场经济条件下财政职能的重要体现。从1993年开始的“适度从紧”的财政政策的运用，是根据改革与发展的需要而做出的抉择。通过财政政策以及与货币政策的组合运用，治理了严重的通货膨胀，避免了经济发展中的“急刹车”现象，在建国后第一次成功地实现了经济增长中的“软着陆”。这是改变计划经济时代运用行政手段控制国民经济的传统做法而主要运用经济手段进行宏观调节的成功范例，标志着中国在经济管理体制模式转变中，基本实现了经济调控方式从行政手段为主向经济手段为主的重大转变。
（二）1998～2004年：实施积极财政政策，促进经济持续稳定发展
由“适度从紧”的财政政策转为1998年后实施扩张性的积极财政政策，其直接原因是应对亚洲金融危机对中国经济的冲击和影响的现实需要。
1.财政政策实行重大转变的背景
1997年7月2日，东南亚金融风暴首先在泰国爆发，迅速席卷马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、韩国等国家和地区，遂被称为亚洲金融危机。全球经济和贸易的增长步伐明显减慢。转入1998年，亚洲金融危机的影响明显加深，中国经济形势发生急剧变化。主要有：贸易受到严重冲击、物价持续走低、消费需求增长趋缓、投资需求增长乏力、结构因素制约经济健康运行等。
2.积极财政政策的提出及其主要措施
（1）积极财政政策的提出。1998年2月，针对亚洲金融危机蔓延之势，江泽民同志提出，我们必须做到心中有数，沉着应付，未雨绸缪，做好应对事态进一步发展的准备。1998年3月，在九届全国人大第一次会议的记者招待会上，朱镕基同志提出确保经济增长，扩大国内需求。1998年4月21日，《经济日报》发表评论员文章《扩大内需，确保增长》。1998年6月16日，《人民日报》发表署名文章《财政宏观调控与启动经济增长》，提出转变适度从紧的财政政策，并指出中国现阶段不宜采取通过减税刺激经济的方法，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。1998年7月，国务院转发了国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元长期国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。至此，中国的积极财政政策正式启动。
（2）积极财政政策的主要措施。1998年开始实施积极财政政策时，主要有三项措施：一是增发1000亿元长期建设国债，全部用于基础设施建设；二是向四大国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，转为四大银行的资本金，提高银行资本充足率；三是提高纺织品原料及制成品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，支持外贸出口。此后，及时调整、不断丰富和完善了积极财政政策的调控方式，充分发挥政府投资、税收、收入分配、财政贴息、转移支付等多种手段的政策组合优势。
综合起来，积极财政政策的主要措施有：
一是增发长期建设国债，加强基础设施建设。1998～2004年共发行长期建设国债9100亿元，截至2004年年末，七年累计实际安排国债项目资金8643亿元。分年看，国债项目资金的使用结构不断优化，1999年至2001年在1998年安排的六个方面的基础上，逐步增加或强化了西部开发、重点行业技术改造、高技术产业、退耕还林（草）、教育、公检法司设施建设；2002年以后投资重点向农村、结构调整、中西部地区、科技教育和生态环境建设等方面倾斜，更加注重城乡、经济社会等协调发展。
二是调整税收政策，增强税收调控功能。国家在将关税税率总水平由1997年底的17％逐步降至2004年的10.4％的同时，从1998年起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备，在规定范围内，免征关税和进口环节税；1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收；对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准予按40％的比例抵免企业所得税。
三是调整收入分配政策，培育和扩大消费需求。经过四次调整工资，2003年底，全国机关事业单位职工月人均基本工资水平（含奖金）达到877元，比1998年的400元提高了119％，是新中国成立以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期，受益人数约为4900万人，国家财政为此累计安排增资支出6390亿元，其中中央财政支出3714亿元。同时，重视加强社会保障工作，不断完善社会保障体系。
四是调整完善财政管理体制，加大对中西部地区转移支付力度。2002年，中国政府实行了所得税收入分享改革，由原来按企业隶属关系划分中央与地方所得税的做法，改为按比例分享。对当年所得税增量收入中央与地方按五五比例分享，从2003年起按六四比例分享，中央财政从所得税增量中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。同时，不断规范并增加对地方的财政转移支付规模，提高地方财政保障能力。
五是完善非税收入政策，努力扩大内需。1998年之后，财政部门会同有关部门进一步加大治理乱收费力度，减轻企业和居民的非税负担。1998～2004年，共取消收费项目1913项，同时降低了479个项目的收费标准，减轻社会负担1490亿元。另一方面，税费改革迈出实质性步伐，率先规范交通和车辆收费，从2001年1月起，将车辆购置附加费改征车辆购置税，此外，对农村公共收入分配中的农业税等进行改革，规范农村税费制度。农村税费改革由点到面，从2000年在安徽全省开始试点，到2003年在全国推开，并取得阶段性成果，受益农民负担平均减轻30％左右，2004年进一步加大了改革力度。由于政府收费与政府基金等属于政府财政的非税收入，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资和居民消费的能力。
从上述所采取的措施可以看出，1998年以来在实施积极财政政策的过程中，十分注意合理把握财政政策实施的方向和力度，注重短期政策与长期政策目标的协调，以结合反周期的宏观调控促进财政经济可持续发展与深化改革。其主要特点：一是政策选择正确。针对经济运行中出现的需求不足、经济增长乏力的特殊形势，及时果断地实行扩张性财政政策，快速启动经济。为刺激需求而增加的政府直接投资，注重用于能够快速启动经济的在建项目和投资期为1～3年的中短期基础设施建设项目，兼顾长周期大型重点项目。二是政策取向合理。积极财政政策的着力点既注重总量扩张也着眼结构调整、产业升级、技术改造和改革事项的呼应，使短期政策效应与中长期政策效应有机地结合起来。三是宏观政策配合协调。在财政政策实施中，注重与货币政策的双向协调，在资金筹集上，定向对国有商业银行发行长期建设国债；在资金运用上，注重财政投资与银行信贷资金在基础设施建设上的密切配合；发行特种国债，以提高国有商业银行的资本金充足率等，促进银行体制改革，都体现了财政政策与货币政策协同考虑、双向兼顾的原则。总之，通过跨度7年的积极财政政策的实施，中国经济增长速度保持了持续、快速和稳定的状态。
（三）由积极财政政策向稳健财政政策的转变
2004年，在国民经济运行明显走过了从相对低迷阶段向繁荣高涨阶段的拐点之后，中国的财政政策也不失时机地实现了从扩张性的积极财政政策向中性导向的稳健财政政策的转型。
1.财政政策转型的宏观背景
随着世界经济的逐步复苏和扩张型政策实施过程中政府投资的拉动，从2003年起，中国经济已稳定地走出通货紧缩和需求不足的阴影。由于实施了积极的财政政策和从松的稳健货币政策，扩大国内需求，有力地支持了国民经济加速发展的态势，进入新一轮上升时期。但与此同时，出现了一些行业和地区投资过旺和低水平重复建设倾向有所加剧等问题，钢铁、汽车、电解铝、水泥等行业在建和拟建规模过大，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约越来越大，并带来煤、电、油、运和原材料供应的紧张局面。为此，国家采取了一系列措施，包括货币手段（如提高准备金率和提高利率等）和行政手段（如严格控制批地）等，来控制经济局部过热。种种迹象表明，中国宏观财政政策的转型势在必行，非常必要。
2.稳健财政政策的提出
2004年5月27日，财政部负责人在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会上，应邀回答记者有关财政政策取向的提问时，首次提出中国财政政策需要由扩张向中性过渡，采取松紧适度、有保有压的财政政策，确保经济健康发展。
2004年7月下旬，财政部召开了部分经济学家座谈会，就中国财政政策取向问题征求国内专家学者的意见和建议。2004年8月初，财政部再次召开了“下一阶段财政政策取向”座谈会，进一步征求国内专家学者的意见和建议。与会专家学者普遍认为：积极财政政策已经完成了历史使命，财政政策应随着经济形势的发展变化而相机调整；下一阶段应该实行中性的或称稳健的财政政策，财政政策调控的重点是控制总量、调整结构和推进改革。同时，财政部于2004年7、8月份，分别在浙江杭州、内蒙古呼和浩特和贵州贵阳，召开了部分地方财政厅（局）长座谈会，对财政政策转型进行专题研讨。2004年11月底，财政部又召开了中国宏观经济形势与财政政策取向国际研讨会，专门听取国外专家学者的意见。与会专家学者都表示赞同中国财政部关于调整财政政策取向的思路，认为根据新的形势，2005年应该明确地退出积极财政政策，实行中性的财政政策，同时建议可以明确在今后几年内如果不出现新的、大的不可控因素，就不应扩大财政赤字绝对额，这样随着GDP的快速增长，就会降低财政赤字占GDP的比重。
2004年12月3日召开的中央经济工作会议做出决定，实行稳健的财政政策。中央经济工作会议指出：为应对亚洲金融危机，中国从扩大国内需求入手，连续七年实施积极财政政策，取得了显著成就。随着近年来经济环境发生明显变化，积极财政政策的着力点已经从扩大需求和拉动经济增长，逐步转向加强薄弱环节和调整经济结构。现在适当调整财政政策取向，实行稳健财政政策是适宜的、必要的。中央经济工作会议同时强调：财政政策调整的重点是适当减少财政赤字和长期建设国债发行规模，适当增加中央预算内经常性建设投资，财政支出要继续加大对“三农”、社会发展、区域协调和其他薄弱环节的支持力度，增加对深化改革的必要支持。
2005年3月5日，十届全国人大三次会议《政府工作报告》强调：2005年要坚持加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策。这一政策的具体要求同时体现在提交本次会议审议的预算安排和其他相关工作部署中，标志着稳健财政政策进入全面实施阶段。
3.稳健财政政策的主要措施
稳健财政政策不仅是财政政策名称变化，更是宏观经济调控中财政政策性质和导向的转变。随着财政政策由“积极”（扩张）向“稳健”（中性）转变，财政政策将进一步与时俱进地发挥其在经济社会协调发展中的作用。稳健（中性）财政政策的主要内容为：控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支。
（1）控制赤字。适当减少中央财政赤字，但不作急骤压缩，做到松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头继续扩大，又防止通货紧缩趋势重新出现，适应进一步加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求，体现财政收支逐步平衡取向。
（2）调整结构。在对财政支出总规模不做大的调整和压缩的基础上，进一步调整财政支出结构和国债资金项目的投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，不仅要注重财政支出的增量调整和优化，还要注重存量的调整和优化。
（3）推进改革。在以财政政策服务于合理调控总量、积极优化结构的目标的同时，还大力推进和支持体制改革，实现制度创新，一方面是搞好财政自身的改革，另一方面，是在以财政政策服务于合理调控总量、积极优化结构的目标的同时，还大力支持收入分配、社会保障、教育和公共卫生等制度改革，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平的政策环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，优化经济增长方式。
（4）增收节支。依法组织财政收入，确保财政收入持续稳定增长；同时，严格按照预算控制支出，提高财政资金使用效益。这既是财政工作中的一项基础性、经常性的工作，在当前的中国宏观经济条件下，又具有明显的政策取向与效用，有利于防止出现少收多支、盲目扩张的问题，具有一定的宏观调控政策意义。
（四）加强对各项社会事业的支持力度，促进经济社会协调持续发展
近年来，财政于稳健财政政策的定位上，在公共财政框架之下为此作出了不懈努力，主要有：
1.运用财政政策促进城乡协调发展
长期以来，由于特殊的历史原因和具体国情，中国形成了典型的二元经济结构，在相当长的时期之内，财政政策侧重于支持城镇发展。随着市场经济发展和公共财政框架建立，近些年来，在财政宏观调控的实践中，于继续支持城镇发展的同时，财政政策更加注重在解决“三农”问题和统筹城乡协调发展中发挥积极作用。
2.运用财政政策促进区域经济协调发展
在改革开放初期，为推动国民经济快速发展，中国实行了一系列鼓励部分地区率先发展的财税政策措施。加上其他原因，在中国经济整体发展取得明显成效的同时，地区经济发展差距呈扩大趋势。针对这一问题，近年来，按照科学发展观的要求，在财政宏观调控的实践中更加重视发挥财政政策促进区域经济协调发展的作用。为支持西部大开发战略的实施，财政加大了对西部地区的资金投入和优惠政策支持。为支持东北地区等老工业基地振兴，自2004年7月1日起，在黑龙江省、吉林省、辽宁省实行扩大增值税抵扣范围、调整资源税税额标准和企业所得税优惠等税收扶持政策，促进东北地区国有企业的改革和市场经济体制的完善。此外，还通过安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜、中央财政新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾，支持中部地区崛起。
3.运用财政政策促进经济社会协调发展
近些年，财政通过增加社会公共领域的支出，不断加强对社会保障、科学、教育、农业、政府服务、生态建设和环境保护等项目的保障力度，使公共财政满足社会公共需要的特征日益显现。
4.运用财政政策促进人与自然的协调发展
适应可持续发展要求，并随着财政能力增强，不断加大对环境保护和生态建设的支持力度，努力促进人与自然和谐发展。对天然林保护、退耕还林（草）和防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政直接拨付；对因实施天然林保护工程、退耕还林（草）工程而财政收入受影响的地方财政，中央财政在一定时期内给予适当补助。
总之，改革开放近30年来，中国财政体制改革亦经历了近30年的变革，与时俱进，不断完善，有力地促进了国民经济的健康发展和社会的持久稳定。
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