财政透明度：信息分配、权利博弈与实现路径，本文主要内容关键词为：透明度论文,路径论文,分配论文,权利论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1008-2670(2011)05-0021-06
财政透明度是良好财政管理的一个方面，是促进决策效率、保障政府和官员承担其应负责任的一种方法[1]。国际社会将财政透明度当作构建稳定国际经济秩序的“黄金规则”，欧盟国家最早对财政透明度问题进行了讨论，并将其作为加强财政管理的首要目标。国际货币基金组织(IMF)和经济合作与发展组织(OECD)由于担心一国不良的财政政策造成的后果可能成为其他国家的沉重负担[2]，先后研究制定了财政透明度的最佳方法来指导各国实践。一些经济转型国家，如东欧各国在转型过程中出现了严重的贫困问题，他们将解决问题的希望寄托于财政透明度的改革和增加公众的参与度。
已有的研究表明，财政透明度的提高能够改善商业环境，提高对外国直接投资的吸引力[3]；降低政府的借款成本[4,5])；吸引证券投资，减少羊群行为[6]；增加地方长官的支持率[7]；有利于选民控制和管理选举获胜的政治家，扩大政府规模[8,9]；降低公债发行规模[10,11]以及减少政府腐败行为[12]等。对发展中国家来说，财政透明度的推动不仅有利于加强同国际社会的合作、保障国家的财政金融安全，更重要的是在规范政府行为、约束公共权力、维护社会公平方面意义重大。
本文从推动我国财政透明度建设入手，运用博弈工具分析我国的财政信息披露与公权分配格局，进而提出推动我国财政透明度进程的现实路径。
一、财政信息与公共权力分配
Aghion and Tirole[13]将权力划分为实际权力和正式权力，正式权力缘自法律和契约规定，实际权力以信息控制为基础。拥有信息优势，即使没有正式权力也可能拥有实际权力，因此，实际权力实际上是一种信息控制权，即信息权力。换句话说，实际权力与信息的分布是相对称的，具有信息优势的人即使不具有法定权力也可能拥有有效的权力，因为那些具有法定正式控制权的人可能会遵从他们的建议。而拥有信息之所以能转化为一种权力，是因为人们在追逐利益过程中发现了信息租金的存在，这样，有私人信息的人必然能享有一定的信息租金，而拥有超级信息的组织就具有巨大的潜在利益。在民主社会中，公共权力既是一种权力，也是一种公共信息。公共权力从一种权力转化为一种公共信息的过程就是私权主体获得信息的过程，通常称为公民的知情权。通过知情权的行使，公众可以知道公权机构做了什么，正在做什么以及即将做什么，从而可能使公共权力处于公众的有效约束之下。从公共财政的角度看，财政信息的公开有助于财政活动公共性的实现，有利于公众对社会问题展开讨论，从而及时发现问题，避免风险积累而酿成重大的损失和危机。
财政信息有着广泛的使用者，包括内部使用者(政府机关和立法机构)和外部使用者(公众)。从不同使用者信息需求的满足程度来考虑，可以把我国有关信息披露的制度安排分为三个层次。
(一)第一层次的信息披露
这类信息只在政府部门内部流动。作为政府部门正常工作程序的一部分，各级政府逐层汇总财政信息，便于决策层及时掌握政府的运行情况。例如《中华人民共和国预算法》规定：
(1)财政部定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况；
(2)下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况；
(3)各级政府财政部门向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。
这种信息流动的内部性还表现在信息管理的目标上，例如《财政总预算会计制度》(1997)第12条规定：总预算会计信息应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。由于决策者需要通过严密的信息传递系统来获得准确、翔实的信息，以便做出及时、有效的政治决策。因此，第一层次信息披露的要求保证了政府内部信息流通的畅通，这也是世界各国公共管理的一般要求。但是，如果政府只是将信息提供作为决策的一项行政工具，则忽略了财政信息的社会需求及社会功能。
(二)第二层次的信息披露
这类信息是立法机关要求掌握的信息。例如《中华人民共和国预算法》规定：
(1)全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。
(2)国务院向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况；各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告；
《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》(1999)指出：
(1)国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况；
(2)预算外资金的收支情况要向全国人民代表大会常务委员会报告；
(3)国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。
《第九届全国人民代表大会财政经济委员会关于1998年中央决算的审查报告》(1999)要求财政部提交中央部门预算供全国人大常委会审议。
我国《宪法》规定：中华人民共和国一切权力属于人民，人民代表大会代表人民行使权力，各级政府向相应的人民代表大会负责。但是作为最高的权力机关人民代表大会在政府财政信息的获得上，却并不占据绝对优势地位，这实际上削弱了权力机关的实际权力。
(三)第三层次的信息披露
这是法律规定可以面向社会公布的财政信息，公众可以通过各种方式获取。
例如《中华人民共和国统计法》(1996年修订稿)第14条规定：国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照国家规定，定期公布统计资料。
《中华人民共和国审计法》(1994)第36条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密，遵守国务院的有关规定”。
《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008)及各级地方政府信息公开条例指出，公开义务人(政府)应当主动向社会公开下列财权方面的政府信息：
(1)财政预算、决算报告；
(2)行政事业性收费的项目、依据、标准；
(3)政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
(4)行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
(5)重大建设项目的批准和实施情况。
第三层的信息披露在一定程度上保护了公众的知情权，但相关制度却并没有充分界定这一权力。如信息公开条例并没有明确预算公开的范围、内容、具体化程度等关键性内容，审计法则规定“可以”向社会公布审计结果，显然，法律要求也可以不公开。法律法规的模糊性给予了政府较大的自由裁量权，很难将公众的信息权力落到实处。
从上述信息披露的层次划分可以发现，财政信息的拥有者基本上被界定为内部使用者，而在内部使用者中主要侧重于履行政府职能的政府机关，立法机关所掌握的信息有限，这事实上缩小了政府财政信息的使用范围。因此，我国的财政信息披露目标主要包括以下三个方面：(1)满足各级政府及行政事业单位监督下级单位预算编制、执行的信息需求；(2)满足政府宏观经济管理部门进行宏观经济管理的信息需求；(3)满足立法机关对政府收支的审核监督的信息需求。
这种信息分配格局所形成的公权分配格局自然就偏离公众的预期。拥有公共信息最多的政府部门实际上拥有最多的公共权力，立法机关次之，公众最少。这意味着在整个公权结构中，公众的地位最低，很难将自己的意愿贯彻在财政决策中。
二、公众与政府的信息—权利博弈
从广义上讲，政府的财政信息披露行为不是一种单方面行为。任何一项政府财政决策的顺利实施都必须依赖完善的社会信息系统。为了履行政府职能，政府一方面只有了解公众的偏好，提供的公共产品才可能是最有效率的，另一方面，政府通过税收取得的财政收入也需要纳税人诚信提供纳税信息来实现。鲍默瑞、哈特等人[14]在对政府公共物品供给、政府耗费、公平以及纳税遵从等变量关系研究时指出，在决定缴纳多少税款时，对政府的认识和从前的经验在个人选择中会得到反映。个人理想的公共物品供给水平和实际的公共物品供给水平之间的偏差越大，个人就越倾向于少缴税款；政府铺张浪费的程度越高，愿意缴税的人就越少。换句话说，政府和公众就双方的权利义务之间形成了一个“心理契约”，如果一方不能很好履行自身的义务，另一方就可能消极对待。这一观点同样适用于政府财政信息的披露。如果公众向政府充分披露信息形成诚信纳税，而政府却不能全面及时地向社会公众披露财政活动信息，公众就可能会通过隐瞒纳税信息来消极对待政府的信息隐匿行为，这样，公众与政府之间就形成了一种关于信息交流的诚信博弈。
显然，如果双方通过诚信交流信息可以形成双赢局面：政府能够取得最大化的财政收入并且更有效地推行政策决议，而公众可以了解政府与自己利益息息相关的财政行为并且形成对政府行为的良好心理预期。但在实践中，由于政府与公众所拥有的权利资源不同，以至于双方可能很难在一个平等的基础上形成均衡。
首先，考虑在一次博弈下的均衡。假设双方的策略是(透明，不透明)，这里透明的含义是能使对方满意的信息披露，不透明则是披露的信息不能令对方满意，而不是完全隐匿信息。双方都能在交易中获益，都要为不公开信息付出成本。并且双方对博弈的各种情况下的得益完全了解，因而是完全信息博弈，则政府和公众的得益矩阵如下：
在一次性博弈中，(不透明，不透明)是唯一的纳什均衡解策略，因为只要给定双方的策略，不透明策略总能给不透明一方带来更大效用。现实中，政府与公众的交流实际上是无限次重复博弈。因此，应该关注的是在重复博弈条件下，均衡结果是否会发生改变。按照重复博弈文献中的无名氏定理，对于相同的个体进行无限次重复博弈，如果参与人有足够的耐心，则互利的合作均衡可以作为子博弈精练Nash均衡出现。也就是说，只要交易具有长期性，且交易双方对未来收益的贴现足够高，双方将从长远利益出发维持相互的合作，即(透明，透明)将成为这个无限次重复博弈的精练Nash均衡。但是在我国，目前这种重复博弈的均衡结果并没有出现，这主要是由我国的社会结构决定的。目前，我国的社会结构是一种二重结构，一层是具有暴力潜能的国家及其规模庞大的官僚体制，另一层是分散而力量薄弱的民众阶层。这种力量极不对称的社会结构意味着上层的偏好与决策缺乏来自下层的有效制约与纠偏，由此决定了社会稳定与经济增长很大幅度上依赖于政府的权威、开明程度、廉洁与办事效率等因素。政府可以通过激励或者惩罚使得公众向政府披露政府所需要的信息，而公众却很难通过有效途径促使政府披露公众需要的信息。
三、财政透明度的实现困境及路径
(一)困境
推动财政透明度的目的是使政府应该承担起应负的责任，约束政府承诺。但政府作为信息的创造者、汇集者和拥有者，在信息供求中处于绝对优势地位，而公众处于绝对弱势地位，因此一般要求以法律来保障公众这项权利。例如，许多国家将公众知情权确认为政府信息公开的宪法基础和最基本的法律依据。1997年泰国宪法第58条规定：“一个人应当有获得国家机构的公共信息的权利。对国有企业或地方政府组织而言，除非这样的信息公开会影响国家安全、公共安全或其他人利益，都应遵从本法的规定。”美国1976年制定的《阳光下的政府法》、加拿大1982年制定的《信息公开法》等都将信息公开作为拥有信息资源优势的公共权力机关的法定义务予以规制和操作。新西兰的《财政责任法案》，英国的《财政稳定守则》，澳大利亚的《预算诚信章程》对政府提高财政透明度、保障公众的财政信息需求制定了相应的法律要求。
但是，行政权力并非完全可以通过法律来予以制约的，因为与法律相比，政治占有主导地位。行政权力虽然被公众意志所赋予和决定，但是一旦权力产生，它在行使中是独立的和带有强制力的，这一特征决定了行政权力有可能突破法律的约束，从而使得政府不遵循信息公开法律的要求或不能完全履行信息公开法律规定的责任。《中华人民共和国信息公开条例》(简称条例)颁布实施后，在社会各界人士的努力推动下，我国财政透明度进程明显加快。2009年，全国人大会议召开后不久，财政部就公开了中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付表等4张中央预算表格。2010年，财政部又公开了中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表、中央政府性基金支出预算表、中央本级政府性基金支出预算表、中央对地方政府性基金转移支付预算表、中央国有资本经营预算收入表、中央国有资本经营预算支出表、2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表等8张预算表。此外，中央各部委也在逐渐公开部门预算和社会公众关注的“三公消费”。但是，按照财政透明度要求来看，我国目前的财政透明状况依然不尽如人意，公开的信息范围窄、内容少、具体化程度低，远远不能满足社会公众的需求。据上海财经大学公共政策研究中心的测算，我国目前财政透明度评分只有20分左右，而且从2009-2011年三年间财政透明度并无实质性变化。显然，政府对财政透明度的推进并不是一部《条例》所能够制约的。
进一步说，一项法律的贯彻需要一定的社会基础：当人们有着高于法律本身的意识时，法律才会被创造出来；当人们能够接受法律阐述的理念时，法律才能够被顺利地执行下去。因此，公众对财政信息透明本身认识的加强及法律制度的不断完善构成了相关法律法规贯彻执行的社会基础。当对信息公开的追求成为社会公众的一种习惯甚至文化的时候，这种法律对政府行为的约束是可以实现的。
(二)实现路径
在某种程度上，财政透明度的推进是一项政府“自我革命”式的制度变革，政府“自上而下”的推动和自我约束起着决定性的作用。同样的，当透明的要求同官员的某些利益发生冲突的时候，政府也可能为财政透明度的提高制造一些障碍，从而在一定程度上又会延缓财政透明度的提高。此时，“自下而上”的推动就成为一个现实的选择。
从制度实施的广度、深度以及可持续程度方面看，需要鼓励和培育大规模的、可持续的力量来推动政府加强财政透明度建设。公众的有效参与显示出了长期的对更有效、更负责的财政管理提供一个稳定机制的巨大潜力。培育这一“自下而上”的推动力量，现阶段，需要从以下几个方面入手。
1.发挥学术界的教育引导作用。作为社会的思想库，学术界对中国社会的未来走向有着很大的影响，在一定意义上代表了“社会的良知”。从财政信息的需求和供给的角度来讲，它们也具有足够的激励去推动政府对信息的披露。作为需求者，他们需要大量精确的信息从事研究，授业解惑；作为供给者，他们的研究成果能否对政府正确决策做出有价值的参考，一定程度上取决于政府披露信息的多少以及准确性。当前，学术界除了作为推动者参与到财政透明度的建设过程中，更主要的是发挥教育者和宣传者的角色，对推动财政透明度的进程提供了思想基础。
2.着力培育非政府组织。社会公众是分散而薄弱的社会阶层，需要通过一定的公民组织才能有效参与到公共治理中来。目前，我国的非政府组织准入条件严格，但成立后管理较为松散，这使得众多有志于推动社会公益的组织很难得到官方认可，而已经成立的非政府组织又因管理不善而面临失去公众信任的风险。完善非政府组织的管理，对推动财政透明度的进程提供了组织基础。
3.完善财政信息透明法律体系。目前，我国的财政透明度法律法规只有各级政府颁布的信息公开条例，不仅法律层次较低，法律设计不严密，更重要的是没有其他法律法规的配合，甚至出现和信息公开条例相抵触的现象，极大阻碍了财政透明度的进程。应不断提升信息公开法律的层次，细化信息公开条例，并且修订其他相关法律，形成完善的信息公开法律体系，为推动财政透明度的进程提供法律基础。