中国政府绩效问责：实现“绩效导向政府”与“责任政府”的统一_政府绩效评估论文

我国政府绩效问责：实现“绩效型政府”与“责任型政府”的统一，本文主要内容关键词为：政府论文,绩效论文,我国论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号D630 文献标识码A 文章编号1001-8263(2015)09-0081-09

      DOI：10.15937/j.cnki.issn1001-8263.2015.09.012

      自2003年“非典”事件起，对政府的问责之风在我国逐渐兴起，它在约束干部行为、提高干部素质、塑造责任政府上起到了不小的作用。随着“打老虎”、“拍苍蝇”的深入，上自国家级领导人，下自街头小科员都面临被反腐追责的压力。一时间，社会上对“责任型政府”有了更加直观的认识，也对全面推进政府问责有了更高的期待。党中央、国务院深刻认识到了推进责任型政府的迫切性和必要性，党的十八大报告明确提出要“建立健全决策问责和纠错制度”，十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要破除“官本位”观念，“完善落实领导干部问责制”；中纪委第五次全会公报也指出，“坚决克服不想监督、不敢监督、不作为、乱作为问题，对尸位素餐、碌碌无为的干部，该撤换的撤换、该调整的调整。对不敢抓、不敢管，监督责任缺位的坚决问责。”十八届四中全会对纠错问责机制的建立和完善进行了再审视，习近平、李克强、王岐山等国家领导人三令五申强调要进行“铁面问责”，落实责任追究机制。

      从目前来看，无论是中央层面还是地方层面，各级党委、政府的问责主要还是针对“重大问题”、“重大事故”、“突发事件”的政治问责，而对政府作为一级管理、服务主体所进行的管理、服务绩效的问责几乎未曾涉及。实际上，政府绩效评估在我国发展已有三十余年，各种绩效评估结果也已经非常丰富，将绩效评估结果用之于促进未来的政府管理，本身就属于对政府管理绩效、服务绩效展开的问责，即“绩效问责”。李克强总理在2015年政府工作报告中强调：“完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。”这实际上是对绩效问责的强调，强调在对政府进行绩效评估中依据绩效状况展开问责。尽管如此，“绩效问责”在我国依然是一个新生事物，无论是在实践中还是在理论研究中，涉及的都还非常少。在这种情况下，我们想弄明白的是，当前我国政府绩效问责到底发展到了什么状态？在绩效评估中实现绩效问责，各环节中是否融入了问责因子？各环节中渗透问责的状况到底如何？

      为了廓清这些问题，我们决定搜寻已经开展的，渗透了问责因素的绩效评估案例来探索这些问题的答案。当然，找到权威性的案例，不是一件容易的事情，因为我国当前绩效问责本身处于萌芽阶段，资料非常稀缺。在考察了各种绩效评估实践材料后，我们发现审计署某特派办曾经对5个政府公共项目进行过绩效问责式绩效评估，它比较符合本文的研究需求，于是我们决定以此作为探索政府绩效问责的对象，在解构它们的基础上廓清当前我国政府绩效评估中的问责现状。

      二、研究设计

      国外通过绩效评估来实现“全过程绩效问责”的行政实践业已普及，甚至美国负责政府绩效评估的机构都将其名称从“国家审计总署(General Audit Office)”改名为了“国家责任总署(Government Accountability Office)”。然而，我国无论是理论探索还是改革实践都还较少涉及绩效问责问题。

      我们试图以审计署X特派办开始试点并已完成的具有绩效问责性质的绩效评估项目作为研究对象，对绩效评估中的全过程绩效问责现实进行分析，并将其依据一定的科学规则推及到预测我国政府绩效问责的整体情况。就其本质而言，这是一篇“管中窥豹”、“解剖麻雀”的多案例研究，它通过评估学路径，力图对审计署已经完成绩效评估的5个政府公共项目的绩效使命、绩效信息、绩效评估实施、绩效评估结果呈现、绩效评估问题发现以及针对问题的问责等6个方面进行详细解构，以探究政府绩效评估过程中绩效问责的现状。之所以考察绩效评估的每个环节，是考虑到绩效问责并非只是一个环节的功能，就如同高楼大厦并非由最高层构成一样，其他环节也是绩效问责的有机组成部分，这实际上是全面质量管理原理在绩效评估与绩效问责中的表现，可以称之为“全面绩效问责”或者“全过程绩效问责”。这种全过程问责是国外绩效问责实践中证明较为合用、科学、有效的措施(Office of Budget，2014)。①

      就技术路线而言，本文基于5个政府公共项目的绩效评估报告，按照6级量表，分别针对绩效评估报告中涉及的绩效使命、绩效信息、绩效评估实施、绩效评估结果呈现、绩效评估问题发现、针对问题的问责等内容，依照评估强度对报告内容进行打分，从绩效评估的角度探究我国全过程绩效问责发展现状。六级量表遵照里克特量表的原则，按照“没有做”、“做得非常差”、“做得较差”、“做得一般”、“做得较好”、“做得非常好”这6个程度进行划分，用数字0、1、2、3、4、5来表示(技术路线见图1)。以“绩效使命”而言，我们根据6级量表，对每个使命进行把握。以政治使命为例，计分主要按照国家审计署绩评估指导意见，以这样的逻辑展开：0-无涉及政治使命的内容；1-略有涉及政治使命的内容；2-有较少涉及政治使命的内容……3-有适中涉及政治使命的内容，4-有较多涉及政治使命的内容，5-有非常多涉及政治使命的内容(计分规则见表1)。“绩效信息”、“绩效评估实施”、“绩效评估结果呈现”、“绩效评估问题发现”、“针对问题的问责”等环节的量表赋值方式也以此方式进行(结果见表1)。比如在绩效评估项目A的评估报告中，绩效使命中一条有关“政治使命”的描述，“加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进党风廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”，我们依照近年来“打虎”、“拍苍蝇”前会发布类似的政治指导意见，然后就会有“大老虎”打倒的惯例，将此表述赋予5分的标度，因为这一般都是最强的问责行动指导语言了；在项目B中，绩效使命中有一条属于“法律使命”的描述，“根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定”，我们在查阅了该条规定的原文“审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果”之后，认为它主要体现的是评估调查、向上级建议的行动，这种强度属于高强度使命，但尚未到问责的最高程度，我们赋予其4分的强度值。其他项目中其他环节的处理也都按照这样的方式展开。特别需要说明的是，为了考察“狭义问责阶段”中对方向性问题重视程度，我们将“针对问题的问责”中的子环节“问责使命”单列出来进行考察，在表中看上去它似乎是个“独立环节”。

      

      图1 技术路线

      表1 对绩效评估报告“全面绩效问责”内容量表式计分规则

      

      注：*表示以政治性问题为例，其他类问题逻辑一致，未在表中呈现；**本身非独立环节，单列为了考察问责的使命、价值、方向诉求。

      三、5个政府项目绩效评估中绩效问责情况分析

      从国际范围来看，依靠政府绩效评估来问责起源、发展、脱胎于政府绩效审计。从20世纪40年代起，加拿大在世界范围内首先突破了合规性审计的路子，推出了5E(经济性、效率性、效果性、公平性、环境性)审计②，这是绩效审计的滥觞。此后，绩效审计在西方发达国家迅速推开。绩效审计的与合规性审计最大的区别是借助于一套绩效指标体系来把握特定公共预算支出的总体绩效而非花钱过程是否符合规定，这大大促进了政府的财政灵活性，有助于政府“把钱用在刀刃”上而非用在规定的“预算篮子(budget basket)”上。后来，这种借助绩效指标来把握政府使用预算的做法被用到了评估政府工作的各个方面，绩效审计逐渐过渡到了绩效评估阶段，这恐怕也是美国为代表的一批发达国家将政府绩效评估职能划归国家审计署管理的根本原因。我国审计署近年来也开始尝试推进绩效审计和绩效评估改革。2011年，审计署《关于印发审计署“十二五”审计工作发展规划的通知》提出，要“推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”，这是审计署主动推动绩效管理(评估)的开始。此后，审计署有针对性地选择了一批项目开展绩效评估。我们的研究对象就是5个审计署展开的绩效评估项目。这5个项目分别是A市机关的财政管理信息系统建设项目、B省电子政务系统项目、C单位(直属国家发改委、具有行政管理权能但参照企业管理)的电子政务系统建设、D市市属机关的信息系统建设项目、E单位(拥有行政权但属于事业编制)的电子政务系统建设。出于审计机构保密性的需要，此处对这5个项目分别以A、B、C、D、E来代替。具体分析逻辑依照前文确定的技术路线展开，主要考察了每个项目在各个绩效评估环节中绩效问责的强度(见表2)。

      从表2可以看出，在审计署已经开展的，具有一定权威性的政府项目绩效评估中，各个方面已经开始渗透责任因素。为了更能直观体现这5个项目的全过程绩效问责情况，我们还根据表2来计算了5个项目的“各环节值”，也就是代表每个项目每个绩效评估环节中体现责任问题的强度，这种强度值有两种：“绩效信息”、“评估实施”环节本身只有一个值，我们一起为强度值；其他环节中有多个子环节值，我们取其均值。

      (1)绩效评估使命普遍重视责任问题。从这些报告来看，每一个报告中都特别强调了要通过政府绩效评估来促进政府责任的实现。从表2可以看出，所有项目都非常重视“政治使命”，“政治使命”在6分的量表中，达到了最大值，这充分展示了行政学中的一个根本问题——虽然政治—行政两分，但没有任何行政行为能够脱离政治的约束，甚至依然以政治使命为首要责任(Wlson，1887③；Dahl，1947④)。在政治使命之外，“经济使命”、“法律使命”也颇受重视，其原值的众数以次高分(4分)为主，这表明至少在使命环节，这5个绩效评估项目都是非常重视经济、法律责任的。另外两个两个使命(社会使命、管理使命)相对于前三个来说强调有所不够，但也已经纳入了绩效评估视野，有着一定的强度。

      表2 五个项目的“全面绩效问责”基本情况

      

      (2)绩效信息中也贯穿着大量的责任意识。就绩效信息中的责任意识强度来看，5个项目都不低于3，这在0—5的量表中处于上四分位值范围内，属于偏高值，甚至C项目中绩效信息中对责任的强调达到了4，这已经属于次最高值。从这些强度值来看，在绩效评估的“绩效信息”环节，问责意识已经很浓厚，甚至绩效信息环节凸显了一定的“绩效问责信息”特征。

      (3)绩效评估实施、结果呈现、问题发现环节过程中很少注意问责问题。从我们的研究对象来看，基本上每个项目在“绩效评估实施”环节均不重视责任意识的渗透，这些项目对责任强调的程度只有1，这是典型的低强度值。尽管在绩效评估的“结果呈现”环节问责意识要稍微强过“评估实施”阶段，但也只是非常微弱的强度。除了项目C在结果呈现环节非常重视问责意识(强度为5)，其他几个项目在结果呈现中的问责强度均值也仅仅1.5左右，甚至项目E在结果呈现中的问责意识强度仅仅0.5，这都是轻视问责的表现。“问题发现”环节本来是绩效问责中的关键环节，但这些案例在此环节却很少涉及责任与问责问题。以所包含的责任因素强度来说，“政治性问题”普遍受到重视，但“经济性问题”、“法律与制度性问题”、“社会和谐和社会伦理性问题”基本上都被忽视，其强度值普遍为0，说明除了政治性责任普遍被重视之外，其他类责任均忽视较多。与社会上认识不太一样的是，“管理性问题”倒受到一定程度的重视，在几个项目中，其重视强度值均达到和超过了2。但总体而言，“问题发现阶段”还是忽视、轻视问责的，针对问责的问题发现强度很低。

      表3 各环节值表

      

      (4)在问责的总体阶段，“问责使命”环节有较好的责任意识，但“针对问题”的问责，几乎毫无作为。就社会上传统观点来说，这个阶段才是“绩效问责”阶段，也就是绩效评估结果被用来问责、追责的阶段，即“狭义”问责。即便是这个直接需要问责的环节，这些项目也基本上没有什么问责的努力。除了“问责使命”这种程序性、描述性的环节表现尚可之外(重视问责的强度平均接近或者达到2)，真正的“针对问题的问责”环节几乎毫无作为。在针对问题的绩效问责中，只有对涉及的政治性问题做了一些回应、追责，其他方面的问题问责强度均为0。

      四、5个绩效评价项目昭示的我国绩效问责的趋势

      按照统计学的基本规律，一个小于30的样本很难符合正态分布要求，而本文仅有5个样本，这种不符合正态分布的数据如果采用传统的推断统计，往往会陷入过程科学但结论不可靠的境地(方积乾，2003)。⑤鉴于此，我们决定就小N数据出发，依照矩阵与向量转化原理，将小N样本数据构建成一个矩阵，然后求这个矩阵的归一化强度向量，从中观察全过程问责中每个环节的强度，这种归一化的强度在一定程度上可以推及到更大样本构建的矩阵，也可以在一定程度上解释全国其他类政府项目绩效评估、政府绩效评估中全过程绩效问责的情况。

      在矩阵的构建中，我们以“各环节值”为原始值，纵向是绩效评估“全过程”的每个环节，横向是5个项目在各环节中的值。这样就构成了一个5*7矩阵(矩阵A)，这个矩阵的强度向量值就是各个环节在“全过程”绩效问责中的强度情况。为了求出强度向量，我们先对矩阵A进行了归一化处理，在归一化的基础上，最终求得了矩阵A的强度向量

，将向量矩阵转变成全过程绩效问责强度函数，其表达式为f(A)=0.256×绩效使命+0.252×绩效信息+0.09×评估实施+0.148×结果呈现+0.092×问题发现+0.146×问责使命+0.016×针对问责。函数式直观地展示了政府绩效评估全过程绩效问责总体趋势。总体而言，每个环节的责任意识均不佳。

      总体而言，以全过程问责思路考量，每个环节均的责任意识均不理想。就强度值系数而言，即使最大的两个环节(绩效评估使命、绩效信息)也仅仅只有0.256和0.252，均处于强度值的下四分位左右，是典型的低强度值，而其他环节的责任意识强度系数均低于这两个环节。特别值得一提的是，“针对问题的问责”环节，其系数仅有0.016，真有些“百疏一密”的味道，其强度还不到百分之二。“绩效评估实施”、“问题发现”两个环节也只是略好于“针对问题的问责”环节。

      

      分环节而言，各个环节的进展并不一致，有的环节在绩效问责上有了较大进步，大多数环节的进步还很小，几乎可以忽略不计。“绩效使命”与“绩效信息”中已经融入了浓厚的问责因素。“问责使命”与“结果呈现”中不乏责任意识。而“绩效评估实施”中基本上没有问责动机，“问题发现”阶段缺乏责任导向式循因寻责。特别是，在真正的追责阶段并不问责。尽管这个阶段才应该是实质性的问责阶段，从理论而言，此阶段应该“天网恢恢疏而不漏”，把所有引致问题的责任都搞清楚，但从我们的矩阵分析结果来看，恰恰最需要问责的阶段却最缺少问责强度，其强度系数仅有0.016。

      五、我国全过程绩效问责不佳的可能诱因

      从矩阵所展示的我国全过程问责趋势来看，我国整体上还是非常欠缺的，每个环节表现都不尽如人意，甚至在真正的追责阶段表现还很差，这种局面肇源于多方面的诱因。

      (1)对政治手段的过渡自信与对管理技术轻视的传统。笔者以为，首要的、最深层原因在于我国的治理传统。由于我国现代政府体系是在革命胜利后依据革命根据地的经验建立起来的，各级政府在处理各种事务的过程中习惯于采用过去的成功经验、有效做法，但很多做法本质上还带有革命痕迹，往往有着“政治运动”的性质，它们过于强调“大成果”、“直接效果”。尽管这种做法的初衷是非常好的，也是本着为人民服务的思路而动，对人民而言也很有短期效果，但它造成了政府管理中对政治性工具的过度自信，忽视了采用科学管理工具。实际上，现代政治科学的基本规律就是政治与行政的二分，政治负责在每隔若干时间段内收集民意制定法律，而行政管理则负责日常的执行法律，通过每日的具体执法服务于人民。我国对政治性工具的过度自信造成了对科学管理工具的“挤出效应”，排挤了行政科学在日常管理中的作用。当前我国的问责，依然在迷恋“抓多少人”、“抓多大的官”、“挽回多么巨额的损失”的政治性做法，忽视了日常性的科学管理工具也能够实现问责，且这种问责成本非常低，也不会造成重大的反作用力。通过政府绩效评估、政府绩效管理这种科学管理工具来实现“全过程问责”本身就是一种将责任问题化为日常管理行为的科学管理措施，目前还处于被忽略、忽视的状态。目前，各级政府依然寄希望于政治性的措施来“治大病”，这其实忽略了，使得人与组织保持健康的低成本行为就是个人与组织的日常“保健行为”，只要我们每日、每月、每年的绩效评估、绩效管理中全过程贯彻责任意识，推行绩效问责，就不会使得责任问题积累成“癌症”，以至于必须用政治措施来“刮骨疗毒”，甚至“截肢”。

      (2)“青天文化”与“青天行政”短期增强行政合法性的惯例。“青天”或者说清官文化是根植于中国传统社会的一种特有政治与公共行政文化现象，几乎人人耳熟能详的元好问的名诗“能吏寻常见，公廉第一难。只从明府到，人信有清官”⑥就是它的真实写照。青天文化的本质在于，它将政府公共行政的良好运行、公共服务的优质提供寄托在出现特定品质过硬、为民着想、刚正不阿的公共行政者(官员)身上，幻想着“哪一天”出现传奇色彩的清官来解决公共行政和公共管理中的所有问题。在封建社会，“青天”式行政是政府在出现行政合法性危机后增加社会认同、增强人民满意的一种特有手法，它追求的是单个人物、单个事件的轰动性效应、放大性效应，将某一个特定行政管理案例的功能无限放大，进而上升到整个国家行政具有合法性的高度。青天文化使得我国政府行政管理者内心深处一贯都有做“青天大老爷”的行政心理⑦，而行政管理相对人(公民)也都有着期盼“青天”出现的朴素想法。随着我国地方政府中出现的一些贪污腐化、工作作风漂浮和“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象，削弱了政府的合法性，毁坏了政府形象，人民迫切希望出现“青天”，以突发、激进、有震撼性、短平快的方式在尽可能短的时间内对这些现象进行问责，“以解心头之恨”。政府管理者中，也不乏具有“青天”冲动的官员，他们或是出于“当官不为民做主，不如回家卖红薯”，“为官一方，造福万家”的朴素行政理念，或是出于用“显绩”来展示政绩合法性的需要⑧，纷纷采用了“一票否决”、“现场办公”、“巡视”等传统“青天大老爷”常用的方式，对一些贪腐、作风漂浮的领导干部、公务员进行“斩立决”式的问责。从短期内看，这种行政措施确实增强了人民对政府的满意度、认可度，提升了行政合法性，破解了特定时段、特定领域的行政合法性危机，但却忽视了在日常管理中使用绩效问责，通过绩效评价，以“润物细无声”的方式来预防、控制责任问题，而非等问题积累成大问题之后采用“青天行政”思维来获得一时之间的人民叫好声。

      (3)“救火行政”思维。“救火行政”是指虽然政府积极应对大量的公共管理问题，然而这种呼应缺少规范化、制度化、科学化的规划，主要采取如同救火一样的方式，哪里有火起，就去那里灭火的方式来推进公共管理。我国在推进行政问责的过程中，也有浓厚的救火行政痕迹。在日常管理中，我们并不在意、不重视去推进全过程行政问责，而是任其发展，就如同森林中平时不注意维护，不注意防范小火星，以至于最终酿成重大的行政责任问题，然后采用上文所说的疾风骤雨式的青天行政、政治性措施来进行救济。这本质上还是救火行政思维作祟，并未认识到问责是个日常性的“保健工作”，是需要全过程的问责，而非等事发之后“抓人”、“查办”等“救火”。

      (4)对绩效评估工具的不完整理解。除了上述深层的普遍性问题，我国全过程绩效问责状况不佳还肇源于对绩效评估工具的误解。当前，我国各级政府在组织绩效评估、项目绩效评估、政策绩效评估中，还停留在就评估论评估的阶段，将建设“绩效型政府”与建设“责任型”政府完全割裂成了两个毫不相关的改革实践。而实际上，政府绩效评估本身就是实现全过程问责的有效管理工具，甚至是最有效的全过程问责工具。正是因为绩效评估所具有的全过程问责功能，美国等发达国家一般都将政府绩效评估的功能设置在“责任与审计署”等冠名为“责任”名称的机构。

      (5)将“问责”狭隘化成了“追责”。这是上一个问题的另一面，指的是我国在推进“责任型政府”改革中，将“问责”狭隘化、狭义化成了被动意义上的“追责”。实际上，“责任型政府”理论强调“责任存在于政府管理的全过程”(Dewatripont、Jewitt、Tirole，1999)，⑨它既存在于行政决策中，也存在于行政目标、行政执行、行政结果中，把握它们最有效的措施就是在绩效管理、绩效评估中，通过绩效目标、绩效指标融入到日常行政管理的每一个环节、每一个任务中，使得“人人头上有工作、人人身上有责任”。在绩效评估结束之后，根据评估结果将绩效责任反馈给每个部门、每个岗位，进行责任确认与救济。通过绩效管理、绩效评估将责任落到实处的做法，是一种主动性的、预控性的全过程问责，其目标是控制责任性行政事故的发生。而目前我国很多地方政府所采取的“问责”，其实只是等重大事故发生之后进行的“追责”，这是一种被动的责任型政府，而非主动的责任型政府，它是将“问责”狭隘化成了“追责”。

      六、完善我国全过程问责的途径

      就政治科学而言，每一级、每一个政府由于享有辖区内人民授予其的权力，故而它们都需要对辖区内的人民担负受托责任，有责任满足辖区内人民的合法、合理需求(洛克，1964)。在政治科学看来，解决政府问责问题，就必须是政治性问责，即采取查办、撤职“一把手”的方式来实现问责。就管理科学而言，每一级、每一个政府由于享有辖区内人民缴纳的各种赋税与其他公共收费的使用权，故而它们必须对辖区内人民担负受托责任，有责任提升政府公共管理、公共服务提绩效，以便以更少的成本、更少的投入取得更高的政府效率。就管理科学而言，解决政府问责问题，必须是管理性问责，即采用评估其绩效的方式来展开问责。无论按照那种理论，政府都必须是个“责任型”政府，这就是政府问责理论的渊源。然而，遗憾的是，当前我国的各类研究还是将政治科学与管理科学上所强调的两种责任性政府割裂开来，一个力求塑造抽象的、狭义的“责任型政府”，一个着力于建设不包含责任属性的“绩效型政府”，这也是我国政府问全面责难以真正落实的原因，突破这种窘境，需要新思路。

      (1)树立全过程绩效问责理念。未来我们可以将问责问题纳入日常的政府绩效管理、政府绩效评价工作中，在绩效使命、绩效目标、绩效指标、绩效评估实施、绩效结果呈现、针对问题的绩效问责等各个环节全部融入责任因素，就会将问责问题变成日常性的行为。就每个领导干部、公务员来说，在日常生活、工作中，只需要遵守上下班时间、每日的财务使用规则、注意服务态度等，就已经实现了自己对人民、对工作所应担负的责任。这是一种积小胜为大胜、润物细无声、几乎不需要额外成本的问责方式。目前我国各级政府需要将问责理念转换到全过程问责上来，建立新的问责价值观。

      (2)重视行政管理科学化，勿以政治手法代替科学管理来问责。自人类社会进入全面工业化起，政治与行政分离成为了现代国家治理体系中的基本性制度。除了征集民意、修订法律、对外战争等典型的政治性活动，更多的政府活动都属于行政性活动，它们遵循的主要是管理科学的规律。就问责来说，尽管可以采用“打老虎”、“拍苍蝇”等政治性措施，但本质上它还是个政府日常的“保健”、“体检”问题，属于行政管理的范畴而非政治领域。如果过分依赖政治性措施、政治性工具，这样会使得政府管理中形成对政治工具的习惯性偏好，产生对政治方法的路径依赖，这就会对其他科学方法产生“挤出”效应。未来我们应该根据政府问责的行政性本质，以属于管理科学的行政科学方法来解决问责问题。(3)在绩效管理过程中融入问责因素，以预防式问责代替“追责”。在重视科学管理工具的过程中，最有效的方法就是将问责纳入绩效管理、绩效评估的各环节，实现问责的日常化、岗位化，这就是全过程绩效问责法。在具体操作中，我们可以在绩效评估使命中明确政府获得绩效所应该担负的责任性使命；在绩效目标中明确每个政府、部门、岗位在取得绩效中应该承担的责任，并将其落实到日常的岗位工作规划、工作职责中去；在绩效评估指标中明确实现每个指标的绩效值所应担负的责任；在绩效评估实施中，每一个指标的证据数据都需要有责任型数据；在绩效结果呈现中，必须明确列出每个指标责任实现程度和未来的救济措施；在针对问题的问责中，不仅“问责使命”中应该澄清责任价值，而且需要针对每一个指标展示的绩效问题追究责任根源，这种责任问题在下一个、下一年的管理轮回中都需要避免。

      (4)推行绩效评估指标体系中的“责任底线制度”。真正的全过程绩效问责依赖于绩效评估指标来落实。在每年、每半年，甚至每月都可以针对政府部门、政府公共项目、政府公共政策利用指标体系展开绩效评估。当前，我国的绩效评估采用逐项指标打分制度，也就是与回答考试卷一样，做到什么程度，给打多少分。但这种打分不考虑取得绩效分数的责任问题，比如“GDP增长18%”这种成就，本身是非常高绩效的，但它可能存在着引起社会纠纷、破坏河流、引起下岗潮问题，当前的绩效评估中对此并未考虑。未来我们可以考虑在绩效评估每条指标中设定绩效的“责任底线”，比如“GDP增长18%”这个绩效表现，后面可以设置“引起越级上访增长率不超过1%，环境污染指数改进比达到20%，社会失业率未增加，资源投入未增加”等责任约束底线。

      (5)推行绩效责任标准化制度。与上一个问题相关，在考虑设置“底线责任制”时，需要精确计量出每一个指标的责任“底线标准”。粗放的责任约束虽然能起到作用，但终究欠缺科学性，需要以精细化的管理来改进。这就要采用国际标准组织(ISO)的惯常做法，推出一套绩效责任标准体系，对每个政府绩效评估指标，都精确测算出它的责任合格线。实际上，这种工作并不复杂，泰勒早在一百多年前的铲铁试验、时间-动作标准分析中就已经探明了如何使用科学计量技术来实现管理标准化的问题。我们可以采用类似方法，计算出每条绩效评估指标的责任标准值，形成一个“政府绩效责任标准体系”，然后在全国推广。

      ①Office of Budget.2014 VA Performance and Accountability Report.http://www.va.gov/budget/report/.

      ②蔡春、蔡利、朱荣：《关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考》，《审计研究》2011年第4期。

      ③Wilson,W.The Study of Administration,Political science quarterly,1887,2(2):197-222.

      ④Dahl,D.A.The Science of Public Administration:Three Problems,Public Administration review,1947,7(1):1-11.

      ⑤方积乾：《卫生统计学》，北京人民卫生出版社2003年版。

      ⑥[元]脱脱等：《金史·元好问传》卷一二六，中华书局1975年版，第2742页。

      ⑦此处借鉴了：清官论考[EB/OL]，http://fashi.ecupl.edu.cn/article_show_full.asp?ArticleId=533。

      ⑧倪星：《政府合法性基础的现代转型与政绩追求》，《中山大学学报》(社会科学版)2006年第4期。

      ⑨Dewatripont,M.,Jewitt I,& Tirole,J.The Economics of Career Concerns,Part II:Application to Missions and Accountability of Government Agencies,The Review of Economic Studies,1999,66(1):199-217.

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