“十五”期间我国农村扶贫开发战略思路与对策（下），本文主要内容关键词为：对策论文,扶贫开发论文,思路论文,农村论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、下一阶段我国农村扶贫开发的战略选择
反贫困仍是一项长期艰巨的任务。完成《国家八七扶贫攻坚计划》，只是扶贫开发、实现共同富裕的一个阶段性成果。扶贫开发工作并没有结束，而是一个新阶段的开始。进入21世纪以后，我国仍然存在没有解决温饱问题的贫困人口，虽然占农村人口的比重不高，但是解决的难度很大，需要继续扶持；初步解决温饱问题的群众，由于生产生活条件尚未得到根本改观，抗御自然灾害的能力还不强，他们的温饱问题是不稳定的，一遇到自然灾害和大的市场风险极易返贫，巩固温饱成果的任务也很艰巨；已基本解决了温饱的贫困人口，由于温饱的标准还很低，在这个基础上实现小康、进而过上比较宽裕的生活，需要一个长期的奋斗过程。要从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况，缩小地区差距，将贯穿于社会主义初级阶段的整个历史过程。对扶贫工作的长期性、艰巨性要有明确的认识，牢固树立长期作战的思想。
在新的历史时期，扶贫开发的形势、任务等都面临着新的挑战，同时也蕴涵着新的机遇。发扬以往我国扶贫开发工作的经验，结合21世纪我国经济社会发展的总体规划，下一阶段我国农村扶贫开发战略思路是：必须继续坚持开发式扶贫的方针；将西部地区、少数民族地区、革命老区、边疆地区和自然条件恶劣的特困地区作为今后扶贫开发的重点；将贫困农户和贫困农户占绝大多数的连片乡村作为重点扶贫对象；在着力解决剩余贫困人口问题的同时，更加重视相对贫困问题；在扶贫工作上把贫困地区的经济发展与扶持贫困人口相结合，努力缩小贫困地区与发达地区的差距，最终推进贫困地区的经济社会全面发展。
（一）继续坚持开发式扶贫方针
开发式扶贫是指扶贫主体通过投入一定的扶贫要素，帮助贫困地区和农户改善生产、生活条件，发展生产，以此提高贫困人口的收入，减轻或消除贫困。开发式扶贫包括为贫困地区修建基础设施，发展贫困地区教育，给予优惠经济政策，提供优惠贷款等多项措施。开发式扶贫把贫困地区农民自力更生和国家、社会扶持结合起来，有效地开发当地资源，发展经济，增强自我积累、自我发展的能力。是稳定地解决温饱，实现脱贫致富的根本出路。
自八十年代中期以来，我国一直实施开发式扶贫发展战略。这符合我国社会经济发展的特征。因为我国贫困人口规模庞大，国家不可能有足够的财政资源对所有贫困人口实行救济。在目前贫困人口大幅度下降的情况下，开发式扶贫仍是今后扶贫的主要方式，这种扶贫方式投入成本低，扶贫效益高，能够真正改善贫困地区生产条件，增强贫困人口的发展能力，从而在根本上解决贫困问题。
（二）将西部地区、少数民族地区、革命老区和自然条件恶劣的特困地区作为今后扶贫开发的重点
我国现在的贫困人口越来越集中于西部省区。在没有解决温饱问题的贫困人口中，14.7%分布在东部，37.1%分布在中部，而48.2%分布在西部省区（见表4）。贫困人口朝西部集中主要是因为东部和中部地区自然条件和基础设施较好，经济增长率较高，结果贫困人口下降的速度较快。目前，在东部和中部贫困人口以零星插花分布为主，在西部则大多分布在少数民族地区、自然条件恶劣、资源极度缺乏的山区以及牧区，仍以集中连片为基本特征。解决这部分人的贫困问题，支付的成本高难度大，完全依靠当地政府是不可能的。和全国其他地区相比，西部贫困连片地区地方政府的财力明显不足，许多县人均财政收入都在100元以下。例如，拥有5个国定贫困县的贵州省铜仁地区，1999年人均财政收入89元，仅为全国平均水平的20%。这些县行政基本运行支出相当困难，干部教师工资连续5-6个月都发不出，显然让当地政府挤出财力开展扶贫工作是不现实的。因此，必须集中国家的财力和动员全社会的力量进行重点扶持。
此外，东部地区贫困县的农民生活水平和社会经济发展水平大大高于中部和西部地区。1999年，东、中、西国定贫困县农民人均纯收入之比为1∶0.8∶0.62，人均消费支出之比为1∶0.91∶0.75。恩格尔系数比东部地区高出9个百分点（见表11），年末储蓄存款和手持现金也只及东部地区的三分之一。这就说明，东中部地区现有国定县农民的收入水平和自我发展能力比西部地区贫困人口高得多，解决西部地区的贫困问题依靠农民自身力量也十分有限，政府和全社会向他们提供财力、物力以及技术帮助，将是贫困人口脱贫致富的关键。
（三）在扶贫工作上要把扶持贫困地区经济发展与扶持贫困人口相结合
1986年以来中国农村扶贫在资源配置方面主要以行政县（市）为单位进行的。1986年中央确定了331个国家重点扶持贫困县，各省区另外确定了368个省重点贫困县。1994年提出《“八七”扶贫攻坚计划》时，国家扶持的贫困县总数增加到592个。这些贫困县都覆盖了当时全国贫困人口的70%以上。中国的扶贫开发政策很大程度上是针对这些贫困县而制定的。特别是在扶贫资金方面，明确规定：中央的各项扶贫资金必须全部用于这些贫困县。自1986年国定和省定贫困县设立以后，国定贫困县的扶持力度明显加大，解决群众温饱问题的进程相对快于其他贫困地区。592个国定贫困县的贫困人口，已经由1994年的5858万减少到1999年底的2000万，成为这一时期中国贫困人口减少幅度最大的区域。在贫困县，由国家拨付的无偿和信贷扶贫资金大量用于水电路以及农业基础设施等建设项目方面，这些项目是以县为单位集中发放，投放对象是项目建设，其产生的效益当地所有人口都可以享受。过去，当国定贫困县拥有全国大部分农村贫困人口时，集中资源向592个国定贫困县倾斜对大幅度减少贫困人口、缓解贫困问题是十分有效的。但是，经过15年来的扶贫开发，现有的国定贫困县绝大部分已经脱贫，仅有少数县还处于贫困状态。例如，1999年在国定贫困县中只有77个县农民人均纯收入平均水平低于900元，仅占总数的13.1%。与此同时，国定贫困县以外还有数以万计的贫困人口没有解决温饱问题。显然，继续针对国定贫困县开展扶贫工作，已不能覆盖大部分贫困人口。
进入九十年代以来，中国的扶贫开发已经开始注重扶贫工作到村到户。《国家八七扶贫攻坚计划》不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户。1996年和1999年的中央扶贫开发工作会议两次对扶贫到户作了进一步强调。中国在认真借鉴其他国家和国际组织扶贫经验基础上，积极组织实施小额信贷扶贫到户，取得了很好的效果。进入新的世纪，一方面要看到我国贫困人口分布日益分散化的趋势，另一方面也要看到区域化仍是农村贫困人口分布的主要特征，只是在东部和中部广大地区，贫困的基本单元已从县变为乡村。因此，我国应该调整以行政县为基本单元开展扶贫工作的基本做法，建立扶贫资源配置更直接对准贫困人口的机制。基本思路是，对西部地区和中部的集中连片贫困地区，仍采取区域开发治理的方式，通过区域的整体发展和重大项目布局，带动贫困人口脱贫；对东部、中部分散插花的贫困人口，可考虑将扶贫工作的基本单元向贫困人口集中的贫困乡、贫困村延伸。确保把大部分扶贫资源用于现有贫困人口身上，以使他们能够得到更多的政府支持和社会关怀，尽快摆脱贫困过上宽裕生活。
（四）在着力解决剩余贫困人口温饱问题的同时，更加重视解决相对贫困问题
新世纪初叶全国扶贫开发工作的重点，就是首先解决剩余贫困人口的温饱问题。到2000年底，我国仍有3000万左右人口尚处于绝对贫困状态，不能满足最基本的食物和衣着需求。解决这部分人的温饱不仅关系到贫困人口自身的尊严，而且关系到政府1994年做出的消除贫困的承诺是否可信的问题。解决绝对贫困人口基本消费需求，是“十五”期间我国扶贫工作的战略核心。这应包括两方面的内容。一是向绝对贫困人口提供基本生存条件。包括通过政府和社会力量向他们提供粮食、衣物等基本的生活必需品，提供人畜饮水、卫生设施、健康服务及住房等基本的社会发展服务。二是向绝对贫困人口提供基本生产条件。包括通过政府扶持、社会援助、贫困人口积极参与的方式，改善贫困人口基本的农业生产条件，帮助其修建基本农田、水利设施、乡村道路及通讯设施，为其彻底解决温饱问题奠定基础。
扶贫开发工作不仅是要解决剩余贫困人口的温饱问题，而且还要巩固温饱成果，让初步解决温饱的贫困人口不返贫并向宽裕或小康生活迈进。近几年初步解决温饱的贫困人口，标准低且生产生活条件没有根本改变。由于我国制定的贫困标准较低，相当部分农民实际上仍处于贫困的边缘。所以，对刚刚解决温饱的贫困人口应该继续扶持。根据五等份分组，2000年我国农村20%最低收入人口的平均收入是802元，比温饱标准只高167元，再扣除必要的非食品消费需求，用在扩大再生产方面的支出所剩无几。这部分人口发展能力弱，稍有不慎就有可能陷入贫困。另外，由于贫困地区的自然条件恶劣，农业基础薄弱，抗御自然灾害的能力极低，一遇天灾人祸，已经解决温饱的贫困户又会返贫。据统计，在河北、山西、内蒙古、河南、湖北等省，1999年贫困县已经解决温饱的人口的返贫率分别达31.7%、35.8%、65.7%、43.2%、27.6%。象安徽、河北、河南等省返贫人口都分别超过100万人。还有农村非贫困地区的贫困人口，即未列入国家级贫困县的乡村，仍然存在着一个贫困阶层。按照国家统计局抽样调查数据，1999年全国农村居民人均纯收入低于800元的人口比重达到7.22%，若扣除掉国定贫困县，全国非贫困地区至少有4000多万农民还处在贫困状态和贫困边缘。因此，新世纪初叶全国扶贫开发工作，应该一手抓解决温饱，一手抓巩固提高。
我国目前社会经济发展存在着一个突出问题是地区之间、城乡之间和农村内部收入差距不断扩大的趋势。从我国居民收入差距变化情况看，改革以来的20年间，差距有了较大的上升。根据世界银行估计，在改革初期的1979年，我国城乡居民家庭人均收入的基尼系数为0.33。根据国家社科基金的一项课题的研究，到了1988年，我国城乡居民家庭人均收入的基尼系数上升到0.382。1996年至1997年，一项在全国100个市县的大规模调研表明，中国城乡居民家庭人均年收入的基尼系数已达0.4577。另一种是所谓五等分方法。这种方法是将全体居民按收入低、次低、中间、次高、最高分成五组，然后看各组在全部收入中所占的份额。高收入组占份额越大，低收入组占的份额越小，则收入差距越大。根据上述的1996至1997年的同一次调查，我国城乡居民各收入组占总收入的比例分别为：4.06%、8.63%、14.14%、21.77%和51.40%。如果用上述数据与80年代的相比，高收入组占的份额比80年代有了明显上升，80年代时，按同样的分组，最高收入组所占份额从未超过45%。与此同时，低收入组所占份额有了明显的下降。所以，用五等分法测量收入差距所得结论，与前面分析基尼系数的结论是一致的，即目前的差距是比较大的。近几年，农村内部的差距也在明显扩大。2000年，全国农村有40%的农村人均纯收入绝对额比上年明显减少，其中有20%的农民人均纯收入比上年减少了6%。当年在收入分组中，最高收入组农户人均收入达到5198元，较上年增长了6%，是低收入组农户的6.48倍。最高收入组与低收入组之间的差距扩大了0.73倍。由此可见，无论城乡之间还是农村内部收入差距都是扩大的。
收入差距在不同群体间扩大的后果是产生愈来愈严重的相对贫困。因此，国家必须调节不同阶层居民收入分配政策，既要重视剩余贫困人口的脱贫问题，又要关注刚刚解决温饱问题的农村人口，有效地发展社会服务，促进农村剩余劳动力流动，实施保护穷人和脆弱团体的公共项目建设，从而使全体人口都从经济增长中获益。
五、重新制定我国农村扶贫标准
贫困可区分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持基本的生存需要，陷于物质生活的极度困苦之中。所谓相对贫困是指相对于一般社会成员的生活水平而言，即生活水平处在最低层次那部分人的生活状况。贫困线是对“贫困”的度量，目前，我国学术界对贫困线主要存在以下三种理解：第一种，贫困线即满足人们最基本的生存所必需的费用，是对绝对贫困的度量。大多数研究者是在这个涵义上使用“贫困线”概念的。第二种，将贫困线区分为绝对贫困线与相对贫困线。其中，对相对贫困的理解又有两种：一是国际公认的生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭。二是温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活标准，缺乏扩大再生产能力或能力很弱。两种理解差别在于：前者至少有一部分人属于绝对意义上的贫困；而后者不包括绝对意义上的贫困。第三种，将贫困区分为绝对贫困、基本贫困和相对贫困。相应地，将贫困线分为三条：1、生存线。基本贫困的下限，是满足最起码的生理需求的最低费用，类似绝对贫困线。2、温饱线。这是相对贫困的下限，是满足最基本的生活需求的最低费用。3、发展线。它是脱离贫困的下限，是达到基本上能自给有余的最低费用。
确定贫困线是一项极其复杂的工作。国际上通用的确定贫困线的方法主要有：(1)恩格尔系数法。国际上一般认为，恩格尔系数在60%以上为贫困，50-60%为温饱。(2)数学模型法。利用现有数据，由收入指标与食品、衣着、日用品等支出建立一个扩展的线性支出系统模型，导出居民基本生活需求，以此确定贫困标准。(3)基本需求法。根据各项消费对于生活的重要程度，确定生活必须消费的商品项目和最小需求量，再对每一项依据最低收入户实际消费的混合平均单价计算金额，它们的全部之和即为贫困标准。(4)比例法。把一定比例的最低收入的居民定义为贫困居民，把他们的收入水平定为贫困标准。发达国家通常把20%最低收入人口作为扶贫对象。
上述每一种方法都有其优势和不足。相比较而言，相对贫困线的确定更为简单，一般用收入比例法或国际贫困标准线法来确定。国际上通行的做法是以社会平均收入的二分之一为界，也曾有机构将相对贫困线定在社会平均收入的三分之一处。世界银行根据33个发展中国家贫困状况的研究结果，提出了人均每天1美元的贫困标准（1985年购买力平价不变价格）。
我国现行的农村贫困标准，是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民收支调查进行计算后得出的，当时是以国际上通用的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础。生存绝对贫困的核心问题是穷人不能满足在当时社会生产或生活方式下维持生命正常活动所必须的基本生存需求。基本生存需求包括两部分，一部分是满足最低营养标准（2100大卡）的基本食品需求；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其它社会服务的非食品消费需求。前者是食物贫困线，后者是非食物贫困线，两者之和就是贫困标准。根据这种方法计算，1985年中国农村贫困人口标准为人均年收入205元，此后根据物价指数逐年调整，到1990年这一标准相当于300元，1998年农村贫困标准是635元（见表12）。
我国过去主要考虑是如何尽快解决贫困人口的温饱问题，因此，特别强调满足贫困人口基本食物需求的重要性，而较少考虑非食品消费需求。在基本消费需求中，食品消费需求占85%左右。这是一种典型的以生存为本的温饱标准。这种以生存为本的贫困标准在早期贫困人口大面积存在的情况下是符合我国国情的，它可以保证将扶贫资金集中投入到最需要帮助的穷人。然而，在基本解决了温饱以后，我国还有许多农村人口连最低限度的非食物需求都得不到满足。如果将最基本的食物需求和非食物需求两方面都考虑在内，目前我国农村的贫困人口要远远超过3000万。因此，农村贫困问题还将长期存在。有贫困，就要有标准；明确扶贫对象，同样需要标准；要反映和评价扶贫效果，更需要有一个客观科学的标准。从世界范围来看，基本上每个国家都有自己的贫困标准。与国际贫困标准比较，我国现行的农村贫困标准明显偏低。世界银行根据其购买力平价项目的研究结果，推算我国现行的贫困标准只相当于人均0.7美元左右，低于世界银行提出的每天1美元的贫困标准。
关于新时期农村贫困标准，目前比较有影响的是世界银行的看法。世界银行认为，在绝对贫困发生率较高时，中国政府制定的较低贫困线是一个有效的标准；然而，在只有占总人口比例很小的部分人生活在贫困线以下时，这个标准就不那么有效了。我国在确定贫困标准和制定下世纪扶贫计划时，如果采用世界银行提出的每天1美元的国际标准，中国的绝对贫困人口数字每年都比中国政府的估计大得多，到1998年底，用国际标准测算的贫困人口为1.06亿，占农村总人口的比例约为11.5%（见表12）。而且这个估计依然被认为是保守的，因为它依据的是人均收入而非支出的数据。
表12 1990-1998年的农村贫困人口
按中国贫困标准
按国际标准（1美元／天）
年分
贫困线
农村贫困 占农村人
农村贫困
占农村人
元／年/a
人口数量 口中的比
人口数量
口中的比
（人民币） （百万）
例(%)
（百万）
例(%)
1990
300元85
9.5 28031.3
1991
304元94
10.4 28731.7
1992
317元80
8.8 27430.1
1993
350元75
8.2 26629.1
1994
440元70
7.6 23725.9
1995
530元65
7.1 20021.8
1996
580元58
6.3 13815.0
1997
640元50
5.4 12413.5
1998
635元42
4.6 10611.5
注：/a中国官方公布的贫困县相当于每天0.66美元，两种标准下的数据是根据国家统计局的年度抽样调查得出的。
国家统计局农调总队利用农调总队农村住户调查最新资料也对新时期我国农村贫困标准进行了重新计算。主要依据是：(1)新的农村贫困标准必须首先满足贫困人口的温饱需求，其用在食品消费方面的支出不能低于现行贫困标准。(2)随着贫困人口温饱问题的解决，今后扶贫的重点应转到重视穷人非食品消费需求和强调培养贫困人口的自我发展能力方面来。(3)新标准要高于现行标准，其差额要足以保证已解决温饱的贫困人口不容易返贫。(4)要以20%最低收入人口的收支状况为参照系。这是一种相对贫困的判断标准。受经济发展水平和扶贫资源的制约，我国还没有条件将这部分低收入人口都纳入扶贫对象，但是我们可以考虑其中的一部分。(5)尽可能与国际贫困标准接轨。他的具体计算结果：按1998年价格计算，新的农村贫困标准是880元；按1999年价格计算，新的农村贫困标准是865元。根据这个标准计算，1999年农村贫困人口为12230万人，贫困发生率为13.4%；其中极端贫困人口3400万人，贫困发生率为3.7%。
为了更准确地评估贫困状况，更好地指导21世纪政府的扶贫工作，新时期需要有一个相对稳定的可行贫困标准。我国可采取适当步骤以沿用国际贫困标准，或者将最低收入10%的农村人口的收入水平作为贫困线。上述两种标准测算的数据大约都在年人均收入人民币900元左右。这一标准不仅考虑了穷人的食物需求，而且也考虑了穷人其它方面的基本生活消费需求。按照这一标准计算，1999年我国农村贫困人口为12000万。对新贫困标准，普遍存在的疑问是，既然已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，怎么又出来了这么多贫困人口？事实上，原贫困标准实际上是温饱标准，由此确定的贫困人口为未解决温饱的贫困人口。新贫困标准实际上农村居民最低生活保障标准或农村居民最低生活消费标准。考虑到新旧贫困标准的衔接和可行性问题，在公布新贫困标准的同时，也公布原来的贫困标准。把原贫困标准叫做温饱标准，由此确定的贫困人口为未解决温饱的贫困人口，对这部分人口重点解决他们的最基本食品和非食品需求；在此之外，则重点解决新标准下贫困人口最基本的非食品需求问题。
六、下一步扶贫开发的重点内容
在新世纪初叶的扶贫开发中，不论是解决温饱、巩固扶贫成果、奔宽裕小康，还是推进贫困地区经济社会发展，都必须抓好六大扶贫重点：一是改善农业基本生产条件；二是继续加强基础设施建设；三是加大特困地区的异地扶贫开发力度；四是建立贫困地区有特色经济的主导产业；五是重视人力资源的开发；六是综合治理生态环境，实现可持续发展。
1、改善农业生产基本条件是今后扶贫的重点
土地是贫困地区最基本的生产资料，是农村贫困人口生活的主要依靠。只有提高土地的质量，才能提高贫困人口的劳动生产率，增加自身的食品供给。中国大部分地区的土地产出率较低，1996年全国贫困地区的粮食单产为3.34吨／公顷，而全国粮食平均单产是4.48吨／公顷，贫困地区的粮食单产比全国平均水平要低34%，而且贫困地区的收入又主要来自农业。东、中、西部国定贫困县人均耕地面积分别为1.5、2.3、1.5亩，有效灌溉面积占耕地面积的比重分别为34.5%、28.5%、27.8%，西部贫困地区不仅人均拥有耕地少，而且耕地的质量也差。这都直接影响了主要依靠农业的山区农民的脱贫进程。加大贫困地区农田水利建设和土地改良投资，提高土地的生产率，是解决贫困地区温饱问题的基础。
技术推广对提高农产品生产的潜力很大，是中国改革后期产出增加和总要素生产力提高的最重要来源。然而，国家和省级农业科技推广体系近几年来的优先地位大大削弱，对适合贫困地区生产发展的农业技术研究和推广甚至更差。事业费和推广经费不足已经导致一些地区农业技术推广体系解体。贫困地区在一个相当长的时期内要依赖于农业生产的发展，进一步加强这个地区农业科技推广国家应给予优惠的政策。
2、加强基础设施建设是贫困地区长期发展的保障
经过中央政府、地方政府和贫困地区农民的共同努力，贫困地区的基础设施有了明显的改善，许多长期闭塞的地区通了公路，用上了电，并修建了部分饮水工程。但因为贫困地区基础设施长期落后，加之当地政府缺乏必要的财政资源，改善贫困地区的基础设施仍是今后扶贫的重要内容。
贫困地区基础设施改善包括交通、通讯、通电、饮水等工程项目的建设。其中道路修建有利于贫困地区产品流通，改善贫困地区投资环境；通讯设施建设有利于向贫困地区输入新的信息和观念，增加贫困地区与发达地区的交流；饮水工程建设则可以为贫困人口提供清洁的水源，从而提高他们的健康水平，并且可以节省用于取水的劳动时间，提高劳动生产效率。大型的基础设施建设是贫困人口力所不能及的，必须依靠外部资源的扶持才能解决。为了改变贫困地区封闭落后的区位条件，国家应在贫困连片地区围绕吃饭、饮水、用电、道路、教育卫生等，建设一批大型基础设项目。例如在北方贫困地区加大引水工程的投入，发展节水农业；在南方贫困地区则要加大交通道路投入力度，建设交通网络；在广大贫困地区为农民建设口粮保障田；此外，还必须加强通讯、电力设施以及信息网络化等方面的建设。这些大型项目要根据贫困地区不同的自然资源特点和社会经济状况，可分轻重缓急，优先建设当地农民急需的基础设施项目。大型基础设施项目覆盖面广，可以大规模地改善贫困地区的生产生活条件。这类项目应以国家投资为主，但同时也要充分动员当地的劳动力资源。国家要继续以以工代赈等形式调动贫困地区农民参加基础设施项目建设。这样一方面可以降低建设成本，（例如在乡村公路的投入中，60%以上是人工）；另一方面还可以通过以工代赈的方式增加贫困农户的收入。
3、加大特困地区的异地扶贫开发力度是扶贫工作的关键
对那些很难依靠区域总体经济水平提高来摆脱贫困的人口，我国政府制订了异地扶贫开发的工作方针。据不完全统计，近年来各级地方政府从当地实际情况出发，通过各种方式和途径异地安置了260万贫困人口，其中已稳定在迁入地居住的达241万，占92.9%。移民搬迁的优点是：(1)贫困农民进入光热水土条件相对优越的地区，一般来说可以当年开发，当年解决温饱；(2)迁出后的高寒山区可以退耕还林还草，有利于保护生态环境；(3)搬迁建成相对集中的居民点，可以使教育、科技、卫生、文化、市场的规模扩大，条件改善，从而有利于普及教育、推广适用科技，提高人口素质。
异地扶贫开发是改变那些生存环境特别恶劣地区农民生产、生活状况的重要举措。据国家计委地区发展司根据各省规划数据统计，目前我国需要移民搬迁的贫困人口仍有1000多万人（见表13），其中跨地州和跨县搬迁的人口为400万人左右。在需要异地扶贫的特困人口中，西部12省市区及延边、鄂西和湘西三个自治州占81.4%，移民搬迁人口近1000万人。但是，搬迁的工作难度大，问题比较复杂，必须引起高度重视。首先，搬迁的成本要高于就地解决温饱的投入。其次，搬迁涉及土地、房屋、户籍等财产和制度问题，需要在不同的村庄、乡镇、乃至县、地之间进行协调。第三，搬迁还涉及文化、习俗等社会问题，特别是少数民族地区。异地扶贫开发必须坚持自愿的原则。“十五”期间，国家要增加中央财政投资，扩大搬迁规模，适当提高搬迁补偿标准，保证农户既有能力搬迁，又可在迁入地得到基本的生活保障。同时还必须妥善解决迁出、迁入两地的承包土地问题，为搬迁的农民提供最基本的生产、生活、教育、医疗卫生等条件。
4、帮助贫困地区建立有特色经济的主导产业是扶贫的核心内容
由于交通、技术、人才、市场等方面的限制，贫困地区发展一般性的产品和产业项目，效果并不明显。20多年来的扶贫工作经验表明，过去许多地方政府一味地新上一般工业项目，往往是重复建设，既占用大量资金，成功的可能性又很小，不少项目甚至成了地方政府的负担。与发展一般性产品或产业项目相比，在贫困地区选择有特色经济的主导产业的长处是，这里有着与其他地区所不同的资源条件，而且经过多年开发已经初步形成产业或产品优势，比如云南的花卉业、广西的甘蔗和芒果、四川的柑橘和养猪业、新疆的棉花种植、陕西的苹果业、内蒙的草原畜牧业，另外在云、贵、川山区还有许多极富价值的山野资源（无污染的野菜和山茶、药材、竹林以及矿产等）。开发和经营这些产业和产品，所需资金相对较少，而且农民也有经验，风险低，成功的可能性大。
今后，关键问题是国家针对贫困地区有明显或潜在优势的产品和产业，要连片规划，投入资金建设基地，形成较大的规模，走产业化发展道路，通过龙头企业为贫困地区的农民提供产前、产中和产后销售等系列社会化服务，从而增加贫困农民参与市场的机会。对开发贫困地区资源的大型加工企业、有利于贫困地区产品输出的贸易企业要在财政、税收、信贷等方面给予扶持。国家尤其要鼓励贫困地区农民成立专业性的合作生产与销售组织，以此提高贫困地区的生产效率，增加其收入来源。
5、人力资源开发是新世纪我国反贫困战略的主要内容
贫困不仅仅意味着低收入和低消费，也意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差。要使贫困人口能够有效地利用提供给他们的经济机会，就必须改善他们的健康状态，提高他们的生产技能。本世纪下半叶世界经济的发展证明，人力资本正成为经济活动中最重要的因素。降值降价最快的是高新技术产品，增值增价最快的是人力资本。人力资本相对物质资本的大幅度升值，要求我们更加重视人力资本投资。因此，普及初等教育，进行职业培训，提供初级保健服务，开发人力资源，就成了反贫困战略的重要组成部分。
有两大因素影响人力资本的形成一是教育，二是卫生保健。在这两方面，贫困地区与全国平均水平都有很大的差距。必须加强教育投资，重视贫困地区教育事业的发展，改善卫生保健服务，为贫困地区摆脱贫困，提高收入水平创造条件。
开发人力资源，首先要把支持贫困地区的基础教育和职业培训作为贫困人口脱贫致富的基础环节。贫困地区的财政拮据，公共设施投资资金供给严重不足、学校设施简陋、教师报酬低下。由于家庭负担的教育成本太高（约占人均收入的5-25%），又进一步降低了贫困户对教育的需求。农村家庭在医疗和孩子的教育方面开销越来越大。较贫穷的家庭常常无法送孩子上学。这对女孩的影响尤为严重。农村，特别是贫穷地区的农村，女孩的入学率和完成学业的比例都大大低于男孩。文化素质的低下，反过来又进一步加剧了贫困人口就业的难度，从而降低了贫困人口的就业机会。
人力资本也取决于劳动力的健康程度，在贫困地区尤其如此。虽然中国的大部分地区已经完成“第一次卫生革命”，基本上消除了由传染病引起的死亡，但是贫困地区仍然面临着营养不良、婴儿和产妇死亡率较高等严重问题，仍然受到传染病和地方病的困扰，贫困家庭很难得到基本的预防性医疗卫生服务，及产前产中和产后护理。据1997年卫生部统计，全国贫困地区有73.1%的县境内流行一种以上的地方病，同时存在四种以上地方病的贫困县占28.6%。因为身体素质差，部分贫困人口丧失了劳动能力，这不仅加剧了贫困状况，而且摧毁了这部分贫穷者的生活信心。贫困地区疾病大面积存在和贫困人口身体素质较差一方面是因为不卫生的生活习惯；另一方面也与贫困地区位置偏远、医疗卫生机构稀少、从业人员素质不高、设备陈旧落后密切相关。1999年国定贫困县只有23%和4%的村有卫生院和敬老院，还有近三分之一的村的村民要到10里以外的卫生院去就医，部分村既没有乡村卫生院也没有乡村医生，甚至连合格的接生员也没有。在这种情况下，很难克服儿童在医疗状况方面存在的巨大地区间差距。在过去的反贫困计划中，贫困地区基本的医疗卫生条件有了显著的改善，但同贫困地区巨大的社会需求相比仍有很大的差距。特别是在以村为基础的农村合作医疗制度解体后，贫困人口获得公共卫生服务的机会大为减少。对此，今后要大力发展贫困地区的教育和医疗卫生事业，以不断提高人口素质。
发展贫困地区农村教育事业的根本办法，一是增加公共教育经费，提高公共教育经费支出占预算总支出的比重，适当减免贫困家庭子女教育费用。二是调整公共教育经费支出的结构。我国高等教育经费占总经费的比重过大，而中小学比例过小，要逐步增加中小学公共教育经费支出的比重。三是实现义务教育经费更大范围（或更高行政单元）的统筹。目前，乡镇及以下的教育经费由乡镇财政拨款，县管学校由县财政拨款。这种体制存在着很大弊端，导致一些财力较弱的乡镇无法按时支付教师工资，甚至无力支付教师工资，产生了义务教育机会不均等的现象。必须变革教育财政管理体制，以保证义务教育经费的足额、及时到位。
西部地区人力资本的质量低，既表现为人口受教育程度低，也表现在知识结构不合理上，这是长期以来西部地区教育服务不足，教育体制扭曲所导致的严重结果。为了克服和扭转贫困地区教育体制与经济发展需求严重脱节的局面，必须对其进行改革，在加强基础教育的同时，要大力发展职业技术教育和成人教育，实行三教统筹，使贫困地区教育真正面向经济发展的需要，为经济建设服务。
改善贫困地区卫生保健服务也是加强人力资本投资的一个重要方面。政府早些时候提出“到2000年人人健康”的计划，该计划要求在中国所在地区恢复农村合作医疗保险制度。然而，如同教育一样，基本的卫生服务靠贫困乡村自身力量是很难提供的，农村合作医疗保险计划在贫困地区也难以实行。因此，必须制定一套专门针对贫困地区的卫生服务计划，而且这项计划必须得到中央和省级政府的卫生支出援助。政府援助的主要内容包括：增加对贫困地区基本卫生基础设施的经济补助，提供专项经费用于培训医务人员，建立和完善县乡村三级卫生服务网络。同时，实行以预防性的基本卫生服务为主要内容的公共卫生计划，因为预防性的基本卫生服务是改善贫困人口健康状况的最便宜、最有效的办法。在集体所有制解体之前，合作医疗与保险制度在保障农村人口健康方面发挥了非常大的作用，今天也很有必要依据这些模式建立适当的现代医疗体制，增加对贫困地区公共卫生投入。
6、综合治理生态环境是贫困地区可持续发展的根本
目前，我国贫困人口越来越向西部地区集中，而且主要分布在自然资源贫乏、生存条件恶劣的地区。因为资源有限，贫困人口为了生存，常常对当地资源进行掠夺式开发，严重破坏了本来已经非常脆弱的生态环境；另一方面，生态环境破坏后，资源变得不可持续利用，进而又加剧了当地的贫困。结果，形成了贫困和生态环境破坏的恶性循环。
对贫困地区的生态环境治理首先要配合国家宏观发展战略进行，解决好西部贫困地区退耕还林、还草问题，将现有25度以上坡耕地，有计划、有秩序的退下来，发展多树种的速生林、果林和草业。在退耕还林还草工作中，要把退耕还林还草与贫困地区的农业发展结合起来考虑，正确处理好水源涵养林、水土保持林的建设保护与林草开发的关系，以保护促开发，以开发带保护。
其次要结合国家有关天然林、草地及湿地资源保护政策，划定保护区（禁伐区、禁牧区），在有条件的地区可适当扩大保护范围。在保护区内，停止采育场、国有林场、集体或个人所有的林木经营性采伐和放牧活动。
三是按照全面规划、综合治理、集中连片的原则，在贫困地区推广山、水、田、林、路结合的小流域综合治理方式。依据贫困地区特点，要重点整治荒坡荒山和荒沟，封山育林，植树种草。在小流域生态环境治理工作中，要鼓励企业、个人承包，并制定行之有效的政策，保护承包人的利益。
四是稳定和进一步完善荒山荒坡治理开发的政策。由于荒山荒坡治理开发投资回收期长、风险大，必须有长期稳定的政策。贫困地区要根据国家有关政策和法律，落实退耕农民的粮食资金补助，为投资治理开发者制定必要的优惠政策；深化“两荒”承包改革，打破行政界限，允许不同经济成分主体，按照多种经营形式购买“两荒”使用权，使用权限一定60年或更长时间不变；规范荒山荒坡承包、租赁、拍卖等合同，保障投资治理开发者的合法权利。
贫困地区生态可持续发展水平的高低一方面取决于生态资本存量的大小，另一方面受到生态环境变化的影响。因此，为保证整个生命支撑系统和生态系统的完整性，保持生物多样性，在采取一些重大生态环境治理措施的同时，还必须有效预防新的环境破坏和污染行为，确保生态环境治理成果，真正实现贫困地区社会经济可持续发展。
七、今后扶贫开发的主要政策措施
“十五”期间，要想实现我国农村扶贫开发的战略思路，将扶贫开发的重点内容落到实处，就必须制定可行、有效的政策措施。
1、增加扶贫资金特别是以工代赈资金的投入，加大反贫困力度
与八、九十年代相比，我国今后扶贫的难度更大。因为，(1)在八十年代和九十年代，我国经济保持非常高的增长率，贫困人口普遍从经济发展中受益，贫困发生率下降速度较快。这一有利条件很难在以后的扶贫中继续保持。(2)现有的贫困人口，大都分布在极其边远的山区，生存条件恶劣。要使这部分人脱贫，所支出的反贫困成本比以前要大得多。(3)绝大部分贫困人口已经解决温饱，今后扶贫的重点是针对刚脱贫农民的发展问题，这对扶贫战略、项目设计等提出了更高的要求。所以，十五期间我国必须进一步增加扶贫资金，加大反贫困的力度。
1999年，国家投入的扶贫资金为258亿元，其中贴息贷款150亿元，以工代赈资金65亿元，发展资金43亿元。按照新的扶贫战略和下阶段扶贫要求，这一投入难以满足贫困地区发展需求。国家在本世纪末扶贫攻坚的有关优惠政策，原则上应保留到2005年。同时，也要根据新情况和新任务，按比例适当增加国家的财政扶贫资金、以工代赈资金和贴息贷款规模，重点改善基础设施条件和生产条件。
这里值得特别强调的是，今后国家应进一步加大以工代赈资金的投入力度，继续发挥其在反贫困中的重大作用。多年来实践证明，以工代赈计划适合我国贫困地区资本稀缺、劳动力剩余的资源特征。以工代赈项目的钱款不通过财政渠道，而是采用类似基本建设项目管理的方式运作。项目由业务部门提交计委，项目物资和资金也由业务部门分发和管理，因此不存在资金挪用的问题。自1984年国家对贫困地区实施以工代赈政策以来，投入的以工代赈资金，在老、少、边、穷地区帮助新建、改建县、乡、村公路，解决人蓄饮水问题，建设各类基本农田，扩大灌溉面积，治理水土流失，增加林地和果园面积，建设和改造草场，扶持贫困地区进行小水电、农用电话和农电线路等建设。所有这些改变了许多贫困地区吃水困难、信息闭塞、田、路、电和通信等基础设施薄弱的状况。为贫困农民改善生产和生活环境，稳定脱贫致富奠定了良好的基础条件。以工代赈取得的明显经济效益和社会效益，受到社会各界和贫困地区广大农民的普遍称赞和充分肯定，它已成为扶贫济困、缩小地区差距和促进区域经济协调发展的有效形式。当前，我国还有许多贫困连片地区的农民饮水、用电、通信、上学和行路仍然较难，生态环境脆弱，生存环境恶劣。要改善这种状况，以工代赈应发挥更大的作用。因此，十五期间国家要增加财政扶贫资金投入，首先应该大幅度增加以工代赈资金的投入。为此建议，今后5年中央在现有以工代赈投资规模基础上，逐年以一定比例不断增加以工代赈资金，主要用于贫困地区县乡村基础设施建设，有效改善贫困人口的生存和发展环境。此外，十五期间在实施以工代赈计划时，还应适当降低地方政府配套资金的比例，以此减轻贫困地区的财政压力，提高以工代赈资金的扶贫效果。
2、建立以政府为主导、社会各方面力量共同参与的多元扶贫主体
在我国扶贫工作中，中央政府一直起主导作用。中央政府不仅制定贫困标准、扶贫发展战略和贫困地区发展政策，而且负责协调、安排扶贫机构和组织人员，并且是扶贫资金的主要供应者。由中央政府主导的扶贫有利于从宏观上把握和调整扶贫开发的力度、项目、规模和布局，有利于扶贫工作和整个经济工作的协调，还有利于依靠政府很强的资源动员和组织能力，快速解决贫困地区急需解决的问题和矛盾。但是，所有的扶贫任务完全由政府包下来显然是不可能的，还必须动员社会和市场力量积极参与扶贫事业。这首先可以拓宽资金的来源渠道，弥补中央政府财政资源的不足。其次，一些扶贫项目可能更需要灵活的方式才能有效进行，如扶持农户小规模的生产和商业活动如果采取小额信贷扶贫方式就更有利于农户选准项目和获得资金。第三，多方面力量参加扶贫可以监督地方政府在扶贫中的行为，提高扶贫资金和利用效率。
在我国十多年的扶贫进程中，社会力量一直发挥着重要作用，而且扶贫的效果非常明显。但是，在我国，捐赠等社会资源的动员筹集多是临时性的，也没有建立让捐赠者放心的资源传递和分配制度。通过市场引导企业参与扶贫的工作更没有得到应有的重视。今后我国要增加扶贫资金、加大反贫困力度就必须建立从社会和市场动员资源的机制。此外，政府及民间扶贫机构还必须与世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署以及其他国际双边及多边组织，进行广泛的合作，以此拓宽扶贫资金的来源渠道。从而构建以政府为主、企业、民间组织和国际机构共同参与的扶贫资源动员机制。
政府、国际机构和组织可致力于改善贫困地区基础设施和农田基本建设，如水、电、路、土壤改良、生态环境改造、农村教育等，为扶贫开发项目建设及脱贫致富创造良好的条件。企业、各种服务机构及其它扶贫组织可将重点放在贫困地区资源开发、科技推广以及产品市场营销等方面，提高贫困农户的生产能力，增加其收益。
3、改革扶贫资金管理体制，提高资金利用效率
为了提高扶贫资金的利用效率，就必须改革扶贫资金的管理体制。首先，需要中央政府加强对扶贫资金的监督和管理，协调好各种资金的扶贫内容和范围，保证各类扶贫资金投放在目标区。特别是要加强项目实施过程中的管理，坚决杜绝挤占、挪用扶贫资金的现象。其次，加强事前事后的扶贫工作的管理，监督扶贫资金的投放，评价扶贫项目的效果。第三，由于贫困地区财力紧张，可适当降低扶贫项目的地方配套资金；第四，鼓励贫困人口参与项目的规划和监督。第五，明确各个扶贫管理部门的职能，加强部门之间的协调工作，以提高扶贫资金的利用效率。
4、努力改善农村金融服务，支持贫困地区的社会经济发展
用信贷资金扶贫是支持贫困地区农民发展经济的重要措施。目前，贫困地区农民获得的信贷资金来源渠道有三条。一是国家的信贷扶贫资金。这部分资金由中国农业银行发放，每年国家确定贷款计划额度，中央财政补贴贷款的一年利息。从1986年到1999年，国家累计向贫困县发放726亿元贴息贷款，1999年达到150亿元。这部分资金国家每年主要用于扶持贫困农户发展种养业项目。1990年以前，有45%的扶贫贴息贷款到了农户。但是，九十年代初金融体制开始改革后，中国农业银行逐步转变成为以盈利为目的的商业银行。由于贫困农户没有任何风险抵押，加上其居住分散、管理成本高，中国农业银行便有意控制直接向贫困农户发放扶贫贷款。结果，相当一部分的信贷扶贫资金没有贷出。已经贷出的扶贫资金也大部分用于支持贫困地区的县办企业和乡镇企业。1992和1993年，约一半的贴息贷款贷给了工业企业，其中60%以上的贷款贷给了县办企业，其余则贷给了乡镇企业。1996年后，在中央政府的督促下信贷资金用于扶持贫困地区农业和贫困农户的比重有所提高，但并未达到中央扶贫工作要求的目标。云南省的调查表明，相当大规模的贷款还是用在工业上。另外，扶贫贷款时间不管几年，财政只给一年贴息，也抑制了这部分资金在扶贫中的作用。二是商业银行贷款。包括农业银行在内所有商业银行，都将大部分资金贷给了非农企业和农业产业化龙头企业，经营农业的贫困农户很难获得商业贷款。而且，近几年除农业银行外大部分商业银行在市场利益驱动下，都将设在贫困地区的银行分支机构撤走，这更加剧了该地区的资金供给和使用的矛盾。三是农村信用社贷款。本来，农村信用社是为农业和农民服务的农村信用合作组织，但在“择优、求大”的信贷经营方针指导下，将大部分资金贷给了农业大户和乡镇企业，贫困农户贷款难的问题一直难以解决。为此建议：
首先要调整扶贫贴息贷款的投放结构，加大对贫困农户的投放规模和投放比例，帮助农民发展种植业和养殖业。其次中央财政对扶贫贷款的贴息时间，应由过去的一年改为根据贷款实际使用的时间进行贴息。第三今后国家应不再每年确定扶贫贷款额度，而是根据实际需要多少，就发放多少。第四商业银行每年也应拿出一定比例的资金，用于贫困地区，帮助贫困农户调整农业结构，走脱贫致富之路。五是贫困地区的农村信用社要加快改革步伐，用股份制的形式将其改成为农民真正的信用合作组织。这里的信用社不但要为农村企业或大户（种粮、养殖、农产品加工、运销等）贷款，更应该为小农户提供小额贷款。为了降低贫困农户的贷款风险，建议金融管理机构，批准贫困地区从事投资业务的企业和个人建立贷款风险担保公司，解决贫困农民贷款难的问题。
5、采取切实有效的改革措施，减轻贫困地区农民的负担
缓解农民贫困不仅要从外部增加对贫困地区的投入，改善贫困农民的生产生活条件，提高其自身发展能力，而且还必须减轻贫困农民的负担。贫困地区同样存在政府机构臃肿、办事效率低下、各种摊派繁多、农民负担重等系列问题。因此，在十五期间，农村贫困地区一是必须进行政府机构改革，合并压缩机构，裁减冗员，以此提高政府工作效率，减轻贫困地区的财政压力，防止将扶贫资金挪作它用。二是贫困地区农村必须加快费税制度改革试点步伐，探讨取消“三提、五统”和面向农民的一切行政性收费改革办法，适当提高现行农业税和农业特产税税率，理顺国家与农民的利益关系。三是减免特困地区农民的农业税和农业特产税。1997年以来，由于国内市场需求疲软，农产品价格持续下跌，使得全国农民的人均收入增长速度连年下降，其中农民从农业得到的收入还连续三年负增长，特别是依靠农业为主的贫困地区农民收入状况更差。2000年占有全国农村贫困人口近一半的西部12省市区，人均农民纯收入是1615元，仅为全国农民平均收入水平的72%。当年里，全国最低收入组和较低收入组农户人均纯收入分别为802元和1442元，比上年下降了6%和0.6%。另据农业部对2000年67个村5830个农户收入状况调查显示，凡是人均纯收入越低的农户，其收入减少幅度越大，其中人均纯收入在500元以下的农户减收39.7%，500-1000元的农户减收11%，1000-1500元的农户减收3.1%。由此可见，近几年农民人均收入水平下降最快、减幅最大的是贫困农户。对于这部分农户，国家应该减免他们的农业税和农业特产税。根据中央财政承受能力和农村的实际情况，建议对农民年人均纯收入在1000元以下的县市，一律免除三年农业税和农业特产税，对于因减免农业税和农业特产税造成贫困地区地方财政缺口的，中央应通过财政转移支付的方式弥补。四是建议中央和省级财政通过转移支付方式，承担贫困地区农村教师的全部工资。目前，贫困地区各级政府财政压力最大的是当地教育事业费支出，一般占到地方财政支出的60%左右，在地方财政拮据的情况下，教育事业费特别是教师工资的支出负担往往就转嫁到农民身上。因此，减轻贫困地区农民的负担，首先应将贫困地区的教育经费尤其是教师工资由中央和省级财政按比例分担下来，例如中央和省各自承担贫困地区农村教育经费的50%。
6、搞好区域合作，继续鼓励和组织经济发达地区支援贫困地区经济建设
东部经济发达地区支援贫困落后地区发展经济，是一种有效形式。今后应该继续坚持，并应稳定走向规范化。首先，中央国家机关和东部经济发达地区政府支援西部地区的对口扶贫关系，在十五期间要保持不变。中央政府对那些在扶贫工作中作出突出贡献的单位和个人，要给予相应的奖励。国家机关和东部地区支援贫困地区应采取多种帮扶形式，既要重视捐钱捐物，又要帮助培训管理和技术干部，资助中小学教育，援建科研项目。同时还应利用自身优势，为贫困地区引进资金、技术和人才等。其次，鼓励经济实力强的企业和优先勤劳致富的个人向贫困地区捐钱捐物。对于他们捐出的财物中央和地方政府要给予免税。第三，以互惠互利、优势互补为原则，开展多种形式的区域经济合作。贫困地区发展经济虽然有许多不利条件，但也有自身优势，比如环境污染程度轻，有绿色的山、林、草、水等资源，劳动力成本低，市场开拓空间相对较大。因此，在土地使用、税费征收、技术引进、户籍制度等方面，采取一些优惠政策吸引发达地区的企业或个人来贫困地区投资，合作开发种养业、林业、农产品加工业以及能源交通、城市建设等项目。对于从发达地区引来的企业或个人，政府要为其创造良好的外部环境，严禁杜绝“三乱”现象发生。
7、切实控制人口数量，贯彻落实计划生育的基本国策
控制人口增长是保护和改善贫困地区生态环境的需要。贫困地区的环境已经变得相当脆弱，环境破坏的原因是多方面的，其中人口增长是一个重要因素。为了养活日益增长的人口而毁林开荒、变牧为农、围湖造田等已对环境造成严重破坏。有效控制人口增长是环境保护的前提。控制人口增长是贫困地区逐步走向人口与经济发展良性循环的需要。当今社会的人口与经济发展存在两种截然不同的循环模式。我国东部基本上进入了低生育率—高劳动生产率—低生育率模式，西部多数地区尚滞留在高生育率—低劳动生产率—高生育率模式。要从前一种模式过渡到后一种模式，“人口下来”与“经济上去”具有同等功效，是一个问题的两个方面，走“少生”与“快富”相结合的道路是必然的选择。实施西部开发战略必须切实控制人口数量，尽快改变越穷越生、越生越穷的恶性循环状况。
坚持扶贫开发与计划生育相结合，关键是建立利益导向机制，对实行计划生育的贫困户采取优先和优惠的政策措施。在不增加财政额外支出，不改变扶贫资金、扶贫项目的性质、渠道和规模的前提条件下，应对实行计划生育的贫困户采取以下一些优先、优惠政策措施：对计划生育工作做得好的县、乡、村，在扶贫资金、扶贫项目的安排和计划生育事业费的投入上予以优先考虑和重点扶持。对实行计划生育的家庭实行优先、优惠政策；对符合照顾生育条件但暂未解决温饱的贫困农户，说服动员他们在自愿的基础上暂缓生育，同时积极扶持他们发展生产，争取在实现温饱之后，再按有关规定安排生育；对已经计划外生育的贫困户，在按当地规定落实节育措施后再予以适当扶持。
8、推动人力资源合理、有序地流动
中国过去的经验表明，在贫困地区由政府推动、大规模发展乡镇企业的扶贫战略在缓解贫困方面效果并不显著。因此，今后提高贫困地区农民收入、增加贫困人口就业的措施重点应在以下两方面：(1)扶持适合贫困地区当地资源条件、技术水平的种植业和养殖业；(2)引导贫困地区剩余劳动力到东部沿海发达地区寻找工作。后者意义尤为重大，它不仅能有效减轻贫困地区的资源负荷，而且可为贫困地区带来新的信息、新的观念和新的技术。这方面目前存在的问题一是，贫困人口长期生活在封闭的环境中，缺乏外出寻找工作所必要的知识和信息，也难以支付长距离迁移的费用。二是贫困地区剩余劳动力向外转移还遇到了种种障碍，例如各地城市自行制定的就业行业准入规则，以及户籍制度、子女上学、住房等等方面的限制，都是制约劳动力转移的制度因素。今后，中央和地方政府在对贫困地区劳动力转移，加强引导和给予必要的财政支持的同时，要改革城乡户籍制度，规范全国各地的劳动力市场，逐步消除城乡就业政策的不平等，并在住房、子女上学等方面为劳动力转移创造良好条件。
9、加强贫困监测工作，建立科学的评价指标体系
贫困监测工作是扶贫战略的重要内容之一。通过扶贫监测，发现问题，总结经验，不断调整扶贫计划和项目，有利于达到节约扶贫资源和提高扶贫效率的目标。我国目前的扶贫工作由于没有贫困监测系统而带有一定的盲目性和随意性。结果，对各地区贫困人口的发生率不能进行准确的估计和测算，也不能准确识别贫困人口。这就大大降低了扶贫工作的针对性和扶贫产生的效果。
贫困监测要以效果性指标监测为主，以进程性指标监测为辅。直接反映贫困人口生活水平的指标称为效果性指标，而反映扶贫工作过程或阶段性成果的称为进程性指标。效果性指标在经济方面有：GDP增长率、农民人均纯收入、生活消费支出、人均粮食生产量和消费量等；在社会发展方面有成人文盲率、儿童入学率、婴儿死亡率、孕产妇死亡率、平均预期寿命等。而年内发放扶贫贷款数额、新建学校面积（个数）、新建公路里程、架设电力线路长度等则是进程性指标。进程性指标并不直接反映贫困人口生活水平的变化。只有以效果性指标为主确定扶贫目标、衡量扶贫成绩才能真正说明贫困人口受益的程度。
（完）
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