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【摘 要】税收征管模式有着丰富的内涵，特定的要素、特定的结构及特定的运行方式构成了特定的模式。故模式的转换不只意味着征管形式的转变，更重要的在于征管思想、目标、方法、手段、组织结构、运行机制诸方面的转变，即必须系统地转换。
【关键词】税收征管模式 征管目标 征管思想 征管组织结构 征管手段 征管方式
我国经过十几年的经济体制改革，税收应有的地位和作用不断得以加强，而且税收运行的方式和内在结构也发生了深刻的变化。特别是与税收运行的状况相适应的税收征管模式，也突破了传统的结构形态，赋予了新的内涵。本文旨在对税收征管模式的转换进行粗浅的分析。
一、当前税收征管改革的特点及趋势
为了适应社会主义市场经济体制的需要，1994年我国进行了结构性的税制改革。与之相适应，税收征管体制也进入了深层次改革，呈现出如下特点：
第一，整个改革以奠定现代化的税收征管体系为目标，注意总体规划，横向配套，纵向深入，呈现立体状态。无论是治税思想、组织结构，还是征管方式、手段都发生了深刻的变化。因此，系统化改革是新时期征管改革的第一个特点。
第二，市场经济从一定意义上讲是一种法制经济，它要求以法律和法规来规范经济活动，税收征管活动也不例外，它必然要实行法制化。税收征管过程的法制化，成为新时期税收征管改革的第二个特点。
第三，随着经济的发展，纳税人的数量、规模日益剧增，而税收征管力量相对严重不足，征税成本居高不下。因此，以电子计算机技术代替手工劳动，降低税收征收成本，提高工作效率成为改革的重点。税收征管的现代化，成为这次税收征管改革的第三个特点。
第四，从狭隘分工方式向系统分工方式转化，最大限度地减少内耗，最大限度地调动各管理要素的内在能力，最大限度地提高税收征管各要素的整体合力，是税收征管改革的第四个特点。
上述特点和税收征管改革的不断深入，使税收征管改革呈现如下趋势。
（一）从注重征税主体的管理向注重纳税主体管理过渡
长期以来，我们一直实行税收专管员管户制度。税收征管质理的好坏，税收任务能否完成，完全取决于专管员的政治业务素质、工作能力的高低。以此为出发点，税务机关的工作重点主要倾斜在内部管理上，税收征管模式也围绕着如何调动专管员积极性、如何监督制约专管员的征税行为来构建。专管员成了税收征管的直接管理对象，纳税人成了间接管理对象。在这种征管模式下，税收征管活动难以得到纳税人的支持，征管力量相对不足的矛盾比较突出。必然要求税务机关增加更多的人力、物力、财力，导致征税成本加大。不仅如此，由于忽视了对纳税主体的管理、激励和纳税权利的保护，使纳税人依法纳税的主动性受到抑制，也难以形成良好的纳税习惯。长此以往，不利于提高全民族的整体纳税意识。注重纳税主体的管理，就是要以提高纳税人的纳税意识、纳税能力、纳税准确率为出发点和归宿点，不仅要考虑如何监督、制约纳税人的纳税行为，而且还要把管理的重点放在税收宣传和优化服务上，积极为纳税人提供透明畅通的税法宣传渠道，为纳税人创造宽松便利的纳税环境。
（二）从沿袭传统管理方式向现代化管理方式过渡
所谓税收征管方式，简言之是税收征管行为的控制方式。它是国家经济管理方式在税收活动中的具体体现。现代税收征管方式与传统税收征管方式相比，具有根本性的差异。一是传统的征收管理把单一的局部的管理作为研究对象，表现为就税收抓税收，使税收征管成为一个单纯的组织收入的过程。而现代的征管方式要求把征纳双方及外部环境三因素综合起来，作为一个系统和整体进行研究，强调征收管理的整体效应和社会效应。二是传统的征收管理重视分工和划清各个职能部门的职责和权限，着眼于提高机关内部的效率。而现代征管方式却要求在专业化分工的基础上强调各部门之间的沟通、协调、监督、制约，以系统目标来调节部门目标，强调“人治”的作用，习惯于事后总结监督。着眼于提高纳税人的纳税效率和质量。三是传统的征管方式往往以个人的直观经验为基础，强调“人治”的作用，习惯于事后总结监督。而现代征管方式则强调运用多种知识对税收征管过程进行科学的分析、计算、预测、监控，靠法律规章来规范征纳双方的行为，以提高管理的科学性、预见性和准确性。四是传统的征收管理方式把纳税人看成是如同机器一样的“被动人”，忽视调动纳税人依法纳税的主动性。而现代税收征管方式却强调纳税的能动性，注重从多方面激发纳税人的积极性。
（三）突破封闭格局，税收征管的公开化、社会化进程加快
在传统税收征管体制下，“人治”色彩比较浓，征管方式不够民主，征税人员往往居高临下，缺乏对纳税人应有的尊重与服务，征什么征多少全凭专管员说了算。由于办税不公开，纳税人也就无法监督征税行为。随着税收征管的计算机化，税收征管系统也日益向公开化发展。如通过设置多功能办税大厅，集中公开受理纳税申报、税务登记、税款征收等，既公正、公开、公平，又方便纳税人，还有利于纳税人依法监督制约税务机关的行政行为。与此同时，税收征管的社会化进程加快。在严格实行依法治税，加强税务机关专业管理的基础上，积极通过多种渠道、多种形式动员社会各界参与税收管理。目前，税收征管的社会化渠道主要有：推行税务代理制，扩大代扣代缴、代收代缴税款范围，建立税务与有关部门一体化的税收征管体系。
二、税收征管模式转换的内容
税收征管模式是指由相关要素构成的具有特定结构形态和运行方式的规范性系统，是税收征管活动存在的基本形态。无论处在何种税收运行方式下的征管模式，其构造要素主要包括：税收征管思想、税收征管目标、税收征管组织结构、征管方式、征管手段等。
税收征管模式同其它任何模式一样，由于其内部矛盾的相互作用和外部环境的影响不断进行演化。特别是处于变革时期的税收征管模式，其构成要素渐次由量变走向质变，向与它有着必然联系的新模式过渡。税收征管工作的历史和实践证明，税收征管模式必须适应于税收制度运行的要求，并与特定的经济环境和社会环境相适应。通过对新时期税收征管改革的特点和趋势的把握，笔者认为由传统的税收征管模式向“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新模式转换，应着眼于以下几方面的转变。
一是税收征管思想的转变。税收征管思想作为一种治税意识，是处理各种税收征管活动的基本指导思想，体现着税收征管主体的治税方针、目的和决策方略。要实现新的税收征管模式的转换，关键是要转变传统的征管思想，树立新的税收征管思想，具体来说就是要树立法治思想、服务思想、效率思想、现代化思想。特别强调的是要树立服务思想。纳税人既是管理对象，又是服务对象，税务机关在征税过程中，要强化服务对象，为纳税人提供优质服务，创造良好的纳税环境，实现管理与服务的有机结合。
二是税收征管目标的转变。长期以来，我国的税收征管目标一直是单一的税收收入计划目标。只要完成了税收收入计划就“一俊遮百丑”。如果完不成收入计划，征管基础工作做得再好也会黯然失色。如果仅把税收征管目标定位于完成收入计划上，显然难以引导税务机关实现依法治税与组织收入的统一。也不适应新形势下税收征管工作的需要。在新的税收征管模式下，税收征管目标应着眼于促进纳税人纳税自律。纳税人纳税自律是指纳税人能明确意识到自己应享受和必履行的在税收征管方面的权利和义务，积极主动地调节和约束自身的纳税行为，使之合乎税法规范的要求。具体工作中，主要通过按期申报率、纳税准确率两个指标来体现。这样，税务机关和税务工作者工作的重点，要放在如何引导、帮助纳税人学习税法、了解税法、掌握税法。不断激发纳税人依法纳税的积极性，并通过监督、检查等手段规范其纳税行为，最终使之走向自我管理、自我约束、依法纳税的轨道。这也充分体现了税收征管工作的本质要求。必然有利于促进税务机关依法行政和纳税人依法纳税。
三是税收征管组织结构的转变。税收征管组织结构，主要是指税务机关内部各职能部门的设置形式，是税收征管职能结构的体现。传统的税收征管职能存在着重征轻查，重税政轻服务的倾向，因而在组织结构上，形成大征收，小检查的格局。而在新的税收征管模式下，税收征管的服务职能、监督职能得以强化，在组织结构的设置上理应形成管理服务、征收监控、税务稽查、政策法制四个系列。特别是要把管理服务系列摆到重要地位，其组织形式是设立征收服务厅，其主要职责是集中受理纳税申报、办理税务登记、发售发票、提供税收咨询，使其成为纳税人提供优质服务的综合载体。
四是税收征管方式的转变。从宏观上看，税收征管方式要由人治走向法治，由重征收转向重稽查、重服务，由经验管理转向科学管理。从微观上看，主要落实到以下几方面的转变。（1 ）申报纳税方式的转变。广泛推行纳税人直接上门申报为主，多种申报形式并存的自报、自核、自缴的申报纳税制度。这不仅有利于培养纳税人自律活动，破除纳税人依赖税务部门处理税收事务，不承担纳税程序法律责任的习惯。（2 ）税收缴库方式的转变。逐步推行税银一体化，由金库在税务征收服务厅设立一个分支机构，直接征收入库。对规模较小的个体工商户，可采取现金入库、信用卡结算等多种方式以方便纳税人。（3 ）税收服务方式的转变。在传统的税收征管体制下，税收服务方式主要是“保姆式”的管理，不公耗费税务部门大量人力、财力、物力，而且不利于提高税收征管质量，还容易引发新的不公，不利于市场经济的发展。在新模式下，税收的服务方式应转向如何确保纳税人及时、准确地了解税收法规信息，以集中、公开的形式为纳税人提供各种纳税服务，注重尊重和保障纳税人的合法权益。（4）税收检查方式的转变。 传统的税收检查方式存在的问题突出表现为：常规检查少，突击检查多；宏观检查少，微观检查多；专业性检查少，随机抽查多；定量检查多，定性检查少。税收检查的目的在于补救专管员工作的失误，制约专管员的征税行为。在新模式下，税收检查的目的主要着眼于规范纳税人行为，打击偷抗税等违法行为，帮助纳税人树立正确的纳税意识。税收检查方式主要有日常检查、专业检查和专案检查，并形成制度化、规范化。同时，对税务稽查中的选案、实施、审理、执行等过程实行专业化分工管理。
五是税收征管手段的转变。税收征管质量和效率需要有先进的手段来保证，没有先进的征管手段，税收征管模式便很难转换到位。从国际上看，实行市场经济的国家和地区在税收征管的各个环节，都广泛采用了电子计算机。计算机负责从纳税申报、评税、稽核、纳税资料的收集存储检索、人事行政管理以及计会统各方面的工作。正是由于税收征管手段的现代化，使发达国家的税收征管效率非常高。我国几年来的税收征管改革的实践也证明，没有现代化技术手段作支持，税收征管工作也只能是低效率的循环。因此，税收征管模式的转换最关键的还是征管手段的转变，必须牵住计算机开发应用这个“牛鼻子”，实现税收征管手段的现代化、信息化。运用先进的计算机和通讯技术，采用多媒体、电话、电视、光盘、扫描仪等现代化设备，建立计算机税务管理网络系统，全面管理和监控各项业务、信息资源以及税源变化情况。
三、积极推进税收征管模式的转换与完善
通过以上分析，我们可以看到，税收征管模式有着丰富的内涵。特定的要素，特定的结构，特定的运行方式构成了特定的模式。因此，模式的转换不只意味着征管形式的转变，更重要的在于征管思想、目标、方法、手段、组织结构、运行机制诸方面的转变。也就是说必须是系统的转换，不能彼此割裂，互不相干，孤立地转换。从我国目前税收工作的实际情况看，要实现税收征管模式转换的外部环境条件还不够成熟；要使其必然性变为现实需要有一个过程，只能逐步推进。税收征管模式转换的“渐进性”主要根据是与税收征管直接相关联的税收管理体制、税收法规体系、干部人事管理体制及税款解缴体制还没有改革到位，征管基础条件还比较差，社会参与治税的积极性不高，等等。这就需要我们不断深化改革，积极推进税收征管模式的转换与完善。
一是建立健全科学的税收征管目标体系。目前税收征管目标的局限是：有大目标，但细化不够，而且缺乏科学的评价系统，因而整体目标没有得到很好的落实。因此，有必要建立起一个符合国情、符合税收运行实际状况，符合税收征管工作特点的目标体系。这个体系应从税收运行总目标出发，逐步分解、细化；这个体系应当结合各地实际特点制订，不能形成完全单一的模式；这个体系应当有利于调动征纳双方的积极性。
二是建立健全税收征管规范体系。税收征管规范体系的建立和完善，主要取决于实际工作中的需要程度及其所处的客观条件。比较完善的税收征管组织体系，需要完善的规范体系来加以保障，也为建立完善的税收征管规范体系提供了现实的可能性。目前只靠税收征管法难以对税收征管过程及纳税过程进行全面规范，还需制定一些单项法规。这些单项法规可协调整个征收管理诸方面的关系，也可按不同的特定对象作出比较全面和详细的规定，使税收征管法中有关原则性条款得以补充和落实。还应制定税收征管工作所应遵循的规则、方法和程序等的具体规则，健全征纳双方责任人员的行为规范，实行规范化管理，同时健全税务行政复议体系和应诉制度，保护纳税人合法权益，促进税务机关依法行政。
三是科学地划分管理权限，优化权力配置机制。税收征管权限的划分与实施，可以把它看成一个权力配置系统，这个系统由权限划分、机构设置、人员配备等诸要素组成，处在这个系统的每个单元必须受系统的约束。当改善某一个系统的功能时，必须考虑到它对整个系统的影响。税收征管权限的划分与实施，应以系统理论为指导，建立一个有法律保障，机构设置、人员配备与权限划分协调、对应的中央宏观调控指导，省（市）决策指挥，县（市）组织执行的权力配置机制。特别是要合理划分国税、地税的税收征管范围，依法界定各自的职责权限。
四是建立健全税收法律保障体系。为使新的税收征管模式进一步法制化，必须加快我国税收法律保障体系的完备化进程。如尽快建立健全我国专门的税收司法机构及其有关的司法规程，并赋予其相对独立的侦察、拘捕、预审、判决及其它一些必要的司法权力。同时，还要建立健全能够充分尊重和保障纳税人合法权益的规章制度。
五是培养现代化的管理人才。税收征管模式的转换应结合税收管理水平的提高来进行。改革后的税收征管模式能否达到高效、精干、节约，都与税务人员的素质有关。因此，在模式转换过程中，一定要与大胆使用、积极培养现代化征管人才结合起来，要有一支既有现代管理思想，又掌握现代管理科学知识、方法和手段、专业配套、结构合理的干部职工队伍。从现在起，各级税务部门应根据税收征管工作现状和今后发展的需要，切实制定好长远的人才培训规划，逐步建立人才培训和智力开发体系。
六是把税收征管模式的转换与加强税收征管基础工作结合起来。税收征管的基础工作主要包括税务登记管理、发票管理、税收征管资料管理、税法宣传等。税收征管基础工作的完善程度，直接关系到税收征管模式各构成要素的功能的发挥。随着税收征管向现代化方向发展，先进管理手段和方法的推广应用，必须加强税收征管基础工作，为税收征管模式的顺利转换奠定坚实的基础。