党代表直选的实证研究，本文主要内容关键词为：党代表论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党员经过直接、差额、竞争式的选举，产生党的代表大会的代表(简称“党代表”)，是十六大以后我们党内实行选举改革所取得的一个重要进展。尊重党员主体地位的这种具体实现形式，对于大力推进党代表的任期制度，具有基础性作用。
一、党代表直选的改革背景
改革开放以来，我国社会环境发生重大变化。对此，党的建设作出一系列适应性变革。党代表直选，就是其中之一。
(一)党代会常任制的试点
1987年10月，党的十三大提出党的建设不搞政治运动，要走出改革和制度建设的新路子[1]。此后，通过健全党代会制度来发展党内民主，被提上议事日程。从1988年起，中央组织部先后选择5省的12个市、县、区进行党代会常任制的试点。但是，到十六大召开以前，只有浙江和山西的5个市、县、区还在试点。停止试点的原因似乎受到权力归属一类问题的困扰，而真正的原因则是党代会常任制缺乏应有的权威性、合法性和动力。其中，最为关键的环节是党代表产生的法理资源不足。
面对党代会常任制试点陷入困境，十六大召开前夕，学术界对发展党内民主的基本思路有了不同认识。2002年初，《学习时报》、山东省委党校校刊和广东省委组织部主办的《广东支部生活》等，围绕着要不要、能不能实行党代会常任制，展开了热烈讨论。有学者坚持主张推进党内民主的制度建设，提出从党代会抓起，首先规范党的最高权力机关[2]；也有学者明确表示，改革的重点应当是完善党的各级代表大会的选举功能，以此作为发展党内民主的切入点[3]。然而，强化党代会的选举功能，也要以党代表的选举能够真正体现党员的意志为前提。由于党代会是党的代议制机构，其政治使命就是通过代表来反映党员的愿望和要求。党代表的产生能否做到“民选”，直接关系到党代会能否真正体现党员当家做主。2002年11月，党的十六大提出以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，扩大市、县两级党的代表大会常任制的改革试点[4]，并且取得突破性进展。
(二)基层直选的重心转移
上个世纪70年代末开始的以家庭联产承包责任制为内容的农村改革，同时培育了农民的民主观念。随着人民公社解体，村民自治应运而生。1988年，村民直选村委会主任的工作在全国铺开。村级“海选”、农民依法自治的广泛实践，极大地提高村民的民主意识和民主能力，也为农村基层党组织内部实行民主选举提供新的思路。1991年初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村首创“两票制”方法选举村党支部：先由全体村民对本村党支部的党员投信任票，只有过半数信任票的党员才有资格成为村党支部成员的候选人，再根据半数以上信任票的多少确定村党支部的书记和委员的候选人，最后由本村党支部的党员投票选举产生新一届村党支部。受到村级“海选”和“两票制”的启发，1998年11月至12月底，四川省眉山市青神县南城乡和遂宁市市中区步云乡先后进行直选乡长的改革。几近同时，南城乡还以全体党员直接投票的方式选举产生乡党委书记。
然而，与直选乡镇长的试验遭到质疑不同，直选乡镇党委书记的试验却受到鼓励①。2001年7月，中共中央明文规定，各地换届不得直接选举乡镇长。同年9月，四川省委组织部发文要求，不再进行乡镇长直选，但鼓励探索乡镇党委书记的直选[5]。由此，基层直选开始转向乡镇党委层面。2002年8月，湖北省乡镇党委换届进行“两推一选”的大面积试点：先由党员、群众提名，再由党代表直选乡镇党委书记。其直选程度虽然不及南城乡，但较之以往由上级党组织主导选举过程和选举结果的做法，这一改革仍然具有进步意义。这种改革的迂回推进，表明改革者在具体的政治实践中开始从突破体制转到尽可能地利用体制空间，表明直选从乡镇党委层面延伸至县级党代表层面，以提高党代表质量，进而提高党内代议机构的公信力，成为在现有体制框架内进行改革的合乎逻辑的选择。
(三)社会利益的多元化和党员成分的复杂化
30年的社会变革，带来多元的经济成分，衍生出多元的利益群体。多样的利益诉求，使得党员成分的复杂化与社会群体的分化基本上同步且同质。在这种情况下，一党执政要能够代表多元的利益群体，并针对利益不同、数量庞大的党员进行有效的思想整合，一个现实的方法就是，充分利用党内“代议制”的程序来协调不同的利益取向和政策取向，通过各种意见的沟通，有效地实现利益综合，减少不同利益群体之间的摩擦和冲突，提高党员和群众对党的认同感，保证党的决策得到顺利执行。
然而，“代议”是“代表商议”、“代表议事”。代议制“是选民投票选举代表并授权代其议政的制度。”[6]代表如何被选中及以何种形式对自己的行为负责，是代议机构最为基础性的工作。在党内，作为代议制民主组织形式的党代会及其常任制，要能够真正发挥利益的凝聚、表达与整合的功能，基本前提是党代表本身必须具有足够的代表性、公信度和较高的参政议政能力。如果党代表仍然按照“安排为主、选举为辅”的模式产生，那么，高素质的党代表就难以脱颖而出，也难以从制度上保证党代表真正反映党员群众的意志和意见。利益矛盾因此缺乏有效的表达机制而日积月累，以至酿成危机。所以，由改革引发的利益关系变化和相应出现的党内多元利益格局，为党内代议制民主的关键环节——党代表的产生方式走向竞争性的直接选举提供了契机。
二、党代表直选的实践创新
笔者选取西部、中部和东部3个有代表性的试点地——四川省雅安市雨城区和荥经县(2002年12月)、湖北省宜都市和罗田县(2003年10月至11月)、浙江省台州市路桥区(2004年11月至2005年3月)的党代表直选，作为本文的实践分析材料。综合试点各地党代表直选情况，主要实现4个方面的突破。
第一，改变候选人提名方式。按照《中国共产党地方组织选举工作条例》的规定，党代表候选人“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”。长期以来，在实际工作中，党代表的提名演变成党组织提名——征求党员意见——确定初步候选人。这种“确定候选人在先，征求意见在后”的“逆向操作”，使党代表选举在初始环节就出现问题。从逻辑上讲，党代表既然要代表党员行使党的各项权利，那么，党员当然有权提名党代表候选人；党章既然赋予每个正式党员以平等的选举权和被选举权，那么，每个正式党员也拥有自荐参选党代表的权利。因此，试点各地的党代表直选，将单一的组织提名改为以党员自主参选为主。四川省雅安市雨城区和荥经县以党员自愿报名为主、辅之以党组织提名和党员联合提名等方式竞选党代表，分别占当地党员总数的12％和13.5％[7]。湖北省宜都市和罗田县通过党员自荐提名或党员联名提名的方式竞选党代表，分别占当地党员总数的3.6％[8]和6.1％②。浙江省台州市路桥区以党支部为单位，采取个人自荐、组织推荐、界别推荐(分为妇女、工业经济、科学技术、老干部4个界别)和党员联名推荐(在个人没有自荐、党组织也没有推荐的情况下采用)的方式竞选党代表，占当地党员总数的5.33％[10]。由于试点各地打破了身份界限，强调党员都可以自愿报名参选党代表，从而在党代表选举的首要环节上贯彻了党员意志，尊重和落实了党员的选举权、被选举权。
第二，实行差额直选。党内差额选举的规定是：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”；地方各级党代会代表候选人的差额比例“不少于20％”[11]。这些规定表明，党代表选举具有差额选举的内在机理。但是，在以往的实际操作中，直接的差额选举不被采用，暗含“预备选举时用差额选举，正式选举时不用差额选举”[12]的“也可以”方法常被使用。加之差额选举的比例小，以及公开或半公开的安排差选或“陪选”，使得差额选举往往成为变相的等额选举。在试点改革中，各地党代表直选显然注意到这种情况。前述的试点地区和试点单位，除了四川省荥经县选择200名党员以下的党组织实行党员大会的直接选举和200名党员以上的党组织实行党员代表大会的间接选举，其他地区均由各选举单位召开全体党员大会差额直选市、区、县的党代表，但扩大的差额比例不一。四川省雅安市雨城区的自愿报名者经过党支部大会和选区党员大会的无记名推选，先后产生的初步候选人和预备候选人，差额比例分别为63％和52％。正式选举时，从预备人选中产生的区党代表，差额比例为34％。荥经县的自愿报名者经过党支部大会和选区党员大会(党员代表会议)的无记名推选，先后产生的初步候选人和预备候选人，差额比例分别为49％和36％。正式选举时，从预备人选中产生的县党代表，差额比例为31％③。湖北省宜都市的自愿报名者通过党员大会民主推选产生的预备人选，差额比例为61％。正式选举时，从预备人选中产生的市党代表，差额比例为31％④。罗田县的自愿报名者通过党员大会民主推选产生的预备人选，差额比例为80％，最后当选的县党代表的差额比例为32％⑤。浙江省台州市路桥区的自愿报名者通过党员大会民主推选产生的预备人选，差额比例为59％，再从中差额直选出的区党代表，差额比例为25％⑥。在推荐初步候选人、预备候选人和选举正式代表的过程中，各地均以姓氏笔画为序，由党员无记名投票推荐和选举，并且按照得票多少确定当选者。雨城区还取消了预备候选人报上级党组织审批的程序。不同于掺杂着领导暗示和组织“过滤”的选举，党代表直选更多地体现了党内民主。
第三，实现平等竞选。长期以来，我们把竞争与资本主义联系起来，使竞选机制难以引进党代表选举过程。以至于许多党员不知道自己的“代表”是谁，党代表不甚明了自己对广大党员负有什么样的责任和义务，不清楚自己的角色定位。为此，试点各地的党代表直选都增加了竞选承诺的“规定动作”，即党员领导干部要和普通党员一样参加竞选。前述试点地区和试点单位的书记，当时均以普通党员的身份与其他候选人一道，在党员大会上发表竞选演说，向党员作出承诺，接受所在选区党员的选择。而以往的市、区、县委书记，多由上级党组织任命，担当党代表也要由组织决定，即使不到会也能选上。在党代表直选中，竞选承诺是必经环节，一旦选不上党代表，就难以当选党委委员，更不要说当选市、区、县委的主要领导。按照惯例，市、区、县的党委书记、常委等主要领导人，必然是本级党委的委员。党代表产生方式的变化，使得被选举人开始重视通过竞争去争取民意和选票，选举人也开始重视通过投票去行使自己的选择权利。而选举结果的不确定性，令参选的领导干部感受到前所未有的压力。事实上，在四川、湖北的试点中，以往按照常规可以当选的领导干部，有些却“意外”落选，甚至某些部门的“一把手”也没能竞选“中标”[15]。这些“意外”落选，既表明竞争的激烈，更是对“官本位”的颠覆。竞选的平等性还体现在候选人介绍和选票姓名排列。无论是领导干部还是生产工作一线的党代表候选人，一律以姓氏笔画为序，改变过去凭借职务高低或提名主体不同而区分重要次要、谁先谁后的做法。确定选举结果也一视同仁，即党员投票后当场唱票，严格按照得票多少公布选举结果。引入竞争机制，保证了党代表选举的公开、公平和公正。
第四，保证秘密投票。相对于举手表决、公开投票而言，秘密投票可以克服各种人为因素的干扰，确保选举人自由的表达意愿、按照自己的意志行使选举权。过去，党内选举的制度安排，大都采用会场集中划票的做法。在众目睽睽之下，绝大多数人因为有顾虑而不敢按照自己的意愿填写选票，导致选举的“民意”失真。为了保证党员投票的公正性和意愿表达的真实性，四川、湖北、浙江在党代表直选的试点中，首次设立秘密划票间，或采取单人单桌等保证党员秘密填写选票的措施，不仅改进党代表选举的技术环节，而且尊重党员自主行使选举权。
三、党代表直选的价值衡量
改革党代表直选的选举程序和技术环节，彰显了党代表选举的价值和逻辑，凸现了党代表的权力来源和党员与党代表之间委托授予关系的真实内涵。
(一)党代表直选重塑党内权源，但党员自发参与直选取决于党代表同党员利益的关联程度
党代表直选的核心问题是明晰权力来源。在这一目标前提下，确认党代表直选程序不是为某种预设的选举结果服务，而是限制直接剥夺或变相剥夺党员自由表达选举意志的行为。党员提名或推荐的代表候选人、差额选举、代表竞选、秘密投票等，虽然还不同于党代表直选，但是，这些程序和环节保障党代表的直选成为党员真实的委托和授权，便于从源头上明确党内权力的“流向”。权力的来源决定权力的作为和取向。因此，直选产生的党代表及其党代会，就有了明显的角色定位和行权指向的变化。
首先，党代表向选区党员负责的意识明显增强。雅安两区县的党代表每月都要定时定点轮流接待选区的党员和群众，听取他们的意见和呼声，并且及时向有关部门反映；党代表作出承诺的演讲稿都收存于区、县党代表联络办公室，以便党员对照承诺监督党代表履职。湖北两市县的党代表，通过召开党员座谈会、走村串户等形式加强与选区党员群众的联系，并且分类整理收集到的意见、建议、诉求，提交相关单位予以落实。台州市路桥区通过党内民主恳谈会、设立党代表热线、党代表信箱等途径，听取并反映党员群众的利益诉求。试点各地普遍实行的党代表述职评议制和党代表席位制，进一步提高了党代表的“代表”意识。如雅安两区县的党代表每年必须向所在选区的党员大会或党员代表大会述职，接受党员的监督和测评，测评结果当场公布，不称职率达到30％者将被启动罢免程序[16]；党代表因为调动工作离开原选区，其代表资格自动终止，空缺位置由原选区按照“缺一补一”的原则予以补选。
其次，党代表的选举权和监督权得到强化。试点各地的党代表都新增代表提案职权，规定答复处理期限。雅安两区县的党代表对提案处理不满意度超过30％，有关部门必须重新办理，直至满意度“达标”[16]。湖北两市县的党代表对议案办理情况不满意，有权提出质询，质询会后当场书面测评并宣布结果。如果提出质询的党代表半数以上对被质询对象的答复不满意，可以再次提请被质询方重新答复[17]。此外，雅安两区县的党代表还被赋予增补或罢免区县“两委”委员、推荐和测评区县级领导人和局(科)级干部的职权。宜都市通过党代表差额选举产生“两委”委员的方式，梳理“党员(选举)-党代表(选举)-党代会(选举)-党委会、纪委”的授权链。同时，湖北两市县的党代表每年还通过民主评议“两委”委员，监督和制约“两委”的行权情况⑦。
可见，党代表直选为建立党内自下而上的授权结构和自上而下的负责模式提供了坚实的制度支撑，也为实施党代表任期制提供了良好的制度环境。需要强调的是，党代表直选及其机制运转，必须与选区党员的利益紧密结合。因为，在现代政治体系中，代表本身就是利益表达的身份象征。它不仅与整个政治体系的理念有关，而且更多的是与现实的利益相联系。据此进行的政治动员，才会使政治参与的水平获得质的提高[19]。相较于传统的党代表选举，党代表直选更强调选区党员的大规模参与。失去与选区党员利益的有机联系，也就失去了党员的认同。党员就不会主动参与到党代表的直选过程。而直选产生的党代表，如果不能成为党员利益的“政治代言人”，不能履行自己的承诺和担当起应有的职责，将影响到党员间接管理党内事务的效果，也会影响到党员参与下一轮党代表直选的积极性。
(二)党代表直选实现制度创新，但直选继续发挥作用还必须向党内权力机构进一步扩展
党代表直选的规范与创新，体现了尊重体制、推进改革的政治智慧。党内民主存在的问题，与制度本身不健全有关，更与制度不落实甚至变形走样有缘。因此，推进党内民主建设，既要完善制度，也要执行制度、落实制度，在树立制度权威、实现制度功效上下功夫。而党代表直选正是利用制度空间，比较好地处理了探索创新与遵规守矩的关系。比如，关于党代表的产生，党内可以直接选举或者间接选举，为党代表的产生方式留下余地；关于差额选举比例不少于20％，并没有限制更大范围的差额；关于党员联名或自荐报名的提名方式，更是把自下而上提名的方式落到实处。这些渐进式的改革，与十六大以来中国共产党倡导的保障党员民主权利的要求相呼应，又推动党委领导体制的改革。当然，党代表直选要大幅度地突破党内现有的权力体制机制，还比较困难。正如罗田县取消常委会，设立委员制，相对制约了第一书记的权力，但并没有减少县委拥有的权力总量。渐进式的改革可以减少改革实验与原有政治规则之间的冲突，但要真正实现体制机制的创新，仍然会艰难而漫长。不过，宜都市首创的、由党代表直接提名推选“两委”委员初步候选人的做法，为变革党内权力机构的产生方式，开辟了道路。
(三)党代表直选促进党内民主与党外民主的良性互动，但持续健康发展需要改革执政方式
党代表直选借鉴了县级人大代表直选的做法，如差额选举、无记名投票、选民提名、用各种合法方式宣传候选人等。更重要的是，其改革的动力直接源于基层民主的联动效应。2001年，雅安市受村民自治和乡镇长直选的影响，在乡村两级班子换届之际，全面实行乡镇党政正副职“公推公选”、一般干部“零起点竞争”、村支部书记“公推直选”和村主任“海选”[7]。2002年，宜都所属的宜昌市也在乡村两级班子换届之际，推行“两制一会”(两推一选制、交叉任职制、议事恳谈会)的试点，将乡村班子成员的产生方式、任职方式和群众参政议政的渠道整合起来[20]。台州市路桥区则相继建立民情夜谈会和村两委直选等制度。这些改革举措，不仅提高了党员干部的竞争意识，增强了党员群众的权利意识，也为党代表直选奠定了坚实的民主基础。
党代表直选，实质上是党内权力的再分配和党所联系的、代表的各阶层社会政治关系的再调整。它为党外民主的发展提供了积极的示范和更大的空间，对执政体制的改革提出了新的、更高的要求。在党代表直选的基础上，试点各地理顺党代会、人代会和政协会之间的关系，也为执政方式的进一步改革积累了宝贵经验。针对党代表与人大代表的提案内容交叉重复的问题，雅安两区县采取“三会合一”的办法，将党代会、人代会、政协会的议案、提案合并办理，以提高办案办事的效率。罗田县则把整个县级权力结构重构为“一个核心(县委)、三个党组(县人大、县政府、县政协党组)”，以及县委副书记分别兼任县政府县长、县人大主任、县政协主席⑧。这些近乎“党政合一”的做法，反映从单项局部突破到核心部位改革再到整体配套改制的艰难，表明人大、政协在地方治理中的地位和作用。它程度不同地影响到党代会、人代会、政协会及其代表、委员的职权界定，直至执政方式的改革和转型，反过来也会影响到党代表直选的持续健康发展。
注释：
①在乡政府权力高度集中的制度背景下，乡镇长直选还是体现了权力合法性来源的转变。这种转变给党内民主的同步展开积累了压力和经验。
②根据《湖北省罗田县委书记与普通党员同台竞选党代表》一文提供的数据计算而得[9]。需要注意的是，湖北省宜都市明确要求竞选党代表都必须自荐报名，罗田县党代表初步候选人则经过党员联名提名或自荐产生。
③根据《关于县级党代表直接选举的实践与探索》一文提供的数据计算而得[13]。
④根据《湖北省党代会常任制试点在宜都启动》一文提供的数据计算出来[14]。
⑤根据《罗田县党代会常任制试点工作总结》(2003年12月31日)一文提供的数据计算而得[15]。
⑥根据《科学发展观视角下的党内民主路径研究》一文提供的数据计算而得[10]。
⑦民主评议采取现场计票、当场公布结果的方式。在宜都市，“不满意”票超过1/3，就要提交党代会进行罢免表决。在罗田县，“不称职”票达到30％的，责令辞职；“不称职”票达到50％的，立即提交党代会进行罢免表决。罗田县的党代表监督“两委”，不只是每年的民主评议，还有届中的信任投票，不满意票超过30％的领导班子，必须写出书面整改报告。在重大事项、重大问题决策之前，罗田县全委会还需要征询不少于1/5的党代表的意见。在代表大会期间，党代表可以向“两委”提出询问、质询或罢免、撤换的要求。对于重大决策失误、工作严重失职、权力腐败、道德败坏等问题，并且在党员群众中造成恶劣影响的领导干部，党代表可以联名提出或由代表团提出罢免、撤换的要求[18]。
⑧罗田貌似“党政合一”的试验，曾经引发广泛争议[21]。