集体林产权制度改革与林地可持续经营（下），本文主要内容关键词为：林产论文,林地论文,可持续论文,制度改革论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(上接2010年第8期)
5 发达国家相关林业政策及对我们的启示
美国、加拿大、瑞典和芬兰等发达国家在林业可持续经营方面积累了较为丰富的经验，林业经营不仅取得了经济效益，还兼顾了生态效益和社会效益。随着人类文明的不断发展，可持续发展越来越受到人们的关注。我国推出的集体林权改革，即是为了实现我国林业可持续发展。但是与上述国家相比，我国的林业还处于探索阶段。尤其是过去采取的一系列财税金融支持政策，并没有取得预期效果。在这方面，有必要学习借鉴国外成功的经验和教训，调动各方积极性，顺利推进集体林权改革。
5.1 发达国家的林业基金政策
5.1.1 美国的林业基金制度
美国林业基金制度主要包括：林业基金、造林补助基金和更新造林信托基金3类。
(1)林业基金。1919年，美国根据《林业法》的规定设立林业基金，基金来源是国家财政，由国家农业部林务局和州林业部门提出预算，报联邦和州议会批准执行，林业基金用于国有林的发展。
(2)造林补助基金。美国的造林补助基金主要来源于联邦和州两级政府财政预算拨款。20世纪60年代末、70年代初，联邦政府财政预算每年拨给林业部门130万美元造林补助金，由林业部门发给造林者个人，鼓励私有林者造林和育林。由于美国政府无权直接干预私有林的经营管理，只能相应采取一些优惠政策调动私有林主的造林积极性，因此建立造林补助基金制度就成为一项重要措施。美国利用造林补助基金对私有林主更新造林给予50％的费用补助，有的州已把造林补助金提高到75％。美国政府对私有林主的造林和林分改良给予经济补贴的条件是：①所有林地在400hm[2]以下(400hm[2]以上者需经农业部长批准)；②必须是非工业私有林主；③所有的林地必须能够进行造林或改进经营；④拥有的林地必须在一定期间内能够生产商品用材。另外还规定，私有林主接受的成木补贴在一个计划年度内不得超过1万美元，一块林地不可享受双份补助(陈锡文等，2004)。
(3)更新造林信托基金。它是从木材产品的进口税中提取的，每个项目提取约3000万美元，主要用于国有林的更新造林和林分改良。
5.1.2 英国的国家林业基金和林业补助金制度
英国林业基金是根据1919年《林业法》建立起来的，主要用于国有林的更新造林。但对于私有林也给予一定的支持，并且规定了造林补助标准。如对私有林主营造针叶林补助100英镑/hm[2]，阔叶林补助250英镑/hm[2]，中幼林抚育补助3英镑/hm[2]。林业基金的来源有：国有林产品收入和土地财产的租金收益；议会每年通过的一定拨款，由国库支付；木材销售收入；捐助金。英国林业基金制度的突出特点在于，国有林的收入不上缴，用于发展林业，不足部分由政府预算填补，基金由国家林业委员会统一管理，这一政策使英国国有林的发展有可靠的资金保证。
此外，英国还于1945年、1947年和1974年先后通过三个法案，对私有土地永远用于造林的私人进行资助。资助方式有两种：一是甲种补助法。个人以其土地永远用于生产木材，政府每年补助其造林和抚育费用的25％，直至收益期为止。二是乙种补助法。凡个人的10hm[2]以上的土地永远用于生产木材、涵养水源、保护农田、净化空气者，每公顷发给造林费用100英磅(针叶林)或225英磅(阔叶林)，此外每公顷每年发给抚育费3英磅，针叶林发至25年，阔叶林发至50年。
由于建立了国家林业基金制度和林业补助金制度，英国的森林覆盖率已由一战时期的4％上升至现在的10％，森林增长量居西欧之首，成为少林国家森林资源稳定增长的典范。
5.1.3 瑞典的林业基金制度
瑞典是以私有林为主的国家，私有林多为小规模林场主所有，国有林仅占全国森林资源总面积的19％。在财政政策上，瑞典对国有林采取自采自育、自收自支的政策，收入差额由国家补贴或贷款解决。对私有林，瑞典19世纪20年代就建立起造林补助基金制度，由国家林业局做年度补助金计划，经议会批准后，由国库拨交国家林业局统一掌握，并由省林业委员会发放。瑞典林业基金的主要来源：财政部在预算中安排的资金；发放低息长期造林贷款；对民间团体和个人造林实行林业资产减免税的资金。林业基金的补助对象是：①对撂荒地造林进行直接补助，最高补助额为造林成本的50％；②对瑞典西北部和北部地区私有林的森林更新进行直接补助，最高补助额为造林成本的50％和30％；③用于造林者制定森林经营计划所需的支出；④用于省林业委员会向造林者提供所需苗木的补助；⑤用于森林所有者及经营者进行林业技术培训支出。
从1927年以后，造林补助基金的补助范围由新造林扩大到整个营林生产过程，补助金额也稳步增长。20年代末平均每年只有30万克朗，30年代为每年250万克朗，40年代为320万克朗，50年代710万克朗，60年代2900万克朗，80年代达到2.35亿克朗。
5.1.4 芬兰的森林改造基金制度
1967年，芬兰议会通过《森林改造法》，规定设立森林改造基金，基金全部来源于国家预算。基金通常只用于小林主进行森林改造，包括修建排水工程、林道，在改造林地上造林、修枝、施肥等林业生产活动，其它林权主，如国有林、公司林等，则无权享受(林海燕，2008)。森林改造基金的使用方式有两种：一是资助款，由国家无偿提供，并按不同工程项目和地区确定资助小林主的法定限额。二是贷款和预付款，对于不能用资助款补足生产经营费用的小林主，从森林改造基金中以贷款或预付款的形式解决，利率分别为3％和5％，远低于芬兰的银行放贷利率(9％～11％)，而且还款期限长，最高可达23年。
芬兰的森林资源及其丰富，林业相关产业也很发达。在优惠的政策激励下，芬兰的林业一直持续发展。2006年的森林覆盖率已达到86％，人均5hm[2]森林面积，为世界第二位，是欧洲人均林地最多的国家。与此同时，芬兰的林业产业也发展迅猛，林产品出口贸易额不断增加，2006年达到125亿欧元。
5.1.5 日本的林业基金制度
日木林业基金的各项支出均由国家拨款，主要包括：农林渔业金融公库基金、森林开发集团基金和国有林野事业特别会计基金。
(1)农林渔业金融公库基金。主要是对从事原木生产、木材加工等森林所有者和森林组合，提供致力于维持和促进林业生产力发展的长期低息贷款。其支持范围几乎涉及林业生产的各个环节，对改善日本林业的投融资状况发挥了重要作用。农林渔业金融公库基金按用途分为8类，每一类资金在用途、贷款限额、贷款期限和利率方而都有明确的规定。
(2)森林开发集团基金。1956年由政府出资成立，主要用于支持开发内地地理条件差的林区修建林道和造林。基金的使用对象为个人、企业、森林组合及联合会等，用于人工造林、天然更新补植和林木抚育等。其贷款最高限额不超过造林经费的80％，但营造公有林不受最高额限制；贷款利率根据造林规模大小和是否再次造林等予以确定。从1962年至今，已3次降低造林贷款利率。
(3)国有林野事业特别会计基金。其资金来源是国有林收入、一般会计拨款、借款、发行公债和金融债券等。国有林的全部收入留给林业部门作育林经费，由林野厅统一管理和核算。如出现赤字，则由国家预算予以补贴。这项基金主要用于造林、抚育、采伐、治山等。一直以无偿补助为主，并逐渐形成了造林补助金制度。造林补助分为一般造林和瘠薄地造林补助两种。一般造林补助对象为：小规模林业家庭造林；荒山荒地的扩大造林；人工林基地更新；天然林基地更新；人工促进天然林更新；薪炭林等低质林改造；森林火灾、森林病虫害、异常气象灾害等破坏森林的恢复，其补助标准为造林费用的40％。瘠薄林地造林的补助标准为造林费用的68％(陶传友，1997)。
5.2 发达国家林业税收政策
5.2.1 芬兰的林业税收政策
芬兰从1922年起林业实行立地生产力税制，即按土地面积和土地生产力来征税，这种旧税制成为增加木材供应和鼓励林业投资的重要工具，税收具有均衡性和预见性，但税制复杂，操作困难，税款流失较多。从1993年起实施新税制，即实际收入税制(所得税制)，两种税制的重叠期13年，从2006年起一律实行新税制，取消立地生产力税制。在重叠期内，林主可以自由选择两种税制的任何一种。新税制便于操作，征收合理，并与欧洲其它国家的税制接轨(FAO，1980)。
在旧税制下，林主纳税总额和年度税额取决于林主本人的边际税率。如果按实际收入纳税，则纳税金额取决于木材销售额。1993的税率为25％，1995年后提高到28％，与欧洲联盟国家保持一致。影响纳税人选择纳税方式的最大因子是在重叠期(过渡期)内的采伐率，即木材的管理战略。此外，边际税率和接着连续3年是否采伐也对纳税方式有影响。芬兰林学家设计了纳税模型，供纳税人参考。根据新税制，原木和纸浆销售值的28％为销售税，交给政府和社区。允许林主在税前从销售收入中扣减对该年度的更新和营林的投入。
在新的林业税制下，林主只是在采伐并实现收入时才纳税，因此兼业林主十分欢迎此法，因为无须年年纳税，而且把森林作为自己休憩之地，不愿采伐，也不指望把森林作为自己的主要生计来源。现在芬兰经济高度发达，以林为生计的林主越来越少。实行新税制后，旧税制关于不动产收入的概念不再适用。不动产收入可视为商业利润或出租收入，林业收入或农业收入。在新税制下，纳税人有权扣减投资收入(无论来自何方)中为保持该收入而发生的各项支出，称为自然扣减。纳税人如果为修缮房屋、支付学习费用而借贷，则有权要求扣减贷款收入中的利息支出(李禄康，1999)。
5.2.2 日本林业税收政策
日本的林业税收政策具有两大特点。一是林业税收政策与国家税制发展主流一致，二是林业税收税基小、优惠多，税负明显低于其他行业。日本在税收规定上有减、免、缓交等优惠措施。日本的林业税主要有山林所得税、转让所得税、法人所得税、遗产税、不动产购置税和固定资产税等(张阿芬，2004)，简介如下：
(1)山林所得税。根据日本税法规定，纳税人可以将造林、抚育、采运、山林购买、山林转让及山林灾害等一切费用从山林所得税应纳税所得额中扣除，并规定了各种免征额，使其税基明显缩小。考虑山林所得有长期投入，收入一次性实现的特殊性，日本对山林所得税税额的计算采用分离5除5乘的课税方式，可以减免总税额约70％。
(2)转让所得税。首先，日本将通过林木采伐及转让而获得的所得，认定为山林所得，不作为转让所得课税范围，前者税负明显低。其次，日本对国家征用林地实行特别的扣除措施，允许从扣除必要经费后的金额中再扣除5000万日元为免征额，出售给国家和地方政府的防护林区域内的土地，可从转让所得中扣除2000万日元予以免征，为扩大林业经营规模而出售的土地可以扣除800万日元免征，其扣除额明显高于一般土地转让允许的扣除额(100万日元)。其三，日本对转让给国家和地方政府的林地适用低税率。
(3)法人所得税。在日本，农林渔业金融公库、森林开发公团等公共法人免征所得税；林业属于非盈利事业，不必缴纳法人所得税。日本在法人税方面还对林业规定了诸多的税收减免特例。
(4)遗产税。日本在遗产税方面对林业实施了减征、免征和延期缴纳等税收优惠政策。具体包括，以山林为课征对象时，其林木的估价额为时价的85％；防护林的估价额，要从正常估价额中扣除林木、林地等估价额与相应扣除比例的乘积。当不动产价值所占比例满足一定条件时，与立木价值超过课税遗产总价值的一部分相对应的税额，以及与森林施业计划区内超过课税遗产总价值的一部分的价值相对应的税额，均可延期5-20年分期等额缴纳。
(5)不动产购置税。日本的不动产购置税标准税率为4％。但是，对防护林用地的购入、与国有林交换购入的土地和林业组织接受其成员以土地出资免征不动产购置费。
(6)固定资产税。防护林和国家公园区域内的特种保护区、池沼、山林及原野；森林组合等林业协作组织所属的事务所及库房等免征固定资产税。中小型林业企业及森林组合等协作组织利用国家补助金或贷款购买的机械设备，3年内可按其购入价格的1/2部分减征固定资产税。
5.2.3 美国林业税收政策
在美国，林业生产税收都相对低于非林业生产。美国林业税种最主要的有如下3种：
(1)所得税。美国把企业或个人所得分为资本所得和一般所得两部分，分别以不同税率征收。为了扶持营造林事业，规定林木培育者出售或采伐立木时，可按资本所得28％的税率征收资本所得税，其他经营所得征收46％的一般所得税。
(2)财产税。它是根据财产的价值，以一定税率征收的地方税。由所在地方税务机构计算征收，对于固定财产税，联邦政府规定一般按固定财产的5％上缴。美国国有林的林木和地产估计为400亿-500亿美元。但由于林业生产周期长、资金周转慢，政府免掉了国有林的固定财产税，即相当于在国有林的建设上每年多投入20多亿美元。
(3)立木税。它是采伐立木时，按市价以一定税率征收的一种税。在华盛顿州，1971年前的旧税法规定立木与林地合并在一起征收财产税，致使没有足够资金缴纳税款的林主，不得不采伐尚未成熟的林木，为了确保森林资源的稳步增长，该州于1971年修改了税法，把立木与林地分开，对林地继续征收财产税，而对立木则在采伐时按市价计征6.5％的立木税。
美国税法规定在森林施业中，采伐道路的全部或部分被当作可取得减税或优惠的投资，采运设备在通常情况下，也可以取得这种优惠。税法还规定，对采伐迹地如果三年之内达不到规定的更新造林数量和质量要求，政府将以较高的税率征税。
5.3 发达国家森林保险政策
5.3.1 瑞典的森林保险政策
瑞典的森林保险于1920年开办。一开始，只是开办了单一的森林火灾保险，1950年扩展到森林风暴保险。但参加森林风暴保险的人并不多。瑞典在1954年发生了一场大风暴，保险人及时理赔，参加森林风暴保险的人逐渐多了起来。后来，又将森林风暴保险发展成包括火灾、风暴、干旱、霜冻、霉菌、田鼠、昆虫等项灾害的森林综合保险，还开办有森林砍伐保险。
瑞典森林保险由私营商业保险公司经营，并成立联营再保险公司，承担联营分保业务。私营商业保险公司承保国有林、集体林和个人林场的人工林及林木产品。因为风暴所造成的巨大损失，私营保险公司往往无力赔偿，因此在全国规定了一个赔偿的最高限额。为了把限额提得高些，瑞典成立了联营再保险公司，以分担巨灾风险。保险费率的确定是采取按森林面积计算的方法，不分原始林人工林，也不分树种，将全国森林划分为6个林区，不同林区规定不同的保险费率，按森林面积计算保险金额，这样可防止通货膨胀对费率的影响，以免经常调整费率。一旦发生灾害损失，按实际损失赔偿。瑞典承保的森林面积约900万hm[2]，相当于全部森林面积的40％，其中私人投保的面积占了相当大的比重。在实行的单一森林火灾保险和森林综合险2种业务量中，火灾险约占40％，综合险约占60％。瑞典森林保险业务经营稳定，年均赔付率为40％左右(石炎等，2009)。
瑞典现行的《森林法》为1994年颁布的新法，并每4年进行1次评估以适应林业发展的需要。瑞典林业的最高管理机构为国家林业局，其管理主要体现在执行国家林业法令和财政补贴，包括森林保险等方面。瑞典《森林法》规定，政府应对林主提供免费信息、教育和技术服务，并由地方林业部门监督实施(金满涛，2008)。同时瑞典还在1932年成立了森林所有者联合会，其主要职能是制定和监督木材检尺技术标准。通过完善保险政策、推进林木标准化工作，瑞典的国家林业部门为森林保险提供了法律依据和统一标准。
5.3.2 芬兰的森林保险政策
芬兰的森林保险业务始于1914年，最初只开展了森林火灾保险，承保对象包括国有林、企业财团所有林、教会及个人林场。经过近百年的发展，经营险种包括森林火灾保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险。其中私有林已有1/3以上参加了森林保险，使500万hm[2]的纳税森林受到了保障。芬兰的森林保险也是由私人保险公司经营的。在1972年之前，对损失赔偿定有最高限额，实行定额保险。1972年4月1日后，采用足额保险的方式，对全部价值负责赔偿。芬兰的保险费率也是按面积确定，把全国森林划分为20个林区，实行差级费率，重大损失险享受费率优待，根据森林灾害损失统计资料而定(张绍强等，2008)。森林火灾保险费约为0.2～0.43美元/hm[2]，森林综合保险费约为0.4～1.5美元/hm[2]。如果被保险的林地达到500hm[2]，其保险费可以打10％的折扣，并由芬兰政府提供相应的基金补贴。20世纪70-80年代，芬兰森林保险综合平均赔付率为70％左右，业务发展比较稳定。另外，芬兰的《森林改良法》还规定，政府应对私有林主提供免费的技术支持，对促进森林保险的开展起到了积极的作用。
在芬兰保险赔偿中，由于森林保险具有政策性保险的特征，芬兰政府给予了大力的政策支持，为森林保险提供基金补贴。例如造林政府补贴占到了全部损失金额的2/3。另外，芬兰的《森林改良法》还规定，政府应对私有林主提供免费的技术支持，对促进森林保险的开展起到了积极的作用。
5.3.3 日本的森林保险政策
日本有健全的林业保险体系，对于促进日本林业的发展，保护国家的森林资源以及防范各种森林灾难起到了非常积极的作用。1937年，当时的日本议会通过了森林火灾国营保险法，并设立了森林火灾保险特别会计，专设森林国营保险险种，由政府对森林进行保险。1937年，政府只承保林龄20年以下的幼树火灾险，民间商业保险公司承保林龄20年以上的森林火灾险；1961年，气象灾害险被列入森林保险险种，改变了单一火灾险种的局面；1978年，为分散火山喷发造成森林山火的损失，增加了喷火险，包含火险、气象险和喷火险3大险种的综合险延续至今。日本森林保险的对象主要包括：①火灾，即野火对林木资产的损害。②气象灾，即风害、水害、雪害、旱害、冻害和潮害。③喷火灾，即火山喷发造成的林木折损、倒伏、火山灰埋没等损害。保险费的数额根据树种、林龄、立地条件的不同而确定(穆叶久，2003)。
日本森林保险的投保和索赔手续非常简便。为节约林木资产评估费用，日本林野厅拥有详细的全国林地档案和森林调查资料，还制定了全国统一的林木价值标准和保险费率，投保人自己可计算出林木资产价值和保险费额。其森林保险金的管理方式为，各地林野厅收取保险金，最后上缴总务省金融厅，再按森林灾害发生后的偿付需求划回林野厅。值得一提的是，日本的林业财务制度与相应法律法规的健全对日本林业的发展起到了很好的保障作用。
森林保险特别会计是根据森林保险特别会计法设置的。日本专门设有森林国营保险，政府是保险人，将一部分事务作为法定受托事务委托给都道府县，同时将市町村、森林组合及森林组合联合会作为经办机构，委托其办理发放保险费等工作。保险契约内容包括：保险人：政府；被保险人：保险目的的所有者；保险契约人：被保险人以外的人也可以作为保险契约人；保险目的：人工种植的树木集合体；保险事故：火灾、气象灾害(限于风灾、水灾、雪灾、旱灾、冻灾、潮汐灾)、火山喷发灾害。灾后森林恢复事业将依据应对重大灾害的特别财政援助等相关法律(重大灾害法)实施森林的灾后恢复事业。其目的是恢复遭受重大灾害的森林。实施该项事业的地区为：由农林水产大臣公告的市町村，因重大灾害造成的森林受损额在1500万日元以上，且需要恢复的森林面积在90hm[2]以上的市町村(由暴风雨引起的情况下)；森林受损额在4500万日元以上，且需要恢复的面积在40hm[2]以上的市町村。补助率为2/3(国家1/2，县1/6)。
5.3.4 美国的森林保险政策
在早期的美国火灾保险界，森林保险一直处于弱势。商业保险公司对于森林保险没有积极性，因此其保险费率常常高出林场主能够支付的水平。在20世纪初期的美国，许多森林保护措施的费用都是由林场主直接承担的，因此如果要再加入森林保险的保费，其护林成本将会进一步增加。森林保险的缺乏增大了森林资产的风险，导致林木所有者倾向于流通和变现他们的森林资产，这在一定程度上增大了森林资产的交易频率和总交易成本。
为了有效保护和合理利用森林资源，1924年7月7日，美国通过Clarke-McNary法案，美国农业部的森林服务部门对森林火灾损失和森林保险的供给展开了研究。研究结果表明，仅仅是保护措施并不能够降低火灾风险所带来的损失，而是需要将森林保险建立在采取森林保护措施的基础之上，两者是不能互相取代的。在Clarke-McNary法案下，政府为森林所有者承担了大部分保护措施成本，为森林保险市场的发展提供了必要的准备条件(Greene MF.，1956)。在美国太平洋沿岸的相关研究显示，如果制定符合市场需求的森林保险条款，这一地区的森林火灾保险将是有利可图的。例如，通常林场主的火灾期望损失率是平均每年0.082％，而商业性森林保险所基于的平均费率是0.45％，产生这一价差的原因主要是涵盖了一些投保人无法考虑到的因素。美国的灵活自由的市场竞争机制，促进了森林保险条款的多样性和合理性。例如，多家保险公司采取合保的形式来分散风险，在保险费率方面，根据保护措施、气候、树种耐火性、种植密度以及其他因素等收取不同的费率。另外，保险条款和费率的不同还涉及是否暴露于易着火地带(如铁路公路沿线，工厂附近)以及是否采取其他火灾预警措施等。经过政府对林业的大力支持和市场化的竞争性发展，美国的森林保险市场为其国家森林资源的保护和有效利用起到了不可或缺的作用。美国鼓励和支持私人保险机构举办林业保险，政府向承办林业保险的私人保险公司提供30％的业务费补贴(李丹等，2008)。
5.4 发达国家林业生态效益补偿政策
5.4.1 美国林业生态效益补偿政策
美国1891年颁布了《森林保留地条例》，并在黄石公园附近划定了美国的第一处保留林，这标志着美国的森林保护和资源管理工作开始走上了法制的轨道。鉴于20世纪30年代在美国发生的特大水灾和严重的沙尘暴等自然灾害以及农产品价格的下滑，该国政府开始在全国实施土地退耕计划。该计划主要目的是通过在退耕地上种植耐久性的草本、灌木和树木来保护土壤、水源和野生动物。该项政策一直延续到现在。
退耕计划的补偿资金全部由政府提供，采用成本分摊的方法对退耕农田进行补偿，政府付给签约农民所需成本的50％～75％，合同期限为10-15年。美国的生态补偿标准不是统一的，主要依据环境评价体系来确定当地的租金费，全国平均年租金费大约为116美元/hm[2]。由于美国农场主在农田使用方面享有充分的决定权，因此，退耕计划完全遵循自愿的原则，并引入竞争机制。参与退耕计划的土地所有者必须上报退耕面积和愿接受的租金费，政府选择符合要求的农民参与退耕计划，并与农民直接签订合同。合同期满后，农民可选择继续参加下一轮退耕计划，或者恢复农作物的种植。国家和州等各级有关的政府部门主要为农民提供技术指导和服务，退耕租金费由政府直接按合同付给农民。2002年美国退耕面积为1360万hm[2]，占全国农田面积的10％，政府每年投入补偿资金15亿美元，有37万户农民参加了退耕计划，占农户总数的18％(李少杰，2009)。
5.4.2 日本林业生态效益补偿政策
日本1907年就编制了国有林和私有林森林施业案。1951年《森林法》修改后，建立了森林计划制度。1991年通过修改《森林法》，进一步严格了林地开发审批制度。2001年制定的《森林、林业基本法》，明确规定日本的森林、林业政策由以前的主要从事木材生产为主转变为如何持发挥森林所拥有的多样化功能，强化了对森林资源的生态保护。结合林业行业的特点，对林业采取3种经济扶持措施，并已形成制度。一是林业补助金制度。林业普及与指导的全部费用由国家负担造林、林道、地方林业科研的费用由国家和地方政府各负担一部分；编制和实施地区森林计划、森林施业计划及防护林事务等费用由地方政府负担国家补助50％；被划定为防护林后，因木材生产限制承受的经济损失由国家补偿；在保安设施区域内，因造林及森林土木工程等设施及管理承受的损失由国家负担2/3，地方政府负担1/3。二是林业专用资金贷款制度。林业专用资金专门用来提供林业贷款。三是制定山区振兴政策、国土保安政策、林地开发政策等，并且大多政策都以法律的形式固定下来，长期不变。正是有了这些强有力的保护和扶持鼓励性政策，才使美国、日本林业得以持续健康快速的发展。
5.4.3 芬兰林业生态效益补偿政策
芬兰非常重视环境保护，特别是生物多样性的保护。该国自然保护区的面积已达300多万hm[2]，但保护区主要位于北部地区，南部林地大部属于私有林主，因此，保护区较少。为了保护珍贵的森林资源，国家采用购买的方式对生物多样性价值给予经济补偿。2002年芬兰开始试行该种补偿方案，林主可以将自己森林的自然价值卖给政府，政府则可以从中进行选购。价格由公共团体来制定，销售森林自然价值的林主，每年可获得50～280欧元/hm[2]的经济补偿(郭广荣等，2005)。
5.5 发达国家采伐管理政策
5.5.1 瑞典森林采伐管理政策
瑞典每年的采伐量低于生长量，采伐后必须及时更新，使森林永续生产，这是森林法的总纲。瑞典《森林法》规定，每一个森林所有者都必须制定森林经理计划。国有林和私有林都编有森林施业案，以实现永续生产。森林法同时要求，采伐后必须保证采伐迹地在3年内得到合乎质量的更新。在天然更新达不到要求、更新密度和质量低于标准时，则必须在限定期内进行人工更新。逾期未完成者，则由政府组织实施、费用由森林所有者支付。
在瑞典，树木的轮伐期一般为50-130年，轮伐期的长短，主要取决于树种、树种所在的区域、立地条件等因素。在林木采伐前，私有林主必须向国家林业局下属的区域林业委员会递交采伐申请。瑞典对采伐林木有两条非常重要的规定，即不允许采伐幼龄林，皆伐的面积不能超过50hm[2]。采伐后必须进行造林更新，在水分条件较好的地方，一般采用天然更新，在其他地方则采用人工更新(李明，2007)。
5.5.2 美国森林采伐管理政策
在美国，由农业部林务局管辖的用材林为国有林，除生产木材外主要作用是美化环境和森林游憩。为充分发挥国有林的生态效益、经济效益和社会效益，联邦政府制定多项法律制度以限制国有林区的皆伐活动，并不断扩大自然保护区和森林公园面积，以便更有效的保护集水区和森林景观。
政府无权干涉私有林的经营，但可以通过实施一系列扶持政策鼓励私有林主造林。经政府补贴营造的森林进行采伐也要经过批准，根据补贴条款，用该补贴营造的林木在10-15年内不得采伐。如违约经营者要退还全部资助款。私有林的林木自主采伐、销售，但经营者在从自身利益考虑如何利用森林的同时，必须遵守不破坏环境，不造成水土流失的原则。
美国政府非常重视占多数的私有林。针对林业建设发展中出现的问题，利用一系列的扶持政策来激励私有林林主营林的积极性。同时，森林经营管理完全由林主根据其土地情况、木材生产周期、市场需求、价格等因素自行决定。各州及所管辖的县都编制了最佳森林经营方案，私有林主能自觉执行森林经营方案(李明，2007)。
5.5.3 加拿大森林采伐管理政策
加拿大森林经营的指导思想是永续生产和利用森林资源，因而提出了允许采伐量的概念，对森林采伐量的控制，不只是采伐量不能超过生长量，而是采伐量不得超过允许采伐量。为严格控制采伐量，各级林业部门、承租公司和生产单位均按本地区的允许采伐量严格控制采伐活动。根据采伐进度和森林经营情况，可对允许采伐量进行定期调整。
加拿大法律明确规定私有林林主具有完全的森林土地所有权、生产经营自主权，私有林林主有权决定自己拥有的森林的营林、销售计划，有权决定林地用途。如，是否该种其他有市场前景的经济作物或采掘矿产资源而不再对林地进行更新造林。政府主要通过森林所得累进税率制度来调节市场供求关系，创造公平的竞争环境，使森林采伐和木材生产比较均衡地进行。为引导私有林的可持续经营，政府通过制定相应的优惠政策以鼓励经营者选择长轮伐期和均衡的生产方式。小私有林林主们尽量控制森林采伐量，使木材收入尽量只达到不需要纳税的基点或累进税率的低税率范围。
5.6 发达国家的林业政策对我们的启示
5.6.1 林业基金对我国的启示
对于林业这样一个周期长、投资大、回收慢、收益低的产业，许多非公有制林主无力进行大规模林业生产及生态投资。在发达国家，林业基金是林业投入的一个重要来源，更新造林所需投入资金的相当一部分是由财政预算或者林业基金支付的。支付形式有直接补助、长期低息贷款等。在美国，各种防护林、野生动物保护区的森林、国家公园的森林、休憩林、风景观赏林和城市森林的更新造林全部由国家投资，发展国有林的所有资金均由林业基金负担。日本对私有林的经济支持名目非常多，包括财政补贴，建立林业就业促进资金、农林渔业金融公库融资、农林渔业信用基金、木材产业高度化促进资金、林业就业促进资金等基金。其中，财政补贴是日本私有林扶持政策中最为有效、力度最大的一项措施。二战后，日本以50％的补贴率来补助造林工程。对于私有林的林道建设，日本也将其作为公共事业。据统计，日本有90％的私有林林道建设项目是通过财政补贴，3％是通过政策性贷款，7％是自筹资金建成的(谢志忠等，2007)。
以上各国均为发达的市场经济国家。这些国家的财政一般为消费性财政，国家很少或完全不参与生产性投资，但对林业却例外，都把林业纳入了财政预决算，建立了各种政府林业基金。政府林业基金无论对国有林还是私有林的发展都起到了重要的引导和推动作用。林业基金的形式多样化，规模大小不等，但大都来源于国家财政拨款、税收以及林业收入上交后回笼。林业基金采取无偿资助和有偿使用相结合的方式并以无偿资助为主，体现了政府对林业的普遍扶持。经济发达国家对林业采取的高强度、全方位的扶持政策，如日本、英国、瑞典等国家的林业收入不上交财政，由林业部门统一管理，不足部分由国家补贴或贷款解决。而美国等国家的林业收入上缴财政，但林业支出全部由国家预算拨款，林业盈亏均由国家承担。这些国家综合应用各种扶持措施，建立了一整套经济性和非经济性的扶持政策体系来促进林业的发展。
林业基金制度在这些国家的成功实践表明：在市场经济条件下，建立政府林业基金，保证林业发展有稳定可靠的资金来源，是促进林业健康、可持续发展的有效手段和必然选择。国情、林情的不同，决定了我国不能照搬国外的林业基金的制度形式,应当从本国实际情况出发，在借鉴国外林业基金制度成功做法的基础上，建立起适合我国国情的林业基金制度，即建立林业基金制度的目标应定位在扶持林业产业(商品林经营)发展和承担生态林业体系建设(生态公益林经营)任务上，而不是定位在包办整个林业上。首先，不仅从法律上明确建立林业基金制度，还要明确提出具有可操作性和能够落实的林业基金来源。其次，建立健全林业基金管理制度，严格界定林业基金使用范围。在广筹资金的前提下，林业基金的使用与管理，要做到规范化、科学化、法制化。
5.6.2 国外林业税收政策对我们的启示
通过对芬兰、日本和美国林业税收政策的分析可以看出，林业具有生产周期长、经营风险大、管理难度大、收益低而且不稳定、投资回收期长的特点。为了扶持林业发展，这些国家对林业实行优惠的税收政策，各国都制定出一整套财税、立法及相配的技术措施，用以调动林业经营者的积极性，从根本上保护森林资源。发达国家的林业税收多是以所得税为主的税收体系，税制比较完善和规范，主要的税收优惠形式有免税、减税、适用低税率、税基构成优惠和延期纳税等。我国应该借鉴发达国家的林业税制模式，并结合我国的具体国情，尽快完善我国的林业税制。
(1)根据林业的行业特点，对林业采取低税政策。林业税收不能只局限于纯财政的考虑，还要兼顾其对生态和社会的影响。林业税收制度改革既要使林业纳入整个社会商品生产的大循环，也要体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。在合理适度地满足财政需要的同时，必须确保林业生态和社会效益的发挥。鉴于我国还有大面积的宜林荒山荒地需要进行绿化，从考虑林业生产者的实际承受能力和鼓励林业发展的客观需要出发，借鉴美国、日本等国家的经验对林业实行低税政策，以激励林业经营主体更好地开展生产活动(张阿等，2004)。经过改革开放30年的快速增长，我国的财政状况大为改善，应该能负担林业减税所带来的影响。
(2)发挥税收工具的政策作用，通过林业税收优惠，促进林业发展。发达国家及多数的发展中国家在林业税收政策中，通过税收优惠对林业进行扶持是其突出的特点，而且他们还特别注意发挥税收工具的政策作用，以鼓励林业生产和刺激私人进行林业投资。我国在此方面的考虑与发达国家的差距很大，与其他的发展中国家相比也存在差距。虽然我国也一直十分重视林业的发展，但在税制的设计上，却较少体现出对林业的扶持。不但在所得税和增值税两个主体税种上林业和其他的行业实行同样的33％和17％的税率，而且对购进原木的进项税额只按10％抵扣，抵扣不同步，使增值税税负成倍的增长。这显然与国家鼓励、扶持林业发展的大政方针相违背，必须对现行的林业税收制度进行调整。考虑我国目前森林资源的质量差，林业的生产效益低下等现状，宜在所得税方面设计诸如减征、免征和延期纳税等税收优惠政策，并允许生产者将育林基金等作为费用从所得税税基中扣除，以利于森林资源的增长和林业的持续发展。
(3)简化和规范税制。取消与林业经济发展不相适应的税费，合并、调整重复征收的税种，并力争做到简便易行，体现规范化。
5.6.3 国外森林保险政策对我们的启示
发达国家的森林保险基本都是由单一灾害险种逐步扩大业务范围，发展到综合险种。森林保险是由私人保险公司或联营保险公司承担，国家不直接经营。根据不同的材种、树种和价值以及所处地区分别确定不同的保额和保费，国家给予保费及管理费用以补贴并在立法上给予保障。
我国在1982年拟定了第一部《森林保险条款》，为森林保险奠定了理论基础和初步的政策依据。从80年代森林保险试点工作开始到90年代中期，森林保险的投保面积和业务规模都呈现逐渐上升的趋势。但由于我国森林保险体系的建设仍处于很不成熟的阶段，政府部门和林业部门没有出台相关的法律法规。到了90年代后期，投保面积迅速减小，森林保险的规模也逐渐萎缩。
保险的实质是大家互相合作，共同分担风险，由于长期小农经济的影响，林农缺乏合作精神，再加上风险意识也不够，这可能是影响今后森林保险发展的一个重要因素。目前，林业的可持续发展迫切需要建立完善的森林保险体系，集体林权制度改革的深化也为森林保险的开展创造了新的机会。因此，我们亟须学习和借鉴发达国家森林保险的发展经验，并结合我国实情，让森林保险切实起到支持我国林业可持续发展的作用。
(1)政府应积极扶持森林保险发展。一方面，政府应该给予并逐渐加大对商业性保险公司承办森林保险业务的财政补助，或直接给予参与森林保险的林业经营者以财政补贴；另一方面，积极创造条件成立政策性林业保险公司。此外，政府对参加保险的林业经营者以财政补贴，将森林保险纳入国家政策性保险保费补贴范围，并还应在税收、信贷、再保险等方面制定优惠政策进行经济支持(王丹等，2005)。或加大中央和省两级财政补贴力度，减轻市县两级财政压力，降低林农缴费比例，提高林农投保积极性，扩大森林保险覆盖面。
(2)完善森林保险机制。保险产品的设计要根据树种、林龄、地理位置、自然环境、气候条件、交通情况等因素划分为多个级别，从单一险种发展到综合险种。设置森林综合险，包括森林火灾、病虫害、冰冻、洪涝灾害等。科学确定保额为造林育林的重置成本，合理确定费率，考虑多年灾害损失情况、国家财力和林业生产经营者的经济承受能力，设计森林保险条款，免责、免赔部分应切实可行。
(3)完善森林保险的其他配套措施，简化手续。森林保险涉及森林资源的价值评估、林权证明、相关信息的咨询，这些都离不开森林保险中介组织的参与。加强森林保险中介机构的发展，提高其工作水平，有利于森林保险业务的开展。林业部门是主管林业工作的专业部门，在森林生态环境建设及森林资源保护等方面具有权威性，也熟悉林农的具体要求，因此，林业部门应制定全面的技术规范，提供技术支持和便利服务，简化森林保险的申请和索赔手续，降低森林保险的成本。
5.6.4 国外林业生态效益补偿政策对我们的启示
发达国家在森林生态效益补偿方面走在了世界前列，很好地解决了森林生态保护与林业产业发展之间的关系问题，积累了许多值得我们借鉴的成熟经验。保护森林生态环境是实施生态补偿政策的目的。在补偿政策的制定过程中，一般都将保护性政策和扶持鼓励性政策结合起来统筹考虑。
(1)应把解决权属问题作为生态补偿的最基本条件。生态效益补偿的目的之一是解决生态公益林建设的动力问题，如果权属问题得不到圆满解决，将很难调动广大林农参与经营林业的积极性。国家应该加大林业产权改革的力度，赋予林农更大的权利，真正调动林农经营森林的积极性。
(2)应以森林生态位的重要性和质量来确定补偿标准。中国生态补偿首先要完成区划和界定工作，把生态公益林范围和地块落实下来。中国地域广阔，环境复杂，森林质量也不一样，采用同一标准不尽合理。为了进一步完善生态补偿工作，应该将公益林划分为不同生态等级，按照等级来确定补偿标准。
(3)充分发挥政府和市场的互补作用。政府是生态效益的主要购买者，同时利用市场机制使经营者能获得应有的利益。世界各国在生态补偿的模式上，政府购买模式仍是支付生态补偿的主要方式。我国生态补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，还应逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。
5.6.5 发达国家森林采伐管理政策对我们的启示
林业的可持续发展，离不开严格有效的森林采伐管理制度及相关立法。财政、税收、补贴等优惠政策，将使林业生产有利可图，而有效的采伐管理制度则是确保林业资源可持续利用的重要手段。瑞典、美国和加拿大等国家的森林采伐管理制度和林业法律法规的形成和发展，为完善我国森林采伐管理制度起到了很好的借鉴作用。
在市场经济条件下要激励林农可持续地经营管理林业，我们既要考虑到林业的生态和社会效益，又要随着经济的发展，逐步提高林业的经济效益。对个体林农尤其是收入主要靠林业的林农来说，从经营林业中获得足够的收入，是他们经营林业的动力。因此，政府在制定和实施严格的森林采伐管理制度的同时，不应忽略利用配套辅助政策措施来鼓励社会投资营林的积极性。采伐管理制度的存在应成为林业迈向永续利用和可持续发展新阶段的推动力，而不应成为阻碍私有林发展的因素。
(1)建立适应性强的森林采伐管理制度。采伐限额管理制度应该根据不同的经营主体采取不同的政策措施。国家在制定采伐限额政策的时候不仅要包括公有林部分，还要包括非公有制林业。国家应在全额控制的基础上，根据分类经营原则，对不同的森林经营主体制定不同的采伐限额制度，在确保森林资源存量增长的同时，还能最大限度地调动非公有制主体的积极性(龙新毛等，2005)。
(2)逐步实施森林采伐管理制度的经济激励与约束机制，即在不束缚林业生产者自主权的基础上保护环境。一方面要让林业生产者有充分的自主生产的权力，确保生产者的经济利益，提高它们从事林业生产的积极性。另一方面，必须采取一定的约束机制(如经济上的激励和约束机制)来防止不良结果的发生。
6 中国集体林业激励政策存在的问题及政策建议
综合第2部分和第3部分的内容，我们可以比较中国在激励集体林的可持续经营管理方面与发达国家存在的差距，找到存在的问题并提供对应的政策性建议。
6.1 中国集体林业激励政策存在的问题
与发达国家相比，中国集体林的激励政策存在如下问题：
(1)没有突出林业公益性，对林业定位不准确。林业产业具有公益性，积极发展林业对于保护生态环境具有重要意义，鉴于其特殊性、重要性、公益性和外部性，应适当将优惠政策向林业产业倾斜。尽管我国一直在加大林业政策的扶持力度，但并未达到应有的优惠程度，对林业在国民经济发展中的重要性定位不准确。如森林生态效益补偿标准较低，没有起到应有的激励作用，难以弥补林业经营维护的需要，以及林业规费项目繁多，且规费使用不规范等问题都给林农带来较大负担，没有真正体现出林业政策的扶持性。
(2)缺乏长远规划，激励政策不连续，波动大。总体来看，我国集体林业激励政策呈现出一定的波动性，各阶段间政策变动较大，且主要着力于短期目标，出现“头痛医头，脚痛医脚”的现象，缺乏针对长期目标的连续性政策。究其原因，主要与我国经济社会发展中财政体制改革等大背景变化有密切关系。如我国实行“划分收支、分级包干”的财政体制改革后，集体林业预算内财政投入中由中央财政拨款的部分改为地方财政包干；财政投入制度改为“拨改贷”制度后，林业项目贴息贷款、林业治沙贴息贷款以及山区综合治理贴息贷款均由政策性拨款改为商业性贷款。
(3)投入力度不足，激励政策不到位。改革开放以来，尽管我国通过推出各项优惠政策措施，不断提高集体林业投入，体现出一定的扶持性，但总体来看，林业投入仍难以满足实际生产需要，且与其他行业相比存在明显落后。而且林业产业具有公益性特点，对于保护生态环境具有重要意义，从这一点来看，林业与其他产业相比具有一定的特殊性，在实施优惠政策时也应适当向林业倾斜。但税收政策仍未达到应有的优惠程度，再加上征收过程不规范，征收效率低下，以及私自改变林业规费用途等因素，导致优惠政策对林农的激励作用受到很大限制。
(4)集体林业风险保障机制不完善。我国属于自然灾害频发的国家，且林业属于高风险行业，极易受到火灾、病虫害等自然灾害袭击，以及乱砍滥伐等人为破坏，对森林资源造成巨大威胁，且部分林农因灾返贫，生活、生产陷入困难。尽管林业对保险具有极大的潜在需求，但由于林业保险赔付率过高、回报率低等原因，难以完全依靠保险公司的商业化运作，导致森林保险产品有效供给不足。同时，较高的保费率也超出林农接受范围，降低了林农参与森林保险的积极性。此外，国家扶持力度不足，现行保险体制不够完善等因素也制约了森林保险的发展。
(5)林业政策出现人为割裂，政策落实不到位。国家出台的农业政策，部分林业享受不到。尽管国家一直出台政策减少林业规费项目，降低林业税收负担，但由于涉及林业税费征收的部门众多，且林业部门内部也有较多机构参与税费征收，致使征收效率严重降低，且无形中提高征收成本，降低了资金使用效率，忽视对森林的经营和保护，最终使得政策优惠性难以体现。林业规费挤占也是导致政策出现人为割裂的因素之一，部分林业规费并未投入林业生产，而是私自改变用途，弥补财政经费不足，最终不可避免地导致森林资源下降。
(6)尚未建立林业生态补偿长效机制。首先，我国森林生态效益补偿标准过低，无法真正实现其补偿目的。从森林的营造和管护费用来看，统计数据显示，生态林营造需要2100元/hm[2]，而管护费用每年至少需要150元/hm[2](谢凤鸣，2009)。而中央财政补偿标准为150元/hm[2]，地方财政补偿标准各不相同，北京市的补偿标准为315元/hm[2]·年，广东省、浙江省的补偿标准为120元/hm[2]·年，新疆、甘肃、山西等省区的国家重点生态公益林补偿标准仅为75元/hm[2]·年。综合来看，中央和地方补偿标准均难以补偿生态林营造和管护所需费用。其次，生态补偿所涉及的森林面积占国家生态公益林总面积的比重较低，覆盖范围狭窄。最后，缺乏市场化机制。目前森林生态效益补偿主要依靠中央和地方财政支持，给政府带来巨大资金压力，缺乏可持续性。
6.2 政策建议
(1)加大政策扶持力度，充分体现林业公益性。通过前述国外林业政策综述可以看出，林业发达国家的相关优惠政策比较到位，能充分体现出对林业产业的扶持性，以税收政策为例，如芬兰实行实际收入税制后，林主无需年年纳税，只在采伐并获得实际收入时才纳税，日本林业税收政策包括减、免、缓交等优惠措施，其山林所得税减免总额可达70％，可见，发达国家对于林业的低税政策，充分体现出对森林公益性价值的承认和合理补偿。我国也应在考虑我国国情的基础上，积极借鉴发达国家先进经验，拓宽集体林业投融资渠道，鼓励社会资金支持林业发展，减少林业规费项目，设计减免、缓征林业税费等优惠措施，从而减轻林农负担，提高其生产积极性。
(2)增强激励政策稳定性，实现集体林业可持续发展。纵观发达国家激励林业发展的相关政策，一般政策变动不大，具有较强的稳定性。如在林业基金政策方面，美国1919年根据《林业法》设立林业基金并沿用至今，在税收制度方面，1922年起芬兰实行立地生产力税制，至1993年才改革实施新税制即实际收入税制。当然，这些国家林业发展历史悠久，已经形成了成熟的林业激励政策体系，且经济体制、社会背景等因素与我国差异较大，因此我国也不应盲目而为。但我国首先应明确集体林业发展的长期目标，并据此进行长期规划，在考虑经济社会改革发展的基础上，制定出与该阶段相适应的长期性激励政策。
(3)建立集体林业长效投入机制。在稳定现有各项林业投入的基础上，将新增财政支出向林业和林农倾斜，逐步建立稳定的林业财政投入渠道。除此之外，还要鼓励和引导社会资金投入集体林业，建立多渠道投融资模式，如深化林权证抵押贷款，发展林业龙头企业和林农之间的贸易信贷，发展林业合作经济组织，建立林产品期货市场，发展森林保险和林业贷款保险等模式(范德林，2009)。
(4)加快建立森林保险制度，分散化解集体林业风险。首先，应加快建立相应配套机制，如加快森林保险立法，建立森林保险风险共担机制等。其次，加大国家财政投入支持力度，提高中央和省级财政向林农提供保费补贴的力度，通过建立森林保险风险补偿机制、森林保险巨灾共保联合体等方式，向保险公司提供财政支持，还可以对森林保险业务提供税收优惠政策，以增加保险公司实际收入(石焱，2009)。最后，建立政策性森林保险制度，提高风险防范能力。
(5)完善林业规费体系。首先，应当取消各项不合理收费，包括省级以下各级政府和有关部门在事权职责以外越权设立或批准的各项收费，从而减少林业规费挤占问题的发生，使得林业资金更多地用于森林资源保护和林业生产经营。其次，完善林业部门中的公共财政支出体系，理顺中央政府与各级地方政府、各级部门之间的十全关系、财权关系，加强对经济欠发达林区的转移支付制度，同时还需要压缩人员编制，以减轻林业部门负担(郑宇等，2005)。
(6)完善林业生态效益补偿长效机制。首先应确立政策保障机制，通过立法、出台优惠政策等方式，明确森林生态效益补偿的范围、标准等内容，以保证其可持续性。其次，扩大森林生态效益补偿范围，将依法建立的天然林保护工程区、自然保护区、退耕还林后的林区，尽快纳入森林生态效益补偿机制中，以便其更好发挥生态效益和社会效益。最后，不断提高生态效益补偿标准，并体现出一定的灵活性，即根据地域、林种、林龄、造林方式的不同，并注意协调地方经济发展，因地制宜地制定补偿标准。