森林认证与退耕还林，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,森林论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F316.2 文献标志码：A 文章编号：1671-6116(2009)-02-0051-06
森林认证包括森林经营认证和产销监管链认证。森林经营认证是根据既定的一系列原则、标准和指标，按照规定的和公认的程序对森林经营业绩进行认证；而产销监管链认证是对木材加工企业的各生产环节，即从原木运输、加工流通直至最终消费者的整个过程进行认证。通常为了保证森林认证的公正性和透明性，认证是由独立的第三方进行的[1]。森林认证是森林可持续经营的手段之一，是以市场机制促进森林可持续经营的具体应用。森林认证是目前国际上较为关注、发展非常迅速的领域，许多国家及国际组织都已经开始了自己的森林认证进程。我国政府已将森林认证视为一个与国际接轨的举措，2002年颁布了《中国森林可持续经营标准与指标》，2007年颁布了《中国森林认证标准》。
退耕还林则是我国利用公共投资方式，将一些生态风险较大、农业收益不高的土地重新转化为林地，以促进生态、经济、社会协调发展的举措。工程进行了近9年的时间，生态、经济、社会效益初显，但是问题仍然突出，其中，最重要的问题就是工程的持续性问题。工程的持续性是工程的最终目标能否实现的保障。本文从退耕还林工程的持续性角度出发，探讨森林认证与退耕还林的关系，并提出以森林认证促进退耕还林工程可持续发展的相关建议。
一、森林认证概述
(一)森林认证的本质
森林认证是在可持续发展的大背景下提出的。人们认识了森林在生态建设中的重要作用后，又发现森林的面积和质量同步下降、林区环境恶化、生物多样性丧失、文化遗产和土著知识丧失、林区居民生计困难、气候变化等问题日益严重，并且变成了全球性问题。于是，国际社会努力促进森林的可持续经营。这些努力可分为两个方面：政府及政府间的进程和非政府的进程。森林认证则属于非政府进程。可持续发展是森林认证的出发点，也是森林认证发展的最终归属。
森林认证的本质主要体现在3个方面：市场机制、信息传递机制和学习机制[2]。从森林认证的产生和发展来看，市场起着主要作用。在绿色消费的驱使下，企业才寻求认证。企业在其中所获得的好处是获得环境保护溢价和良好的企业形象。因此，森林认证是将林产品的外部成本通过市场机制内部化的一种手段。另外，从信息传递机制来看，之所以人们选择认证，是因为存在信息不对称。人们可以通过认证机制了解相关信息，并且降低搜索信息的成本。在森林认证中，认证标签主要是向消费者传递这样一个信息，附有认证标签的产品来源于可持续经营的森林，该产品的消费不会对环境构成危害。再从学习机制方面来看，通过森林认证，森林的经营者及林产品的生产者能够了解最新的森林可持续经营的方法、技术。认证对他们来说就是一个技术革新的过程。当然，对林产品的消费者来说也是一个学习的过程，这种学习通常是伴随着认证体系和认证机构的宣传而发生的。
(二)森林认证的现状
从认证体系看，森林认证在全球范围内取得了快速的发展。目前世界上共有50多个森林认证体系。全球性体系有森林管理委员会(FSC)和森林认证认可计划(PEFC)，还有马来西亚、印度尼西亚、美国、加拿大、荷兰等一些国家体系。从全球认证面积看，在20世纪90年代森林认证出现的最初几年，森林认证的实施很困难，认证的森林面积仅以缓慢的速度增长。但近年来，认证的森林面积快速增长。目前全球已经有60多个国家和地区开展了森林认证工作。据不完全统计，截至2002年1月，全球已有约60多个国家的1.09亿多
森林通过了各种森林认证体系的认证，认证面积几乎是2000年的4倍，是2001年的2倍。截至2004年底，世界森林认证面积约2.98亿，约占世界森林面积的8.6％[3]，认证面积是2002年的2.73倍。截至2008年4月3日，全球森林认证面积已达3.24亿
，认证面积是2004年的1.09倍。从认证对象来看，各个体系的认证都针对森林经营者和林产品的加工、销售企业。其中，森林经营者包括了私有林主、国有林、集体林森林经营单位。
我国的森林认证体系正在建设中。目前企业选择最多的认证体系是FSC。PEFC在我国也有一定的影响。从认证的规模看，截至2008年10月，中国有71.21万的森林通过了FSC认证，分属于13个林业局或企业；同时有534家企业获得了产销监管链认证(COC)。截至2008年6月10日，我国有15家企业获得PEFC认证体系的COC认证。从认证对象看，我国的森林认证主要是针对森林经营的法人、加工和销售企业，尤其以加工和销售企业居多。在已经通过的森林经营认证中，对象也主要是一些国有林场或自然保护区。在我国，针对农户所经营的森林还没有纳入森林认证体系中。以上趋势说明，随着世界森林认证的快速发展，我国森林认证也得到一定的发展。
(三)森林认证的发展趋势
森林认证从无到有，发展步伐由慢变快，这折射了国际社会对环境问题的日益关注，同时也体现了全球消费者环境意识的不断增强。随着人们对森林作用的认识及森林功能向能源供应与生态服务并重的转变，森林经营的持续性也将越来越多地被提上议程，同时森林认证也成为森林可持续经营的核心。森林认证有以下几个主要发展趋势：①经过认证的林产品市场在全球范围内持续增大，森林认证面积仍将快速增加；②各种全球、区域性的森林认证体系不断增加，但FSC与PEFC仍是主流；③体系互认问题依然是关注的焦点，但是FSC和PEFC近期内没有合作的迹象；④中国、日本等木材进口大国森林认证的发展影响着全球的进程。就我国而言，虽然国内消费者的环保意识薄弱，对认证林产品的需求也不足，但随着我国退耕还林工程的深入开展和集体林权制度改革的全面推进，以农户为主体的森林经营形式将成为集体林经营的主流。因此，拓宽森林认证对象，将农户纳入森林认证体系将是我国森林认证发展的必然趋势。
二、退耕还林工程的持续性
(一)工程实施概况
1999年，四川、甘肃和陕西先行开展了退耕还林(草)试点示范工作。从1999年到现在，我国退耕还林工程经历了从试点示范、大规模推动到成果巩固3个阶段[4]。截至2006年底，全国已累计完成退耕还林面积2 184.77万，其中退耕地造林面积933.74万，植林荒山荒地造林面积1 251.03万，分别占规划任务的63.65％、72.19％。目前，这项工程涵盖了中西部地区25个省、区、市和新疆生产建设兵团，1 800个县(区、旗)，涉及2 800多万农户，约1亿农民。退耕还林是目前我国政府投资最大的林业生态工程，1999-2006年，国家累计提供粮食补助资金987.79亿元，累计发放生活费补助111.39亿元，退耕还林占林业六大重点工程总投资的比重为49％。
(二)工程现阶段的主要问题
在退耕还林的过程中，虽然经历了试点阶段，再到大规模推动阶段，但是从国家层面看，政策准备不足，对大多数地方来说，他们都是第一次实施退耕还林工程，其实践经验不足。而且在大规模推动阶段，退耕还林任务增长过快，工程面临许多问题。例如因为计划的滞后性和不稳定性导致苗木准备不足，基本是有什么苗木，就栽什么树。这些问题在现阶段日益显露，如不适地、种苗质量较差的树种保存率低、生长缓慢等，生态效益和经济效益偏离预期的目标。而森林认证的根本宗旨，就是要保证经济可行、对环境负责、对社会有益的森林可持续经营。森林认证对人工林的布局、本地树种、外来物种的使用都有严格的要求。如FSC的10.3条规定：人工林布局的多样化是首选的，以增强经济、生态和社会的稳定性。多样化应包括自然景观范围内管理单位大小和空间的分配、物种数量和基因的组成、年代分类和结构。10.8条规定，对符合行动规模和多样性的人工林进行监测，包括对潜在的现场和远离现场的生态和社会影响进行评估，如自然再生状况、对水资源和土壤生产力的影响和对当地社会福利的影响。退耕还林前一阶段的问题不加以解决，退耕地上造林就很难通过森林认证。
工程的持续性发展是现阶段的核心问题。“退得下，还得上，稳得住，不反弹”是国家对退耕还林工程提出的要求。其中“退得下，还得上”已经不成问题，但“稳得住，不反弹”还有待未来的发展。后两者的内涵就是工程的可持续发展问题。工程持续发展的核心是解决退耕农民的生计问题，虽然国家延长了补助年限，但是这仅仅延长了农民可能复耕的时间，减小了复耕的可能性，并不能绝对减少复耕。林业的生产是有周期的，而且这个周期比较长。延长补助年限，从某种意义上说，是减少了这一生产周期复耕的可能性，但不能保证长久的持续发展。如果不能够在生态、经济、社会三方面达到长久的可持续，则退耕还林的目标就很难实现，如果工程本身难以维系，其森林也是难以通过认证的。
(三)工程可持续性内涵及实现途径
1.可持续性的内涵
杨新华等研究认为，退耕还林工程的可持续性是指从工程建设开始到完全实现其宗旨的期间内，各阶段的目标能够顺利实现。具体来说，在工程建设阶段，应有连续稳定的资金投入，以保障退耕还林的数量和质量按设计要求完成；在工程完成到生态林的生态效益有稳定的发挥和经济林有相对持续的现金流入为止的期间内，除政府的补贴外，还应从其他渠道筹集资金以维持较好的工程管护质量，为稳定的产出(含生态效益和经济效益)打下坚实的物质基础；在第3阶段，要在获得持续稳定发挥的生态效益的基础上，以利润市场为导向，通过对森林资源的合理开发，生产出满足市场需要的产品和服务，以取得稳定增长的利润，维持工程自身的生存与发展，实现其良性循环，最终也为全社会的可持续发展提供生态保障。纵观退耕还林工程分为3个阶段，并认为要维持工程的可持续性，必须在前2个阶段有稳定、充足的资金投入，而在第3阶段，则要求有稳定的利润回报[5]。该研究对退耕还林工程可持续性的定义套用了一般意义的工程的可持续性。事实上，退耕还林工程和一般工程在期限上有着本质的区别。一般的工程有一个有限的周期，在这个周期内达到了工程目标，即为可持续(这里是在讨论可持续的问题)，而退耕还林工程结合着林业生产自身的特点，具有阶段性，但又是永续性的。也就是说，林业生产的一个周期的可持续，并不能确保整个工程的可持续。因此，笔者认为退耕还林工程的可持续性指经过退耕还林的实施阶段后，所形成的森林能够通过可持续森林经营方式，持续地、永久地发挥其生态效益、经济效益、社会效益。
2.实现可持续性的主要途径
实现退耕还林工程可持续性可以从内部和外部加以解决。内部途径主要指工程实施阶段的工程内部投资及工程建设完成后的以工程资源为依托的促进退耕还林可持续发展的手段和方式；外部途径主要指从退耕还林工程外部解决退耕还林效益持续发挥的手段和方式，这些手段和方式与退耕还林工程的资源没有直接的关系(见图1)。
图1 实现退耕还林工程可持续性的主要途径
从图1可以看出，实现退耕还林工程可持续性的内部途径包括工程的持续补助(退耕还林政策改变后增加的补助)、森林可持续经营、以工程培育资源为依托的其他后续产业。工程的持续补助指政府作为投资主体，在退耕地经济效益没有完全取得时，考虑到工程涉及到农户的生计问题，延长年限对农户进行的补助，是一种减少农户复耕可能性的措施。森林可持续经营指的是通过农户自身的投资，对自己退耕地上的森林进行经营，以生产木材和林果等产品盈利为目标的经营活动。以工程培育资源为依托的其他后续产业包括：①利用退耕林地上产出的木材进行加工的产业(如制板、家具等产业)；②直接利用工程培育的森林所形成的景观、果园的生态旅游产业；③采集和加工林区非木质林产品(如菌类、药材、竹藤类)所形成的产业。在持续补助不能长期存在的情况下，森林可持续经营及发展是较为重要的促进退耕还林工程持续性发展的途径。而目前，森林认证是促进森林可持续经营的重要手段之一，也是促进林产品加工企业可持续、高效利用森林资源的手段，所以正确认识森林认证与退耕还林的关系是非常有必要的。
实现退耕还林工程可持续性的外部途径包括发展替代产业、提高土地生产率、建立森林生态补偿制度和提高民众环保意识。发展替代产业指在退耕还林工程区发展其他与退耕还林培育的资源无关的产业如工业、服务业等。提高土地生产率，指在农户的非退耕地上，加大科技、资金的投入力度，调整种植结构，解决农户的增收问题，或以提高粮食单产为目的，解决农户的基本口粮问题。建立森林生态补偿制度，主要是解决森林生态效益的外部性问题，这是促进林业长足发展的重要方式。生态补偿与退耕还林工程的生活补助不同，退耕还林生活补助是在农户退耕地没有收入或收入较少的一段期间内，以农户的退耕面积作为基础计算的现金或粮食补助；而生态补偿则是以森林生态效益为基础计算的补偿金额，不论该片林子是否是退耕地造林，理论上都可以获得补偿。提高民众环保意识，主要是指通过对民众的宣传和教育，让其意识到环境对提高生活质量的重要性，从而自觉巩固退耕还林的成果。外部途径中前3种主要是从经济层面上解决退耕还林工程的持续性问题，也即是经济保障。最后一种途径主要是主观意识上解决退耕还林工程的持续性问题，即思想保障。
三、森林认证与退耕还林的关系
1.森林认证与退耕还林本质的一致性。首先，森林认证与退耕还林的提出背景基本相同：①森林作为生态主体的地位不断被人们认识；②森林问题引起的环境问题及这些问题的全球化；③可持续的观念深入人心。其次，二者都是人们在探索可持续发展的途径中提出的。最后，二者解决的问题都是生态、经济、社会协调发展的问题。因此，从本质上看，森林认证和退耕还林都将森林视为环境建设中最重要的主体，力图通过促进森林资源的可持续利用，进而保障整个社会经济的可持续发展。从这个角度看，二者是完全统一、相互促进的。
2.森林认证是促进退耕还林工程可持续发展的手段之一。森林认证是目前重要的促进森林可持续经营的市场手段之一。森林认证是在林产品消费者的绿色需求的驱动下产生和发展的，在全球发展非常迅速，尤其在发达国家影响深远。一些国家，森林认证已经成为其市场准入的条件，在国际林产品贸易中，成为绿色非关税壁垒。在我国，森林认证发展也比较迅速，森林认证体系即将启动。诸多学者建议，政府在政策上应向经过认证的林产品倾斜，同时认证产品在国内外市场上也将获得更高的环境溢价。退耕还林工程实施后增加的森林资源，大部分将会以林木产品的形式给农户带来收益。如果这些森林不经过认证的话，一是将可能影响这些林木产品在市场上的流通，二是将会影响收益。当然，认证的目的还不仅限于此，它促使农户学习一些先进的可持续经营思想和技术，从而使森林经营过程真正可持续。因为在森林认证中，所要求的不是一个生产周期的可持续经营，而是永久的可持续经营。农户要通过森林认证，就必须符合认证体系要求的生态、经济、社会协调的相应指标。这种第三方认证，一方面是向消费者传递产品的环保信息；另一方面，也对认证的申请人有一定监督和约束力，这将减少政府巩固退耕还林成果的成本。总之，森林认证可以成为促进退耕还林工程可持续发展的重要手段之一。
3.退耕还林工程有利于扩大森林认证的市场。森林认证在我国的发展虽然迅速，但是就我国森林认证体系而言，还存在着许多问题，如认证动力不足、体系建设不完全、能力建设不足、缺乏社会基础等。退耕还林工程的森林广泛参与到森林认证在一定程度上有助于解决上述问题。
首先，认证动力不足的问题会有所缓解。随着退耕还林工程的开展，人们的环境意识日益增强，消费者或政府的相关采购政策会向认证产品倾斜。对退耕农户来说，为了进入市场或获得更高的收益，他们会在权衡收益与成本的情况下选择认证。其次，体系建设不完全的问题也将会得到解决。退耕还林工程从开始试点至今已经近9年的时间，接下来面临的就是木材产品如何转变成经济效益的问题，以及如何保证农户伐后再种的可持续发展问题。这就加速了建立我国森林认证体系的紧迫性，从而促使相关部门加快建立我国森林认证体系的进程。再次，有利于解决能力建设不足的问题。这里所指的森林认证的能力建设不足主要指政府的作用不明确、森林认证体系认证能力不足、认证申请人能力不足。一旦政府确认了森林认证的发展对退耕还林工程的作用，政府将会大力支持森林认证的发展，这也将促进森林认证体系能力的建设。同时，通过认证前期的准备、认证过程中的学习、认证后的监督，农户自身的可持续经营能力也能得到提高。最后，有利于夯实社会基础。在对天然林的采伐严格限制的情况下，退耕还林工程所培育的森林将会是未来木材市场上销售的林产品的重要来源。所以，广大工程区的农户参与森林认证，从很大程度上加强了我国森林认证体系的社会基础。总之，退耕还林将有利于扩大森林认证的市场，从而促进森林认证的发展。
四、退耕还林农户参与森林认证的特殊性与制约因素
(一)农户参与森林认证的特殊性
1.认证申请者的非组织性
通常森林认证的申请人都具有一定的组织形式，例如企业法人、事业单位或非政府组织，其中森林的经营企业或者林产品的生产企业居多。与一般的认证申请人不同，退耕还林工程区参与森林认证的农户主体具有非组织性，他们多是以家庭为主的零散的经营单位。由于历史原因，这些家庭所拥有的森林面积小而且不是连续的区域。这就给认证带来了一定的难度：①认证农户的自身约束性较差，在森林经营过程中主观意识明显。②以个体为单位成为认证申请人，根据现在的FSC标准，他们通过认证的可能性很小，因为以家庭为主体的林业经营水平不高，无法满足FSC的要求，如作业规划、经营方案的要求。另外，林种的选择及林种结构、林龄结构也距FSC的要求较大。③如果以集体的形式参与认证，则农户之间的组织及协调成本较高。
2.认证程序的复杂性
认证申请者非组织性导致退耕农户的认证程序比一般的法人组织更加复杂。因为退耕农户拥有的森林面积较少，而且较分散，一般以集体的名义申请认证比较经济，而认证的申请、审核及监管过程就要考虑到如何对这些分散的主体进行评估。如果是全部评估，这可以保证认证的真实性和可靠性，但是认证的成本过高；如果是部分抽样评估，这能够降低认证的成本，但是，用样本推断总体就会使认证具有不确定性。这就对认证体系的制度本身提出了更高的要求：一方面，要保证认证的质量，也就是能够通过认证真正促进森林的可持续经营；另一方面，又要保证认证的成本能够在农户可接受的范围内。
(二)农户参与森林认证的主要制约因素
1.农户对认证的认知水平较低，主要体现在以下两个方面：一是森林认证本身对农户而言是新鲜事物。森林认证目前虽在国际上具有一定的影响力，但是国内广大消费者及企业对认证的了解较少，其中，农户对认证的了解又是尤其少。二是退耕农户对森林认证要求的可持续经营的技术认知较低。在退耕还林工程区，林业收入占退耕农户的收入比重远没有农业大。主观上，他们对良好的经营技术的学习不积极。客观上，大部分退耕农户由于受到自身文化水平的限制，在进行森林经营时，也没有系统的理论作指导。农户对认证的认知水平较低，既限制了农户申请森林认证的可能性，又降低了农户通过认证的可能性。
2.认证制度实施受到农户分散经营的限制。从各认证体系的认证制度的设计来看，认证的标准和原则基本上是为企业设定的，而农户根本无法满足。例如，根据FSC的认证标准和原则制定的《中国森林经营认证标准》，要求认证申请人制定和执行与森林经营规模和强度相适宜的长期森林经营方案，阐明森林经营的长期目标及实现这些目标的措施，并在执行过程中修改和完善森林经营方案。对退耕农户来说，就自己的森林经营制定相关的经营方案是一件比较难的事，而且即使制定出来了，执行也不一定到位。如果是以集体的形式申请认证，集体可以制定相关的经营方案，但是集体是松散型组织，它能否保证森林经营方案的执行也是关键问题所在。而且，就目前世界上影响较大的森林认证体系FSC和PEFC来说，只有PEFC允许开展联合认证，即在一个区域水平上，愿意参与的企业共同申请认证[6]，而PEFC在我国的影响甚小。在我国，研究较多、认证面积较大、认证企业较多的FSC，到目前为止还没有开展过联合认证。因此，在我国的森林认证体系还没有建立起来之前，退耕农户要想通过认证，只能向PEFC认证体系申请。
3.退耕还林区域的分散使认证的审核、监管难度大。由于退耕还林工程覆盖面广，而且每一个县的工程实施区域大都在边远地区，分布较散，这些地区大都交通不便，这就给认证的审核和监管带来了很大的难度。认证审核专家不易到达这些地区，即使能到达，认证成本也较高。
4.退耕还林工程区的森林经营水平有限，这也是这些区域申请认证的主要制约因素。首先，退耕还林的土地大都是25[。]以上的生产力较低的坡耕地。土壤肥力有限、干旱等使退耕后林地依然存在生产力水平低的问题，从而导致林木种植存活率低和生长缓慢。其次，森林经营技术水平低。在广大的退耕地区，森林经营技术仅限于农户在以往的实践中所积累的经验。由于农户受到主客观因素的限制，他们不一定能将先进的经营思想及经营技术运用到森林经营中。第三，农户缺乏管理的积极性。对大多数农户而言，退耕地的林业收入并不能占其收入的主要部分。再者，有些退耕农户甚至将退耕还林看作是完成退耕任务后换取国家退耕补助的一种方式，所以他们对林木缺乏管理的积极性。由于以上原因的限制，最终导致退耕地区的森林质量较差，森林蓄积增长缓慢，病虫害较严重，很难通过认证。
总之，退耕还林工程区农户认证收益能否实现是退耕还林与森林认证结合的关键问题。而影响农户认证收益的因素有：第一，认证林产品的环境溢价要高于、至少要等于认证成本，否则农户就不会选择认证。第二，森林经营的利润会影响农户对森林经营的积极性。假设木材产品类似完全竞争商品，其价格不受单个生产者的影响，那么其经营利润主要取决于成本的高低。而对于广大退耕还林地区，除了木材生产的基本成本之外，采运成本较高，这也不利于退耕农户实现林业经营利润。
五、结论及建议
综上所述，笔者认为森林认证和退耕还林工程从本质上讲都是可持续发展的手段，二者有着结合的可能性和必要性。二者的结合一方面可推动森林认证在我国的发展，另一方面则有利于保持退耕还林工程的持续性发展。
然而，森林认证在我国仍处于起步阶段，为了能适宜开展退耕还林工程区的森林认证，笔者有如下建议：①政府应当尽快制订相关的对认证产品的优惠政策。因为森林可持续经营产生的效益相当大的一部分是环境效益。而环境保护是外部性较大的产品(只有外部性非常大才能属于公共物品)，属于公共物品。公共物品应当由政府提供。当认证申请人取得认证后，政府就应该以补贴或税收优惠的方式对其进行补偿。②政府在我国森林认证体系的建立过程中应该起主导的作用。事实证明，我国由非政府环保组织和学术研究机构倡导发展森林认证的进程较慢，而且缺乏权威性。由政府主导建立我国森林认证体系，将会克服体系建设及能力建设不足等问题。③在森林认证体系建立过程中，必须考虑到退耕还林农户作为申请者的认证程序的设计。可以借鉴PEFC联合认证的程序进行设计，从制度上保证退耕农户能够以最简便的方式、最高的效率进行认证，从而节约其认证成本，提高认证收益。这将有利于提高农户寻求认证的积极性。④加强森林认证的宣传，努力培育消费者的绿色需求，同时通过培训，加强体系自身的能力及认证申请人的能力建设。
从退耕还林工程方面，笔者也有如下建议：①政府要注意解决林权纠纷，以使退耕还林符合森林认证林地所有权方面的要求；②同时加强对农户的技术指导，以提高农户的森林经营水平；③对不适宜当地生长的树种及时更换，从而适应认证对树种的要求；④积极推进农户合作组织的建立，这样，退耕农户申请认证才能具备组织基础。
标签：林业论文; 森林面积论文; 退耕还林补助政策论文; 经济学论文; fsc认证论文;