社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥，本文主要内容关键词为：社会论文,贫困论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫困是人类社会的大敌。长期以来，对待贫困问题，人们更多看到的是资源与财富的匮乏。因此推想，只要物质财富丰富起来，贫困就会自然而然地被克服。随着人类社会生产力水平的不断提高，在一些国家和地区，物质财富已经相当丰富。尤其是在当代社会中，市场机制大大地提高了人类社会的经济效率，创造出巨大的财富。近年来，市场机制又突破了民族国家的疆界，向全球化的方向发展。于是，市场的神话、经济全球化的神话被炮制出来。然而，市场也好、全球化也好，都是一把双刃剑，他们在创造巨大财富的同时，也在不断地使贫困像病毒一样被复制乃至泛滥成灾。迄今为止，贫困问题不但没有被消灭，而是越来越突出。在当今世界，富国与穷国之间、富裕的阶层与贫困的阶层之间，富人与穷人之间的矛盾依然存在，而且难以调和。
这些情况引致人们的反思；从某种意义上说，贫困不仅仅是资源和财富的匮乏，更是因人类社会的结构、功能和机制不完善、不健全而滋生的一个肿瘤。于是，贫困研究在国际上成为一个新的热点。许多研究者们运用社会科学的方法对贫困进行研究，并试图用种种方法来消灭贫困。在这些方法中，社会政策始终处在一个突出的位置上。因为早在100多年前，社会政策这个概念问世时，就当仁不让地把自己基本目标锁定在“克服贫困”上。
随着人类社会的进一步发展，贫困的概念也在变化。在20世纪50年代，西方国家纷纷宣布建成“福利国家”时，曾一度宣称贫困已经一去不复返。但是，到20世纪70年代，“石油危机”将西方世界拉入“滞胀”的泥掉，贫困问题重又凸显，而且越来越严重。于是，在80年代，一个新的概念又在社会政策领域广泛流传，这就是“社会排斥”。到了世纪之交前后，国际社会政策领域的研究者们在谈论充斥于我们这个星球的贫困现象时，几乎已经离不开这个新概念。
“社会排斥”是什么？它与“贫困”究竟是什么关系？如何在社会政策领域运用“社会排斥”的概念？这都是中国的社会政策研究人员所关心的问题。本文试图从对“贫困”概念的最基本的解释入手，探讨一下20世纪以来对于贫困概念解释的发展变化。然后，再来看看在国际社会政策研究领域，是怎样从对“贫困”的研究中派生出“社会排斥”的概念来的。
一、贫困的界定与分类
100多年前，英国的布什和朗特里开创了对贫困问题的理论和实证相结合的研究领域（注：［英］布什(Booth)的早期著作有1889年出版的《伦敦东区人民的劳动和生活》(Labor and Life of the People:East London)；朗特里(Powntree)的早期著作有1901年出版的《贫困：城镇生活研究》(Poverty:a Study of Town Life)。）。此后，许多学者从不同的角度给贫困一词下了不计其数的定义。这些定义中大多数可以说是大同小异，只是因为他们在描述“贫困”时所选择的角度有差别，所以他们所使用的关键词就有所不同。
定义贫困的角度之一是“缺乏说”，这种观点得到大多数学者和社会公众的认可。“缺乏说”关注的是贫困的表象，范围从单纯的物质的“缺乏”到无所不包的社会的、精神的、文化的“缺乏”。
美国的雷诺兹对贫困的界定较为狭义，他主要着眼于收入的不足。他说：“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”（雷诺兹，1993）。
英国的汤森对贫困所下的定义含义较广，他的关注点是“资源的不足”，他说：“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的”（汤森，1979）。
英国的奥本海默观察贫困的角度更广，他所列出的“匮乏”几乎涉及生活的各个方面，他说：“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”（奥本海默，1993）
定义贫困的角度之二是“能力说”，这是在“缺乏说”基础上的进一步探讨。世界银行就曾将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”（世界银行，1990）。
定义贫困的角度之三是“剥夺说”或“排斥说”，这无疑是在探讨导致贫困的深层原因。奥本海默曾尝试从“机会被剥夺”的角度去界定贫困。他说：“贫困夺去了人们建立未来大厦——‘你的生存机会’的工具。它悄悄地夺去了人们享有生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”（奥本海默，1993）
欧共体委员会给贫困下的定义是从“社会排斥”的角度阐述的，这与“剥夺说”有异曲同工之妙：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”（欧共体委员会，1993）
定义贫困的角度之四是“地位说”，挪威的艾尔泽指出：“贫困是经济、政治、社会和符号的等级格局的一部分，穷人就处在这格局的底部。贫困状态在人口中持续的时间越长，这种格局就越稳定。”（艾尔泽，2000）
综上所述，“缺乏说”、“能力说”、“排斥说”与“地位说”是研究者从不同的立场和角度对“贫困”做了解释。毫无疑问，这些界定之间是有差异的：“缺乏说”所指比较偏重于贫困的现象，虽然在上述各种具体的定义中，缺乏的范围从单纯的物质的“缺乏”到无所不包的社会的、精神的、文化的“缺乏”，涵义有所不同，但这些缺乏都是客观存在的社会现象。“能力说”、“排斥说”和“地位说”则在进一步探寻“缺乏”或“匮乏”的深层原因，它们在描述贫困时加入了价值判断和社会评价，并且着重探寻贫困的个人、家庭和群体的致贫原因。“排斥说”和“地位说”比较强调致贫原因的外在性、客观性和被动性，即贫困是由于“被剥夺”或“被排斥”以及“等级地位低下”而造成的；而“能力说”比较偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性，即贫困是由于自身“缺乏能力”而造成的。
以上的理论分析都可以在中国社会的现实生活中得到足够的证据。譬如，就中国的情况而言，以往对城市贫困户强调的是“能力”，他们要申请社会救助必须具备“三无”条件，即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人（扶养人、抚养人）。而如今以失业下岗人员、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体的情况就不一样了，他们显然主要是因为遭受“社会剥夺”或“社会排斥”，显然他们有劳动能力，但丧失了“机会”和“地位”，譬如就业机会、领取养老金的资格，等等，因而陷入了贫困窘境。
图2-1 贫困定义的不同界说
注：整个大圆表示的是贫困群体。中间第一个圆圈以内（中心园部分）表示对贫困的狭义的解释（如雷诺兹的定义）；第二个圆圈以内（包括中心园和浅灰色部分）是中义的解释（如汤森的定义）；整个大圆圈之内（包括中心园、浅灰色和深灰色部分）是广义的解释（如奥本海默的定义）。中间的一道黑线把大圆分成两部分，右边表示丧失能力的那部分贫困群体，左边的表示缺乏机会的那部分贫困群体。
二、贫困定义的不同层面
根据上述种种贫困定义，还可以再概括出一个有用的分析框架，按上述的学者们给出的界定，可以看到贫困定义有3个层面：
第一个层面：贫困是一种社会上客观存在的生活状况。这一点为社会大众公认是没有问题的，研究者更不用说。譬如，香港的莫泰基写道：“贫穷是很苦，相信没有人喜欢的；但是人类的历史从未能摆脱贫困。”（莫泰基，1993）台湾的林万亿的意见更为直白：“贫穷被认为是任何富裕国家中永远会存在的一种社会现象。”（林万亿，1994）而“缺乏说”比较偏重于在这个层面进行诠释。
第二个层面：贫困是一种社会上普遍公认的社会评价。美国的鲁德斯在《政策研究百科全书》一书中引用的美国维持收入总统委员会的一段话，可作为这方面的佐证：“谈到什么是‘必需’，公众的观点是：它一般是受社会道德制约的。如果社会认为，不应该允许有因为饥饿至死或无栖身之地的现象，则将缺乏最起码的食物和赖以维生的必要住所定义为贫困”。
上述“能力说”与“地位说”比较偏重于在这个层面进行诠释，但两者又各有侧重，前者注重造成贫困的个人原因，后者则把注意力集中在造成贫困的社会原因上。
第三个层面：贫困是一种由社会脉络造成的社会后果。台湾的孙健忠论证道：“早期对于贫空致因的解释趋向于个人病理观点，但是随着对贫穷问题的了解，现今已逐渐强调社会结构的解释。”“结构观点的解释则认为个人之所以沦为贫困并不是个人因素或文化因素的影响，而是整个社会与经济建构的结果。”（孙健忠，1995）
上述“排斥说”比较偏重于在这个层面进行诠释。
图2-2 贫困定义的三个层面
在国外的很多论著文献中，谈到贫困层次时也有类似的说法。台湾林万亿所著《福利国家——历史比较的分析》一书中引用了雷恩的主张：“贫穷可以从三个面向来加以确认：1.生计维持(Subsistence)，2.不均(Inequality)，3.外部形式(Externality)。生计维持指的是维持健康与工作能量的最低食物需求，亦即是维持生存与生理效率的最低需求。不均是比较不同所得群体的差异而产生的。基本上，贫穷是社会所得阶梯(Income Layers)中居于最低的阶层。外部形式是贫穷的社会结果，而较不是贫困人口本身的需求。”
在中国，政府和公众对狭义的“缺乏说”和“能力说”是能够接受的，也就是说，在生活状况的层面，贫困是“没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”，在社会评价层面，可以说起因是“缺少达到最低生活水准的能力”。而对“缺乏说”的更为广义的解释和社会评价层面的“地位说”、社会后果层面的“排斥说”就缺乏思考甚至会产生抵触情绪，而这些因素正是造成贫困的深层次原因。
三、贫困概念的历史演变
从历史上看，贫困的概念是一个不断变化着的概念，这是因为贫困研究一开始就是一项对策性很强的应用社会科学研究。研究者的目标很明确，他们并不满足于只对贫困现象作学术性的讨论，而是试图从调查、分析和研究中找出克服贫困的方法，并且设计出具有可行性和可操作性的政策方案。近100多年来，社会、经济环境的变化是非常激烈的，有时甚至是戏剧性的，因此，人们对贫困的理解也随之不断发生变化。于是，就有了“绝对贫困”与“相对贫困”之争，这种争论贯穿了贫困研究的始终。
从19世纪末英国的布什和朗特里的研究开始，最初的贫困研究者都倾向于向穷人提供让他们能够生存下去的生活必需品——“先算出维持基本生理功能所需要的营养量，然后将这些营养量转换为食物及数量，再根据其市价算出相等的金额”（孙健忠，1995）——这也就是所谓的“绝对贫困”的主张。
在约克郡调查中，朗特里与他的助手以美国营养学家爱德华的建议为基础列出了一份关于一周饮食的“菜单”：
大米10盎司
5.5便士；
芜菁甘蓝6磅
1英镑3便士；
鸡蛋1个3.5便士；
茶0.5磅1英镑8便士。
以现在的眼光看，这恐怕是一个简朴得有点严酷的生活标准。但是后来的研究者注意到，即使在这份菜单中，也还是包括了非生活必需品——茶（尽管它并不能增加贫困人士的卡路里）。（阿尔柯克，1993）因此，可以说，绝对贫困标准从一开始就不那么绝对，而是蕴含着一定的相对的意义。到20世纪40年代，同样主张用“绝对”标准来度量贫困的贝弗里奇说：“在某种程度上，适当地确定人们维持生存需要什么是一个判断问题，对这一点的估计会随时间而变化，一般在一个进步的社区中，这种变化是向上发展的。”（转引自阿尔柯克，1993）
用前文中所述的研究框架来看绝对贫困的定义，它注重的是第一层次的“客观存在的生活状况”。在历史发展的每一个时点上，主张绝对标准的研究者都将注意力放在当时当地的贫困人士的实际的“缺乏”之上。
20世纪40年代以后，对绝对贫困标准的抨击越来越多，反对者继而打出了“相对贫困”的旗号。“一个相对的贫困定义是建立在将穷人的生活水平与其它较为不贫困的社会成员的生活水平相比较的基础上的，通常这要包括对作为研究对象的社会的总体平均水平的测度”（阿尔柯克，1993）。
要使相对贫困的学术定义变成可操作的社会政策，是需要一定的社会心理基础的。1989年在欧洲进行的一次调查发现，人们已经更倾向于将贫困解释为社会不公平的结果，而不是懒惰或丧失意志力的结果。与10多年前的一个类似的调查相比较，公众心态已经有了实质性的变化。尤其在那些传统上就认为是懒惰导致贫困的国家，譬如英国，表现得更为明显。1976年英国有40%的被调查者认为贫困是由于懒惰，而到1989年这个数字下降到18%。这种观念上的变化，使相对贫困的概念得以在社会政策中走向实际运用（奥本海默，1993）。
于是，在欧洲统一的进程中，欧盟对设立一个统一的贫困线作出了努力，这体现在欧洲反贫困计划中，“委员会将界定贫困的标准具体落实到每一个成员国的成人可自由使用的平均收入的50%。……以此为基础，12个成员国对贫困的统计统一了口径。”（阿特金森，1993）要说明的是，上述“平均收入的50%”的比例来自于经济合作与发展组织在1976年对其成员国的一次大规模调查后提出的建议。
用前文中所述的研究框架来看相对贫困的定义，它注重的是第二层次的“普遍公认的社会评价”。因此主张相对标准的研究者在提出他们的建议时，更为看重他们的政策方案的民意基础——譬如对贫困人士的“匮乏”、“能力”和“地位”的公众评价。
虽然绝对贫困与相对贫困之争在20世纪持续了几十年，但是谁也没有明显地占上风。在今天可以看到的结果反而是这两种界定方法出现了相互渗透、相互融合的趋向。如前所述，实际上，最初的绝对贫困的定义就不完全是“绝对”的，菜单中的“茶”已经使这个定义蕴藏着“相对”的含义。而相对贫困的定义也不是完全“相对”的，有研究者提出：如果在一个社会中，人们普遍很富裕，大家都有汽车代步，但也可能有少数人因为种种原因没有汽车，难道社会就应该无偿地为他们提供一辆汽车吗？因此，相对贫困终究还必须有一个合理的内核，这就使它也有了绝对的意义（阿尔柯克，1993）。
但是，各种反贫困的社会政策实施的结果令贫困研究者迷惑不解，他们提出的种种治疗贫困痼疾的政策建议，常常会莫名其妙地遇上种种障碍。因此，贫困不但没有被消灭，反而从20世纪80年代以来，西方国家的贫困问题越来越严重。即使在某一地区花了很大力气使之缓解之后，也往往在若干年后又死灰复燃。到90年代中期，美国接受政府救助的贫困人士已经占全部人口的10%；英国更高，达到16%（唐钧，1998）。这就使研究者把质疑的目光转向社会环境，尤其是社会政策的后果以及与其相关的社会评价上。于是，在贫困研究中，消除“社会剥夺”和“社会排斥”的观念脱颖而出。
四、社会排斥
所谓“社会剥夺(Social Deprivation)”，最早是研究者用来说明在越南战场上生活中什么也不缺的美国大兵为什么还常常感到不满足的一个名词。英国的汤森把这个词用于研究贫困的定义和度量，按照他的解释，“相对剥夺”的概念是：“社会上一般认为或风俗习惯认为应该享有的食物、基本设施、服务与活动的缺乏与不足。”“人们常常因社会剥夺而不能享有作为一个社会成员应该享有的生活条件。假如他们缺乏或不能享有这些生活条件，甚至因此而丧失成为社会一员的身份，他们就是贫困的。”（汤森，1979）后来这个词被社会学家、心理学家和政治学家作为一个有特殊意义的专有名词广泛采用。
英国的克莱尔说：“人们往往从经济、社会、政治等等不同方面同时遭到剥夺。没有收入通常是因为没有资产或没有进入劳动力市场的渠道。健康状况不良和缺乏教育既是经济状况低下的原因，也是经济状况低下的结果。”“贫困所指，并不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种有关机构的途径，使得若干群体之易受伤害的程度沿螺旋线上升（克莱尔，2000）。”因此，阿马提亚·森指出：剥夺是“权利不足（而不是财货不足）的结果”。
从20世纪90年代中期以来，在国际社会政策研究领域使用频率更高的一个词是“社会排斥(Social Exclusion)”。所谓“社会排斥”，原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。“主导群体已经握有社会权力，不愿意别人分享之”（戴维，1999）。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要对这些人加以社会排斥。现在在社会政策以及其他一些相关领域中这个词的含义已经被泛化，意指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。
1995年在哥本哈根召开的题为“社会发展及进一步行动”的世界峰会，会议“对消除贫困作出了世界性的承诺”（艾尔泽，2000）。在会上，“社会排斥”被视为消除贫困的障碍。“我们的工作集中于范围广大的一系列导致贫困者遭受剥夺，决定其生活必然贫困的形形色色的原因”。“哥本哈根峰会推进社会整合的承诺”，“要求我们反对社会排斥，致力于清除种种障碍以获致‘稳定、安全而公正的社会’。”（克莱尔，2000）
克莱尔指出：“他们往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音。”“各种社会排斥过程无不导致社会环境动荡，终而至于危及全体社会成员的福利。”（克莱尔，2000）
伊莎贝拉指出：“假如越来越多的人被排除在能够创造财富的、有报酬的就业机会之外，那么社会将会分崩离析，而我们从进步中获得的成果将付之东流。”（伊莎贝拉，2000）
五、社会排斥的概念在社会政策中的运用
在很多情况下，社会排斥这个概念是个政治化、意识形态化有时甚至是情感色彩比较浓郁的概念，这对我们更有深度和广度地来认识它所指向的社会问题的本质可能会有好处。但是，我们也应该意识到，如果我们把促进社会融合和解决实际问题作为目标，社会排斥概念的这种在价值判断上过于明显的倾向性有其不利的一面。因为我们的立场常常是偏向社会弱势群体的，批评的矛头则可能是指向社会管理者——政府，以及社会上的既得利益者—强势群体。弱势群体的所得必然是政府及强势群体的妥协或让步。如果我们所用的语言是政治化、意识形态化，有时甚至是情绪化的，那么就有可能人为地造成情感上，进而是认识上的对立。譬如，这样一种政治化、意识形态化乃至情绪化色彩比较浓郁的社会排斥的概念似乎就不太容易被中国社会和中国政府所接受。
英国政府的“社会排斥办公室”对于社会排斥所下的定义给我们以启发：“社会排斥作为一个简洁的术语，指的是某些人们或地区遇到诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发环境、丧失健康以及家庭破裂等等交织在一起的综合性问题时所发生的现象。”（转引自孙炳耀，2001）这个从“现象”出发的对社会排斥的定义就显得平和得多，因此也更容易为全体社会成员所接受。
因此，如果我们的目标是社会接纳、社会包容和社会团结的话，我们是否可以尝试用一种比较平和的、理性的、非政治的和非意识形态的，甚至是技术性的语言来表述社会排斥的概念呢？
女作家毕淑敏曾经著文介绍过的一种游戏可以给我们以启发：
有一个游戏，我做过多次。规则很简单，几十人，先报数，让参加者对总人数有个概念（这点很重要！）。找一片平坦的地面，请大家便步走，呈一盘散沙。在毫无戒备的情形下，我说，请立即、每3人一组、牵起手来！场上顷刻混乱起来，人们蜂拥成团，结成若干小圈子。人数正好的，紧紧地拉着手，生怕自己被甩出去。不够人数的，到处争抢。最倒霉的是那些匆忙中人数超标的小组，你看着我，我看着你，不知谁应该引咎退出……
因为总人数不是3的整倍数，最后总有一两个人被排斥在外，落落寡合手足无措地站着，如同孤雁。我宣布解散，大家重新无目的地走动。这一次，场上的气氛微妙紧张，我耐心等待大家放松警惕之后，宣布每4个结成一组。混乱更甚了，一切重演，最后又有几个人被抛在大队人马之外，孤寂地站着，心神不宁。我再次让大家散开。人们聚扰成堆，固执地不肯分离，甚至需要驱赶一番……然后我宣布每6个人结成一组……
这个游戏的关键，是在最后时分逐一地访问每次分组中落单的人，在被集体排斥的那一刻，是何感受？你并无过错，但你是否体验到了深深的失望和沮丧？……”
这个游戏非常生动、非常形象地表达了社会排斥是怎样形成的。“落单者”会很愤怒地大喊：“我招谁惹谁啦，你们为什么把我排除在外？”可是，游戏规则就是这样的呀！所以，在这里，我们想借用制度经济学的概念来界定社会排斥，简言之：
社会排斥常常是游戏规则的缺陷造成的。而社会政策研究的目标就是要找出规则的不完善之处，修订游戏规则，使之尽可能地惠及每一个社会成员，从而使政策的结果趋于更合理、更公平。
要是展开说，可以这样表达：所有的游戏规则都是双刃剑，在它使一部分人成为“赢者”时，另一部分人的就会成为“输者”。在市场经济社会中，为了鼓励“效率”，常常将“效率”与“赢者”的利益捆绑在一起，所以其游戏规则表达的是社会中“赢者”的声音（所谓“赢者统吃”）。而“输者”则成为贫弱群体，他们的利益往往会被忽视，而他们的声音也会被淹没。社会政策研究在某种意义上就是要代表贫弱群体的利益来参与修订游戏规则，使之趋于更合理、更公平。